姜 濤

(湖北行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)部，湖北 武漢 430022)

一、引言

長期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營問題一直是政界和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。大量實(shí)證研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有積極作用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用(Ahmed和Hossain，1990)[1]，能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(張亦弛和代瑞熙，2018)[2]，能夠?qū)r(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生明顯的溢出效應(yīng)(鄧曉蘭和鄢偉波，2018)[3]，能夠顯著改善農(nóng)村地區(qū)的貧困(趙周華等，2020)[4]，而且在增加農(nóng)民收入、縮小收入差距、改善農(nóng)村收入不均等方面都能發(fā)揮積極作用(高越和侯在坤，2019)[5]，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)民增收的影響有顯著的空間異質(zhì)性特征(李慧泉，2019)[6]。

盡管進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著黨和國家對(duì)于“三農(nóng)”工作的重視程度日益加深，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)大大改觀，這對(duì)于我國糧食產(chǎn)量多年持續(xù)穩(wěn)定在6億噸以上、農(nóng)民收入增速持續(xù)快于城市居民收入增速等起到了重要作用。但總的來看，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)還明顯表現(xiàn)出不平衡不充分的特點(diǎn)，在全國大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村的建設(shè)力度滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，底子仍然比較薄，投入仍然不太夠，欠賬仍然比較多(李偉國，2020)[7]。不少地方的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是農(nóng)村道路、農(nóng)村通信、農(nóng)田水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模都顯得偏小偏低，而且基礎(chǔ)設(shè)施的配套也比較陳舊、老化，與現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)有不小差距，抵御大災(zāi)大害的能力、對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力比較弱，對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的助推不足(郭金玲，2019)[8]。

造成該問題的原因是多方面的，主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體通常包括社會(huì)投資(即民間投資，還包括農(nóng)戶私人投資)與政府投資。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，投資并經(jīng)營這些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，為廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，是一種供給“準(zhǔn)公共品”的活動(dòng)，這就決定了政府公共資本應(yīng)當(dāng)是最重要的投資主體(Antle，1983)[9]。而且從實(shí)踐上來看，地方政府也已成為了僅有的事實(shí)上的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體。一方面，目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)人均可支配收入比仍然偏高。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年城鄉(xiāng)人均可支配收入比約為2.64。農(nóng)民收入大多用于置辦家庭固定資產(chǎn)、接受教育、衛(wèi)生醫(yī)療、生活開支等，所余下的資金并不寬裕。但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資額度很大，農(nóng)戶私人與農(nóng)村集體通常在巨額的投資面前無能為力。另一方面，盡管已經(jīng)步入新時(shí)代，然而我國的基本國情即仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段沒有改變，而且我國的國際地位即仍是世界最大發(fā)展中國家也沒有改變(習(xí)近平，2017)[10]。既然我國還是社會(huì)主義初級(jí)階段、還是發(fā)展中國家，那么就仍然需要廣泛動(dòng)員社會(huì)其他資源參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，并借助于市場(chǎng)機(jī)制來優(yōu)化配置這些資源，更好滿足三農(nóng)發(fā)展需要和鄉(xiāng)村振興大計(jì)。

學(xué)者們對(duì)于民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)研究，近年來逐漸增多。國內(nèi)外學(xué)者從不同視角、不同層面對(duì)該問題進(jìn)行了多種類型的理論和實(shí)證研究。歸納起來，大致包括對(duì)投資動(dòng)機(jī)、投資有效性、投資障礙等方面的分析。

二、民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)機(jī)研究

依據(jù)西方公共品理論和產(chǎn)權(quán)理論都可以得出，基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式不一定是公共提供，完全能夠由私人部門即民間資本提供，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施民營化，而且還有利于提高供給效率(Chandra和Thompson，2000)[11]。一般意義上講，資本的逐利性意味著投資必須要求獲得回報(bào)，但是民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能不能獲得各類表現(xiàn)形式的投資收益呢？如果有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施民間投資并沒有獲得直接收益，那么是不是就違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)的常理呢？對(duì)于這個(gè)問題，就需要對(duì)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)機(jī)進(jìn)行研究。

