谷志軍 曾林妙

一、問題的提出

2020年是深圳經濟特區(qū)建立40周年，也是深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的開局之年。過去40年，深圳秉持“敢為天下先”的城市精神，在紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新取得一批成果，如建立全國第一個監(jiān)察局、構建反腐保廉預防體系、全國率先建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、提出“廉潔城市”建設目標、在前海探索“五位一體”監(jiān)督體制、率先出臺《反賄賂管理體系（深圳標準）》等。在深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的新時代背景下，總結深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程及其成效，特別是從理論層面總結深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的歷史經驗，對深圳推進“廉潔示范區(qū)”建設具有重要的現實意義。

紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新一直是廉政研究領域中的熱點議題，已有研究主要圍繞國家和地方兩個層面展開。從國家層面來看，研究者以新中國成立和改革開放為時間節(jié)點，探討了國家紀檢監(jiān)察體制的變遷歷程、演進路徑和發(fā)展方向；①王延中、蔣來用：《新中國60年的反腐倡廉建設：一個簡要的評述》，《政治學研究》2019年第5期；李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設計變遷——新中國成立以來權力監(jiān)督的歷史梳理》，《當代世界與社會主義》2018年第3期?；驈臋嗔Y構、權力監(jiān)督、過程理論、治理理論等不同視角，解讀了國家紀檢監(jiān)察體制改革的理論意涵和現實意義。②陳堯：《從“三位一體”到“四位一體”：監(jiān)察體制改革對我國政體模式的創(chuàng)新》，《探索》2018年第4期；王立峰、呂永祥：《權力監(jiān)督視角下國家監(jiān)察體制改革的實踐需要與現實意義》，《南京社會科學》2017年第8期；虞崇勝：《“三者有機統(tǒng)一”的有益嘗試——基于監(jiān)察體制改革的過程性分析》，《理論探討》2018年第4期；邱霈恩：《積極推進國家監(jiān)察體制改革和體系建設》，《中國行政管理》2018年第7期。從地方層面來看，研究者通過對紀檢監(jiān)察機關改革的案例分析，提出了地方紀檢監(jiān)察機關的改革模式設想；①過勇、宋偉：《中國地方紀檢監(jiān)察機關改革模式分析》，《政治學研究》2014年第5期；過勇、宋偉：《中國縣級紀檢監(jiān)察機構的現狀、困境與改革思路》，《經濟社會體制比較》2015年第4期?；蛘呋诩o檢監(jiān)察體制改革試點，探討了地方各級紀檢監(jiān)察體制改革存在的現實問題及優(yōu)化路徑。②于曉虹、楊惠：《監(jiān)察體制改革視閾下的地方治理邏輯——基于地方監(jiān)察委實踐的實證分析（2016-2018）》，《治理研究》2019年第6期；呂永祥、王立峰：《縣級監(jiān)察委員會的公權力監(jiān)督存在的現實問題與優(yōu)化路徑》，《河南社會科學》2018年第7期；閻波、林林、章磊：《“監(jiān)督全覆蓋”背景下基層政府派駐紀檢監(jiān)察機構問責機制優(yōu)化研究——以G省S區(qū)為例》，《行政論壇》2019年第2期。

總體上看，已有研究成果較為全面地回答了紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的意義、現狀及問題，并提出了許多有意義的改革思路，但也存在兩個方面的不足：一方面，研究重點在于國家紀檢監(jiān)察體制改革相關話題，忽略了地方實踐及其與國家制度設計的互動情況；另一方面，對地方紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的研究以發(fā)現和解決現實問題為主，缺乏從理論層面深入挖掘和闡釋?；诖耍疚囊陨钲诩o檢監(jiān)察改革創(chuàng)新為線索，重點梳理和總結其40年來的發(fā)展歷程和演進邏輯，分析深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的示范效應，進而探討我國地方紀檢監(jiān)察改革的努力方向。

二、深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程

紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新作為深圳改革發(fā)展的重要組成部分，其發(fā)展歷程與深圳整體改革創(chuàng)新相一致，同時也與國家紀檢監(jiān)察體制改革的總體趨向相契合?？v觀深圳40年的改革發(fā)展過程，結合紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的歷史背景和發(fā)展特點，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新經歷了建立恢復、鞏固發(fā)展、深入探索和先行示范等階段。

