張繼文，邱國林

(吉林建筑大學 經(jīng)濟與管理學院，吉林 長春 130118)

1 PPP(Public-Private-Partnership)的含義

1)廣義含義：簡稱3P模式，3P模式是一種公營部門與私營機構合作模式，是一種基于私人資本和公共部門共同融資的模式。

2)狹義含義：是私人部門與政府構成的具有特殊目的機構(SPV)，特殊目的機構是由私營部門和政府共同設計、開發(fā)、承擔風險，到期后移交給政府的特殊目的機構。

2 PPP的特征

2.1 兩者之間的合作關系

在PPP模式下，政府與私營部門的合作關系跟其他關系最大的不同和獨特的地方，就在于兩者的項目目標是一致的。之所以能合作并成為伙伴關系，最關鍵就在于一個目標：在一個特定的項目中，盡可能少地使用資源以最大限度地提高效率。政府和私營部門的目標雖然相同，但想要達成的目的和追求確實不同。私營部門通過實現(xiàn)這一目標追求自身利益，而公共部門則實現(xiàn)公共福利。想要達成合作關系，除了要保持項目目標一致之外，還需考慮怎樣長久保持合作關系與發(fā)展的問題，這就需要兩者之間互相為對方考慮，從風險和利益兩個方面。

2.2 兩者風險共同承擔

不論是公共部門還是私營部門，都會為了利益想方設法地避免風險。公共部門和私營部門共擔風險的這一特征，在PPP模式中是區(qū)別于其他模式的一個標志。例如，之所以政府在采購過程不能稱作合作伙伴關系，是因為兩者在這個過程中都是讓自己盡量做到風險最小化。但是在合作關系中，公共部門在盡可能大的承擔自己有優(yōu)勢的伴生風險，讓對方承擔的風險盡量小。例如，在建設項目的運營中，如果因為原料不夠的問題導致私營部門達不到預期收益，政府可以提供現(xiàn)金流量補貼，有效地控制私營部門因原料問題引起的風險。

2.3 兩者利益共同分享

利益共享是合作關系的基礎之一。在PPP模式下，公營部門和私營部門不僅要分享利潤，還需要控制私營部門可能獲得的高額利潤。因為任何PPP項目都是公共福利項目，不是為了利潤最大化的目的。如果想要從中分享利潤，只要允許提高價格，就可大幅度地增加利潤。但肯定會有公眾的不滿，那么如何才能與私營部門真正分享利益呢？除了分享PPP的社會成果之外，還包括使私營部門、私營企業(yè)或機構作為參與者能夠獲得相對穩(wěn)定的長期投資回報。

3 PPP的優(yōu)缺點

近年來，PPP模式在我國逐漸興起，得到了國家的大力支持。結合國內(nèi)PPP實踐項目，其優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾個方面：更高的經(jīng)濟、時間效率，提供政府與公共部門的財務穩(wěn)健性，增加基礎設施項目的投資、私營部門得到穩(wěn)定發(fā)展等，在PPP模式下，私營部門能夠達到風險最低，現(xiàn)金流穩(wěn)定，可以刺激當?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會。雖然PPP的優(yōu)勢得到我國一致的認可，而且很大一部分都有數(shù)據(jù)支持，但PPP模式在運作過程還是有以下缺點：私營部門融資成本太高、復雜的結構導致低效率、合同時間過長缺少靈活性、特許經(jīng)營造成壟斷性等。

4 國內(nèi)典型案例

4.1 項目概況

北京地鐵四號線線路全長28.2 km，車站總數(shù)24個站。南起大興區(qū)天宮院站，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，和大興線貫通。工程概算總投資153億元，2004年8月正式開工，2009年9月28日全線開通。該項目由北京市基礎設施投資有限公司具體實施，是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目。如圖1所示。

圖1 北京地鐵四號線項目概況

4.2 軌道交通項目PPP模式

1)PPP公司由社會投資者建立，政府授予其特許經(jīng)營權。

2)地鐵項目的投資分為A、B 兩部分，A部分由政府投資持有，完工后租賃給公私合營公司。B 部分由PPP公司投資和持有，到期后將轉(zhuǎn)給政府(見圖2)。

圖2 軌道交通項目PPP模式

3)在特許期內(nèi)，PPP公司負責整個地鐵項目的運營管理。

4.3 總 結

PPP模式下，北京地鐵四號線的成功對全國城市軌道交通建設起到示范效應。就四號線項目來說，彌補了集資的不足，為政府節(jié)省了初始投資46億元、追加投資6億元，更新改造投資40億元。在PPP項目過程中引入了競爭體制，通過適度的競爭，進而完善軌道交通領域的市場規(guī)則，并且提高建設和運營的整體水平。政府也從單一監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榧缺O(jiān)管又參與的市場主體，提高政府的服務意識與行政效率。

5 國外典型案例

5.1 項目背景與概況

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，英國西米德蘭茲郡中的M6高速公路因擁擠太嚴重，迫切需要修建一條支路來緩解壓力。由于缺乏政府資金，英國政府于1991年決定采用PPP模式修建 M6收費公路。這條全長27英里的六車道高速公路，總投資約17億美元，于2003年開通。

5.2 過程分析

由于是一條收費公路，居民必須付費使用公路。多數(shù)英國民眾已經(jīng)習慣了由政府根據(jù)道路的使用情況使用公共資金和交通項目專項資金對建設者付費，所以對這種收費模式持反對意見。由于居民的強烈反對，使項目長期陷入了法律程序中，導致該項目推遲8年啟動。高速公路局期間多次修改設計標準，造成項目成本的改變。

5.3 總 結

影子收費模式已經(jīng)是英國民眾習慣的一種模式，所以收費公路遭到了強烈的反對，導致推遲了8年開工。由此可見，對群眾加強宣傳教育同時獲得社會的理解，是成功的關鍵因素之一。

6 結 語

國外的PPP項目之所以取得很大成功，歸咎于發(fā)達國家的PPP項目投資主要是金融機構主導，其貸款不光來自銀行，還有不少來自保險機構和基金(養(yǎng)老/社保)的資金，有不少改建項目(如TOT)主要目的是為了提高服務水平和效率，而我國主要是在施工資質(zhì)的工程企業(yè)指導、國內(nèi)貸款來源和融資渠道比較單一、我國主要用于基礎設施。近幾年來，國務院等連續(xù)出臺了一系列法規(guī)，使我國的PPP模式走上了規(guī)范化發(fā)展階段，這反映了我國 PPP模式制度環(huán)境的發(fā)展和變化過程，對我國完善PPP模式的制度具有重大意義。

[ID：010297]