1.財(cái)富動(dòng)機(jī)：民間資本通過投資形成資產(chǎn)專用性從而獲利

資產(chǎn)專用性(Asset Specificity)，是指某項(xiàng)資產(chǎn)在生產(chǎn)價(jià)值保持不變的前提條件下，可以被應(yīng)用于其余用途或被其他主體重新配置的程度(Dong，2000)[12]。資產(chǎn)專用性概念的形成及其引入對(duì)交易行為的分析是奧利弗·威廉姆森在分析縱向一體問題時(shí)提出的，并將資產(chǎn)專用性分成五類：第一類是場(chǎng)所專用性，這主要指基于節(jié)省庫存與運(yùn)輸費(fèi)用的考量而排列密切的站點(diǎn)；第二類是資源專用性，類似于制造某些零部件的專用車床或模具等；第三類是人力資本專用性，主要指以學(xué)徒制或“干中學(xué)”方式所積累的資本；第四類是專門資產(chǎn)，這大多是基于客戶的某種特殊需要而定制的投資；第五類是無形資產(chǎn)專用性，這主要指某市場(chǎng)微觀主體或產(chǎn)品的品牌形象、外觀包裝、市場(chǎng)聲譽(yù)等。

作為天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程實(shí)現(xiàn)了自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的疊加，也就必然面臨著自然與市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)自然和市場(chǎng)這兩類風(fēng)險(xiǎn)，大量的類似于原子一樣的分散小農(nóng)戶幾乎沒有抵抗之力(Fox & Porca，2001)[13]。首先，從這個(gè)意義上講，政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等準(zhǔn)公共品進(jìn)行投資，服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及農(nóng)民生活改善，就構(gòu)成了政府資本的資產(chǎn)專用性——為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供具有顯著正外部性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。其次，民間資本也會(huì)因?yàn)橥顿Y形成資產(chǎn)專用性而受益(張應(yīng)良，2012)[14]。民間資本的投向有顯著的盈利目的，只要農(nóng)業(yè)部門的平均利潤率不低于二三產(chǎn)業(yè)的利潤率，資本就可能通過投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尋求增值機(jī)會(huì)，與此同時(shí)，也能提升民間資本的社會(huì)知名度、提升基層政府和農(nóng)戶對(duì)民間資本的信任感。再加上民間資本的逐利性有助于促進(jìn)資本在不同產(chǎn)業(yè)、不同部門、不同區(qū)域的合理配置，進(jìn)而通過對(duì)各類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，最終為其帶來一定利潤。

沈承誠(2006)[15]更將民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)富動(dòng)機(jī)細(xì)分為三類：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報(bào)時(shí)間長、利潤率穩(wěn)定、消費(fèi)人群多且固定；二是農(nóng)村民間資本對(duì)農(nóng)民需求比較熟悉，也需要穩(wěn)定的投資收益；三是城市民間資本在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，希望追求新的投資空間和收益。黃紅華(2009)[16]將財(cái)富動(dòng)機(jī)描述為“可銷售性”，即所提供利益可通過市場(chǎng)交換獲得的部分補(bǔ)償?？射N售性越強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，民間資本投資的概率越高。各類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性差異較大，因而民間資本投資的可能性也各不相同，有些能夠市場(chǎng)化運(yùn)作，有些則需要政府提供。從這個(gè)意義上講，需要政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用來緩解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的不足，只不過政府更關(guān)心社會(huì)福利問題而非經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