（一）建立恢復階段（1980-1992年）：恢復計劃時期的監(jiān)督體制

1977年，黨的十一大作出恢復重建紀律檢查機關的決定，要求中央、地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨委，均設立紀律檢查委員會。1979年，中紀委和中組部聯(lián)合下發(fā)的《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》要求省、市、自治區(qū)、地、州、縣委建立紀律檢查機構，深圳市紀委也于1979年成立。與此同時，中央作出改革開放的決定，1980年，深圳經濟特區(qū)建立，中央成立深圳經濟特區(qū)以助力率先探索突破高度集中的計劃經濟體制的同時，也賦予其在紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新上的自主權。③雷學海：《試論深圳紀檢監(jiān)察體制改革》，《特區(qū)理論與實踐》1995年第3期。

1983年，深圳決定恢復行政監(jiān)察制度。同時，為了解決在改革開放和經濟發(fā)展過程中的官員腐敗問題，深圳借鑒香港“廉政公署”和新加坡的反腐經驗，于1986年成立了全國第一家行政監(jiān)察局，探索行政系統(tǒng)內部決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的體制。1987年，受黨的十三大提出“黨政分開”改革的影響，中央和地方均撤銷了紀檢機關，直到黨的十三屆四中全會后，各級紀檢機關才得以恢復重建。就深圳而言，這場變革推動了對黨政機構進行調整，在紀檢監(jiān)察體制方面，率先成立全國第一個隸屬于人民檢察院的經濟罪案舉報中心（即反貪局的前身），并在各級黨政檢查監(jiān)督部門建立有關接待人民群眾來信來訪、舉報案情以及接受違法犯罪份子投案自首等制度。總體而言，這一時期深圳紀檢監(jiān)察工作以恢復建立一套與計劃經濟相適應的監(jiān)督體制為主，紀檢監(jiān)察體制改革力度落后于經濟體制改革的步伐。

（二）鞏固發(fā)展階段（1992-2002年）：建立適應市場的監(jiān)督體系

在黨的十四大決定建立社會主義市場經濟的背景下，深圳開始探索建立一套適應社會主義市場經濟發(fā)展的監(jiān)督體系，以確保社會主義市場經濟健康有序發(fā)展。1993年，中紀委和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構設置的意見》提出了以紀檢和監(jiān)察機關實行合署辦公為主旋律的紀檢監(jiān)察體制改革。不過，當時深圳沒有參與這輪全國性紀檢監(jiān)察機關合署辦公改革，而是繼續(xù)探索在分設體制條件下分別履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察職能。因此，當時深圳行政監(jiān)察局沒有與紀檢機關實行合署辦公，成為全國唯一一個保持獨立運作的監(jiān)察機關，這種紀檢、監(jiān)察分設體制一直延續(xù)到新一輪國家監(jiān)察體制改革前夕。深圳行政監(jiān)察局在一定程度上發(fā)揮了保障和推動社會主義市場經濟平穩(wěn)發(fā)展的作用，但在反腐倡廉、制衡行政權力、遏制腐敗等方面的作用較為有限。

此外，圍繞政府職能轉變和行政權力規(guī)制問題，1997年深圳著手實施審批制度改革，先后出臺了《深圳市政府審批制度改革方案》和《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》。針對行政審批制度改革之前各級部門審批事項繁多嚴重地制約了經濟發(fā)展同時容易滋生腐敗的問題，自1997年開始，深圳先后實施了六輪行政審批制度改革。深圳率先推行的審批制度改革，不僅拉開了全國以轉變政府職能為主旋律的行政體制改革序幕，也在一定程度上激發(fā)了深圳在審批事項標準化、商事制度改革、建立政府部門權責清單、事中事后監(jiān)管體系等方面率先探索，成為明晰各審批監(jiān)管部門權力邊界、規(guī)范政府行政權力行使的重要試驗場?？傮w而言，這一時期深圳紀檢監(jiān)察體制改革側重于通過簡政放權方式減少政府對市場干預、維護市場經濟秩序、鞏固經濟發(fā)展成果等，但沒有從根本上突破原有的權力架構。