2.非財(cái)富動(dòng)機(jī)：民間資本也可能存在利他主義的需求

民間資本是否對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，除了追求利潤的“財(cái)富動(dòng)機(jī)”之外，還可能存在“非財(cái)富動(dòng)機(jī)”。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人并非都是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“經(jīng)濟(jì)人”(Economic man)，而更應(yīng)該是“實(shí)在人”。不是每一人都希望成為“免費(fèi)搭便車者”，也會(huì)通過捐贈(zèng)來大力支持“希望工程”“春蕾計(jì)劃”“賑災(zāi)捐款”“公益贊助”等社會(huì)公益活動(dòng)，這些大多數(shù)都是非營利性動(dòng)機(jī)，也說明農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給也可以引入民間資本的積極參與(張應(yīng)良，2008)[17]。運(yùn)用奧爾森的理性選擇法以及霍克曼·羅杰斯等人的利他主義動(dòng)機(jī)能夠說明，民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施的投資或許是實(shí)現(xiàn)某類選擇性激勵(lì)，也或許是將財(cái)富配置給低收入者所帶來的效用增加。如果利他主義動(dòng)機(jī)相對(duì)占據(jù)上風(fēng)的時(shí)候，民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資就更多地會(huì)考慮社會(huì)責(zé)任感提升、社會(huì)美譽(yù)度提升等；反之，如果利己主義占據(jù)上風(fēng)時(shí)，民間資本就更多考慮盈利，突出表現(xiàn)為“利己”排斥“利他”，民間資本出于資本增值的目的而投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的正外部性而使得其他農(nóng)戶受益，即附帶地表現(xiàn)為“利他”。這種以捐贈(zèng)、援建等方式表現(xiàn)的“利他”投資，很有可能會(huì)對(duì)民間資本這一投資主體產(chǎn)生選擇性激勵(lì)——或是物質(zhì)狀態(tài)，或是精神狀態(tài)。

對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如果其初衷是基于大家具有一致的價(jià)值認(rèn)同、行為規(guī)范、血緣地緣等特征，可能會(huì)以回報(bào)社會(huì)、支持家鄉(xiāng)、造福老鄉(xiāng)等方式呈現(xiàn)，對(duì)民間資本會(huì)帶來一種滿足感和責(zé)任感。因此，擴(kuò)大宣傳引導(dǎo)、對(duì)民營機(jī)構(gòu)或個(gè)人對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的捐款或慈善行為加以褒獎(jiǎng)，也是解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短缺困境的對(duì)策之一。政府對(duì)于民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供了越來越便利、寬松的投資環(huán)境，也讓民間資本感受到自愿投資的幸福感和獲得感。

三、民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的有效性研究

基于財(cái)富動(dòng)機(jī)和非財(cái)富動(dòng)機(jī)，使得民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成為可能。但是可能性與是否有效之間并不能直接劃等號(hào)，民間資本對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資是否在實(shí)踐上行之有效，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了分析和闡述。

1.多中心治理理論為民間資本投資提供了理論支撐

關(guān)于如何治理公共事務(wù)，主要有市場(chǎng)主義與政府主義這兩種截然不同的學(xué)說。信奉市場(chǎng)主義的學(xué)者，堅(jiān)持以公共選擇學(xué)說為理論基石，提出公共事務(wù)治理可以通過“理性經(jīng)濟(jì)人”借助市場(chǎng)機(jī)制，自發(fā)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。政府派學(xué)者則認(rèn)為，“市場(chǎng)失靈”是經(jīng)濟(jì)常態(tài)，政府在公共事務(wù)治理中需要從“劃槳”逐步轉(zhuǎn)向“掌舵”，放棄“守夜人”經(jīng)濟(jì)學(xué)說，以“看得見的手”介入公共事務(wù)治理的多個(gè)領(lǐng)域，即進(jìn)行公共投資。

實(shí)際上，這兩派觀點(diǎn)都具有一定的片面性，市場(chǎng)抑或政府在公共事務(wù)治理過程中都會(huì)呈現(xiàn)一定程度的失靈現(xiàn)象。基于此，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)通過不斷的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，公共事務(wù)治理要?jiǎng)?chuàng)新治理理念，走出傳統(tǒng)的“單中心”治理模式的禁錮，不論是市場(chǎng)治理或是政府治理都存在一定程度的缺陷或失敗，進(jìn)而構(gòu)建起包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)在一起的“多中心”治理模式[18]。這里的“多中心”是指相互獨(dú)立的決策中心更加多元，并且能夠有意識(shí)地進(jìn)行合作，解決可能出現(xiàn)的沖突，降低交易費(fèi)用和摩擦。埃莉諾·奧斯特羅姆還研究了各種差異化制度安排的績(jī)效[19]，發(fā)現(xiàn)對(duì)于廣大發(fā)展中國家而言，基礎(chǔ)設(shè)施的多中心治理機(jī)制要想取得實(shí)踐成功，最重要的因素在于多決策中心之間的協(xié)作與信任。總之，多中心治理理論的核心要義是：要構(gòu)建起不同級(jí)別、不同層次、不同階段的多樣化制度安排，強(qiáng)化政府、市場(chǎng)和社會(huì)等三個(gè)決策中心的協(xié)同參與，這對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的民間投資提供了一定的理論支撐。從世界主要發(fā)達(dá)國家實(shí)踐看，市場(chǎng)機(jī)制較為健全的國家大多逐步壓縮公共品“目錄”，通過稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)民間資本投資包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也是破除壟斷、改善競(jìng)爭(zhēng)、提升效率的重要手段之一。

2.國家政策的支持為民間資本投資提供了堅(jiān)實(shí)保障

促進(jìn)民間資本投資，只有理論基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府制定民間資本的投資促進(jìn)政策，才能真正讓有投資意愿的民間資本吃下“定心丸”。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇”。這是具有開創(chuàng)性意義的文件，為民間資本投資打開了窗口。2004年，國務(wù)院又明確提出“各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)”“靈活運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等多種手段，引導(dǎo)社會(huì)投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)”。2005年，隨著《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》的出臺(tái)，這就基本上為民間資本投資各類基礎(chǔ)設(shè)施破解了制度難題。

特別是近些年來，國家對(duì)于民間資本投資的促進(jìn)政策更是密集出臺(tái)，具體如表1所示。2010年，在國務(wù)院層面，相繼出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展重點(diǎn)分工的通知》，不斷為民間資本投資“松綁”，激發(fā)民間資本的投資積極性。與此同時(shí)，在部級(jí)層面，水利、教育、發(fā)改、能源、鐵路、人社等各個(gè)部委也出臺(tái)了一系列促進(jìn)民間資本投資的政策文件，這些文件在財(cái)政稅收、權(quán)益保障等方面對(duì)民間資本投資加大傾斜力度?？傊?，國家正不斷以政策形式放寬對(duì)民間資本的限制，在市場(chǎng)準(zhǔn)入約束、資源要素配備、財(cái)政稅收優(yōu)惠等不同方面，讓民間資本和公有制企業(yè)之間能夠真正做到公平競(jìng)爭(zhēng)，真正體現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等。

表1 政府支持民間資本投資的部分政策文件(2010-2019年)

3.地方實(shí)踐好評(píng)為民間資本投資提供了積極反饋

在國家層面的促進(jìn)民間投資頂層設(shè)計(jì)背景下，各地政府深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，通過清費(fèi)、減負(fù)、降成本等精準(zhǔn)調(diào)控政策增強(qiáng)民營企業(yè)發(fā)展信心，鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。例如，廣東省在2012年也發(fā)布“粵36條”，在包括基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在內(nèi)的十多個(gè)行業(yè)允許民間資本介入。河北省在2016年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)全省民間投資的實(shí)施意見》，大力鼓勵(lì)民間資本投資經(jīng)營農(nóng)村蓄引調(diào)水、農(nóng)田水利建設(shè)、水土保持工程、農(nóng)村河道治理、農(nóng)村飲水安全、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目。

于水(2009)[20]基于內(nèi)容分析法和問卷調(diào)查法對(duì)各地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由民間資本投資的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果比較積極，多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為私人或市場(chǎng)化渠道在某些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給上的效率更高，希望政府完善相關(guān)的政策制度，大力鼓勵(lì)和吸引民間資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給。史耀波(2012)[21]運(yùn)用混合截面數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)民間資本提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，有利于增加農(nóng)戶收入進(jìn)而有利于提高農(nóng)戶福利，因而也獲得了農(nóng)戶的廣泛好評(píng)和擁護(hù)。主要原因有二：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重不足使得民間資本投資的邊際產(chǎn)出相對(duì)較高，有利于增加農(nóng)戶收入進(jìn)而增加農(nóng)戶對(duì)私人產(chǎn)品的消費(fèi)能力，改善農(nóng)戶福利；二是民間資本提供的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升了農(nóng)戶消費(fèi)選擇的自由度，能夠提升農(nóng)戶的效用水平。

國內(nèi)外農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐表明，具有準(zhǔn)公共品特征的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在投資上實(shí)現(xiàn)多元化，能夠改善供給不足的困境，在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，也能避免讓農(nóng)民成為主要承擔(dān)者(王翔，2013)[22]。全國各地在促進(jìn)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面，開展了豐富的基層實(shí)踐，積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，也獲得了農(nóng)戶的積極反響，這為民間資本投資提供了可供復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，大大提振了民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的信心。