（三）深入探索階段（2002-2012年）：形成懲防結合的監(jiān)督合力

黨的十六大報告從黨的建設和政權建設的高度，要求從源頭上懲治和預防腐敗問題。深圳深入探索反腐監(jiān)督體制機制，在構建反腐保廉預防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)以及推進“廉潔城市”建設等方面取得顯著成果。2002年，《深圳市反腐保廉預防體系總體思路》正式實施，提出建立權力配置、法律約束和測評預警等七個系統(tǒng)，以規(guī)范行政行為為重點，建立和完善反腐保廉預防體系，深圳被中央紀委評為“全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)先進集體”。在此基礎上，2005年深圳承接了監(jiān)察部與聯(lián)合國開發(fā)計劃署的國際合作項目，開始探索建立“行政監(jiān)察之創(chuàng)新、行政監(jiān)控之利器”的電子監(jiān)察系統(tǒng)。該系統(tǒng)借助于現代信息技術和電子政務，通過建立審批查詢、審批責任、審批監(jiān)察和評佑反饋等機制，形成了信息服務、實時反饋、動態(tài)監(jiān)控、效能量化等功能，促使行政審批由“尋租”向“透明規(guī)范”轉變，由“責任追究難”向“人人負起責任”轉變，由“事后監(jiān)察”向“同步監(jiān)察”轉變，由“權力控制”向“程序規(guī)制”轉變。①劉婭、譚剛、曾葆：《電子監(jiān)察在行政審批中的運用及對政府改革的推進——行政審批電子監(jiān)察的“深圳實驗”》，《中國浦東干部學院學報》2008年第5期。

以承接監(jiān)察部與聯(lián)合國開發(fā)計劃署的國際合作項目為契機，2010年深圳又出臺《關于建設廉潔城市的決定》，率先提出“建設廉潔城市”的目標。廉潔城市建設的構成要素包括反腐倡廉制度法治建設、干部清廉建設、廉潔文化建設、誠信社會體系建設、社會道德建設等五個方面。②楊景濤、李成言：《關于廉潔城市建設的幾點思考》，《理論視野》2013年第6期。深圳建設廉潔城市的目的在于，通過探索廉政體制機制創(chuàng)新，創(chuàng)造廉潔誠信社會氛圍，以提高城市競爭力。為了推進“廉潔城市”建設，一方面不斷創(chuàng)新體制機制，建立完善的權力監(jiān)督體系；另一方面緊抓腐敗違紀行為，加強腐敗懲治力度。深圳以改革創(chuàng)新的精神推進廉潔城市建設，對全國深入推進反腐倡廉建設創(chuàng)新發(fā)揮了重要的試點作用?？傮w而言，這一時期在中央支持下，為了消除腐敗行為、提高監(jiān)督效能，深圳開始從監(jiān)督體制層面著手，深入探索反腐敗監(jiān)督體制機制，形成懲治與預防監(jiān)督合力。

（四）先行示范階段（2012年至今）：努力建成“廉潔示范區(qū)”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，對深圳提出了更高的期望。深圳以前海廉政創(chuàng)新為主陣地，積極推進體制改革和制度創(chuàng)新，大膽推進紀檢監(jiān)察“一體化”改革，于2013年成立前海廉政監(jiān)督局。前海廉政監(jiān)督局基于“協(xié)同治理”理念，通過整合紀檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計等監(jiān)督部門，形成了廉政“大部制”的組織架構，并從廉政主體協(xié)同、過程協(xié)同、要素協(xié)同、技術協(xié)同四個維度形成廉政協(xié)同治理的運作模式。①谷志軍、陳科霖：《協(xié)同治理與廉政治理現代化：基于深圳前海廉政監(jiān)督局的研究》，《黨政研究》2016年第3期。目前，前海廉政監(jiān)督局在建立廉政監(jiān)督咨詢機制、制定權力清單、開發(fā)電子留痕系統(tǒng)、防止利益沖突等方面先行先試，取得了一批可推廣、可復制的改革創(chuàng)新成果，成為我國廉政創(chuàng)新的重要實驗場。為了配合國家監(jiān)察體制改革需要，2016年深圳實行“一套工作機構、兩個機關名稱”的一體化運作模式，結束了長期保留監(jiān)察局的局面，并于2018年成立了深圳市監(jiān)察委員會。