4.資本充裕性為民間資本投資提供了源頭活水

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國政府對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)的支持力度不斷加大，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措頻頻出臺(tái)，民間資本也已逐步涉足農(nóng)村等各個(gè)領(lǐng)域，民間資本積累形成了數(shù)額不小的存量(惠恩才，2012)[23]。2018年我國境內(nèi)住戶存款余額超過71.6萬億元，若再加上居民所持有債權(quán)、外匯、現(xiàn)金等，民間資本存量則更大，具備可觀的規(guī)模和投資能力。也有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國民間資本已超過12萬億元，目前民營經(jīng)濟(jì)能貢獻(xiàn)五成的財(cái)政稅收、六成的國內(nèi)生產(chǎn)總值、七成的技術(shù)創(chuàng)新成果和八成的社會(huì)就業(yè)，民間投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重已超過60%。正是由于民間資本的充裕性，為民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供了供給可能，可以考慮積極引導(dǎo)民間資本加大投資(楊琦，2018)[24]。

但是需要特別指出的是，不能簡(jiǎn)單地將民間資本充裕作為投資的充分條件，如果投資環(huán)境不優(yōu)，民間投資不會(huì)自動(dòng)增加。最典型例子是從2015年第四季度以來，我國民間投資增速出現(xiàn)了明顯回落，民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)的比重不斷降低。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，民間固定資產(chǎn)投資額占全國固定資產(chǎn)投資總額的比重，已經(jīng)由2015的64.8%滑落到2019年的56.4%。在這種民間資本投資增速放緩的大背景下，如何進(jìn)一步提振民間資本的投資積極性，特別是投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的信心，就迫切提上日程。倘若不能通過改革充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，而是更多依靠政府投資，那么無疑是“開倒車”駛向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路，也難以真正持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，必須借助于全面深化改革的力度，提高民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的“溫度”。

四、民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的制約因素研究

民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，兼具投資的動(dòng)機(jī)和可行性，但投資增速卻并不顯著，主要原因是存在一系列問題制約了民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，需要在以下方面加大改革力度，提振民間資本投資信心，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給提供制度支撐。

1.政府因素的制約

政府是制度設(shè)計(jì)與政策制定的供給主體，因而政府在民間資本投資決策中的角色就至關(guān)重要。政府不能僅僅依靠?jī)r(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資行為，而需要做好引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵(lì)和規(guī)制(郭瑞萍，2014)[25]。政府在投資管理體制、引導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等方面存在不同程度的缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象，束縛了民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資(陳建華和王云，2016)[26]。

(1)項(xiàng)目審批繁瑣，市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格

民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資項(xiàng)目申請(qǐng)，審批費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)事，貽誤稍縱即逝的投資機(jī)遇。負(fù)面清單制管理尚未全面鋪開，繁瑣的行政審批構(gòu)成了民間資本投資的壁壘，讓民間資本望而卻步。政府也僅僅放開了小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)準(zhǔn)入，大中型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍難以進(jìn)入(陸遷，2006)[27]。即使是在政府開放的投資領(lǐng)域，也對(duì)民間資本構(gòu)成隱性障礙，例如有些領(lǐng)域盡管明確鼓勵(lì)民間資本投資，但由于存在偏見等體制性障礙使得不公平競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)出來，民間資本在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的資質(zhì)條件、權(quán)利機(jī)會(huì)、規(guī)則待遇等方面大都處于相對(duì)弱勢(shì)。

(2)專業(yè)人才、政府信用等要素缺乏

對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革，不少地方政府部門還缺乏相關(guān)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于PPP模式的熟悉程度不夠(丁毅，2018)[28]，特別是相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才缺乏，要么在項(xiàng)目談判中費(fèi)時(shí)過長、效率低下，要么達(dá)成協(xié)議的項(xiàng)目在凈資產(chǎn)收益率(ROE)、監(jiān)管舉措等重要環(huán)節(jié)約束不夠，法律漏洞頻出，甚至造成國有資產(chǎn)流失、國家利益受損(王翔，2013)[29]。民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施獲利的基本方式是建立在一攬子合同和契約上的特許權(quán)經(jīng)營。倘若政府的信用觀念缺乏，也就缺乏契約精神，對(duì)民間資本訂立契約執(zhí)行隨意。民間資本對(duì)契約的履行與否最關(guān)鍵不在于契約的法律效力，而是在很大程度上要視乎地方政府領(lǐng)導(dǎo)的信任與否。倘若領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有變，“新官不理舊賬”，民間資本的投資收益就很大概率上難以兌現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，當(dāng)前相當(dāng)一部分民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資項(xiàng)目，很大程度上是造福家鄉(xiāng)、回報(bào)社會(huì)。

(3)政府規(guī)制不足

鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范其市場(chǎng)化運(yùn)作，僅僅依靠政策是不夠的，必須加大微觀規(guī)制力度，防止基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化可能會(huì)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)制具有兩面性，不但是政府對(duì)于企業(yè)行為的制約，也是對(duì)于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。政府規(guī)制的實(shí)施，對(duì)于生產(chǎn)者、消費(fèi)者而言都是有利的(魏勇強(qiáng)，2018)[30]。但是就現(xiàn)狀來看，我國部分地區(qū)還存在政企和政資界限不清的缺陷，政府規(guī)制在數(shù)量上和質(zhì)量上都存在不足。這種情況對(duì)于國有企業(yè)和國有資本來說的負(fù)面作用有限，但可能對(duì)于民間資本的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不利。正是基于有這種顧慮，不少民間資本對(duì)于投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施望而卻步。

2.市場(chǎng)因素的制約

(1)融資方面的障礙

民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，就離不開融資。但現(xiàn)實(shí)卻是，民營經(jīng)濟(jì)相對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的融資渠道窄、規(guī)模小、品種少、成本高，難以滿足民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求(郭鷹，2008)[31]。在直接融資渠道方面，受宏觀環(huán)境影響，正規(guī)的證券債券市場(chǎng)難以滿足民間資本多層次的融資需要，更多融資是采用非正規(guī)、規(guī)模不大、費(fèi)用較高、風(fēng)險(xiǎn)偏大的股權(quán)融資方式，轉(zhuǎn)讓與兌現(xiàn)都比較困難，這既提高了企業(yè)的融資成本，也不利于社會(huì)融資風(fēng)險(xiǎn)的防范化解。在間接融資渠道方面，民間資本融資更是叫苦不迭。多數(shù)民間資本的固定資產(chǎn)少，抵押品的嚴(yán)苛要求下，難以滿足商業(yè)銀行要求，很難獲得抵押貸款。再加上商業(yè)銀行基于風(fēng)險(xiǎn)考量，向縣域和農(nóng)村地區(qū)的貸款比重低，且大多是短期貸款，獲得長期貸款可能性很小。因而，不少民間資本被迫采取短期貸款多次周轉(zhuǎn)的模式，進(jìn)一步增加了融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。

(2)市場(chǎng)退出的障礙

民間資本以實(shí)物形態(tài)進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域后，就具備了資產(chǎn)專用性，出現(xiàn)了沉沒成本，顯出了存量剛性，再加上資本產(chǎn)權(quán)界定不清，就造成民間資本退出時(shí)產(chǎn)權(quán)交易和資本變現(xiàn)存在障礙(王愛國，2015)[32]。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在產(chǎn)權(quán)明晰和產(chǎn)權(quán)變更時(shí)投資不受損失的雙重條件下，民間資本才具備對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的可能性。再加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品特征，使得民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資收益難以排斥他人分享。而所有成員聯(lián)合達(dá)成最優(yōu)行為協(xié)議的談判成本極高，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性大大降低。在產(chǎn)權(quán)不夠明晰的現(xiàn)狀下，吸引民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施非常困難。

3.民間資本自身的制約

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)鏈比較長，對(duì)民間資本投資的要求也較高。近年來，我國不少民間資本的自身素質(zhì)已有很大提升，但從整體看，民間資本自身仍存在不少問題(甘娟，2011)[33]。例如，多數(shù)民營企業(yè)經(jīng)營者的文化素質(zhì)不高，企業(yè)的運(yùn)營不夠規(guī)范，可能存在偷漏稅、產(chǎn)品質(zhì)量不佳、售后服務(wù)欠缺等問題，在一定程度上對(duì)民間資本和民營企業(yè)的口碑帶來不利影響。再比如，多數(shù)民營企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，大多集中在部分技術(shù)單一、容易模仿、進(jìn)入門檻低的行業(yè)進(jìn)行粗放經(jīng)營，產(chǎn)品附加值不高。這些因素都會(huì)對(duì)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生干擾，因而也就降低了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的配置效率。

五、結(jié)論與展望

通過對(duì)國內(nèi)外學(xué)者研究民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)問題的分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)界在該問題上幾乎形成了高度共識(shí)，即民間資本是非常重要的投資主體，無論是出于財(cái)富動(dòng)機(jī)還是非財(cái)富動(dòng)機(jī)，都要積極創(chuàng)造適度寬松的民間資本投資環(huán)境。但總體而言，當(dāng)前國內(nèi)對(duì)于民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施問題的相關(guān)研究還處于待深入階段，研究方法也多是個(gè)案分析、定性研究、經(jīng)驗(yàn)歸納等，焦點(diǎn)多集中在民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀、難點(diǎn)、建議和經(jīng)驗(yàn)借鑒等?，F(xiàn)有研究的不足或還需深入研究的問題大致如下：

1.厘清政府和民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的作用

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資具有風(fēng)險(xiǎn)高、回收期長、外部效應(yīng)強(qiáng)等典型特征，這就明確了政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要供給主體的責(zé)任?，F(xiàn)有研究對(duì)于政府和民間資本在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給中的職能作用關(guān)注不夠，存在一定混淆。對(duì)于各級(jí)政府應(yīng)該發(fā)揮何種作用、民間資本可以發(fā)揮哪些作用、如何實(shí)現(xiàn)政府和民間資本的互動(dòng)互補(bǔ)等問題，都亟待進(jìn)一步研究和細(xì)化。甚至在政府部門相關(guān)政績(jī)考核和政府問責(zé)中，可以考慮加入在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的權(quán)重，提升政府相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的積極性和主動(dòng)性。

2.深入研究民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的多維績(jī)效

盡管各級(jí)政府已經(jīng)明確在適合民營化、市場(chǎng)化的基礎(chǔ)設(shè)施方面，大力支持、引導(dǎo)民間資本投資。但現(xiàn)有研究多關(guān)注民間資本投資對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的績(jī)效，缺少對(duì)于民間資本自身績(jī)效的考量，而這恰恰是關(guān)系到民間資本投資積極性、可持續(xù)性的重要因素，因此要多維度考查民間資本的投資績(jī)效。對(duì)民間資本的投資績(jī)效評(píng)價(jià)框架應(yīng)分為兩個(gè)維度：基于民間資本投資可持續(xù)性的“內(nèi)部績(jī)效”，基于加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興的“外部績(jī)效”。前者是民間資本進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營的前提基礎(chǔ)，而后者則是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共品的必然要求。

3.審慎引介國外政府對(duì)于民間資本投資的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)

民間資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資值得鼓勵(lì)，同時(shí)也要注意規(guī)避民間資本投資的消極效應(yīng)。西方發(fā)達(dá)國家在這方面有不少的有益探索值得借鑒，但也應(yīng)防止機(jī)械照搬國際經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，可以在市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、價(jià)格、質(zhì)量、安全、標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面實(shí)行有效政府規(guī)制。政府通過完善制度安排，加強(qiáng)規(guī)制，既充分發(fā)揮民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，又保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的合理權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益、短期利益與長期利益的有機(jī)統(tǒng)一。

4.完善細(xì)化促進(jìn)民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的政策

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有“準(zhǔn)公共品”特征，這決定了需要民間資本加大投入，然而民間資本對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投資是不可能一蹴而就的，需要更多的持續(xù)性，倘若缺乏穩(wěn)定的政策預(yù)期就會(huì)選擇觀望態(tài)度。要進(jìn)一步完善相關(guān)投資政策法規(guī)，優(yōu)化投資環(huán)境，通過法律保護(hù)投資主體的投資行為，積極推行有力的財(cái)政稅收和信貸政策，變直接投入為間接拉動(dòng)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和扶持各層次各方面投資主體參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，既要讓民間資本為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作奉獻(xiàn)力量，又要讓民間資本有收益、有奔頭、愿投資、投好資，在投資過程中不斷發(fā)展壯大。