圍繞廉政制度創(chuàng)新，深圳在領導干部規(guī)范、黨內法規(guī)制定、反腐敗工作標準、權力清單等方面，創(chuàng)新出臺了系列制度成果，將制度建設擺在反腐敗斗爭的突出位置，扎緊權力監(jiān)督的制度“籠子”。在黨內法規(guī)制度建設方面，深圳作為黨內法規(guī)制定試點城市，于2018年率先出臺實施首批五部地方性黨內法規(guī)。在腐敗制度標準化方面，深圳將標準化原理引入到反腐敗領域，借鑒質量管理體系認證的管理模式與流程標準化的管理工具，出臺了《反賄賂管理體系（深圳標準）》。該標準是國內首個反賄賂管理的地方標準，為企業(yè)監(jiān)管賄賂行為提供了可測量指標，并為企業(yè)合規(guī)經營提供了標準指引；在此基礎上，深圳區(qū)一級紀委監(jiān)委還制定了社區(qū)紀檢監(jiān)察工作標準化指引，為社區(qū)紀檢監(jiān)察工作的開展和制定提供了標準和依據。總體而言，黨的十八大后深圳紀檢監(jiān)察改革聚焦體制改革和制度創(chuàng)新，在全面從嚴治黨方面先行先試，力圖率先建成“廉潔示范區(qū)”。

三、深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的演進邏輯

深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程具有以下兩條演進路徑：一是基于中央視角的政策試點邏輯，在中央控制下作為一個政策試點，經歷了從測試型到探索型再到示范型的演進；二是基于地方視角的央地互動邏輯，在改革過程中與上級紀檢監(jiān)察部門密切聯(lián)系，經歷了從跟隨型到選擇型再到確認型的演進。

（一）基于中央視角的政策試點邏輯：從測試型到探索型再到示范型

作為我國最早成立的經濟特區(qū)之一，深圳一直是改革創(chuàng)新的政策試驗場。 “政策試點”是我國漸進性改革路徑和“摸著石頭過河”思維的具體形式，在我國治理實踐中具有普遍性和重要性。根據目標定位的差異，可將政策試點劃分為測試型試點、探索型試點和示范型試點等三種。②周望：《中國“政策試點”研究》，南開大學博士學位論文，2012年，第87-93頁。自特區(qū)成立以來，深圳頻繁成為我國紀檢監(jiān)察體制改革的政策試點，從20世紀90年代保留紀檢、監(jiān)察機關分設體制到21世紀之初提出構建反腐保廉預防體系，再到黨的十八大后提出的“廉潔示范區(qū)”建設，政策試點邏輯一直貫穿于深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的全過程。根據試點目標、行為及角色等方面所存在的差異，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新總體上呈現出從測試型試點到探索型試點再到示范型試點的演進過程（見表1）。

表1 深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的政策試點邏輯

第一，測試型試點邏輯。測試型試點是指在全面推行某項制度時，為了檢驗該項制度的成效，而保留個別地區(qū)或部門繼續(xù)按照原來的方式進行運作，作為檢驗新制度運行效果的參考系的一種試點類型。20世紀90年代，中央推出以紀檢、監(jiān)察機關實行合署辦公的新一輪紀檢監(jiān)察體制改革，建立了“兩塊牌子、一班人馬”的紀檢監(jiān)察體制。這一改革力圖改變新中國成立以來我國反腐力量分散于紀委、監(jiān)察、審計、公安、檢察院等部門的“小權分散”格局，借鑒新加坡、香港等反腐廉政經驗，建立高效統(tǒng)一的紀檢監(jiān)察體制。從政策試點來看，在這次全國性紀檢、監(jiān)察機構合署辦公改革中，深圳繼續(xù)保持紀檢、監(jiān)察機關分設體制，成為這一輪全國性紀檢監(jiān)察體制改革的“測試者”。雖然本身并沒有采取實際的改革措施，但深圳也參與到這次全國性紀檢監(jiān)察體制改革中，只不過深圳作為全國紀檢監(jiān)察體制改革的一個控制變量，充當著測試型試點。

第二，探索型試點邏輯。探索型試點是指在某一新的開拓性改革領域內，為從改革實踐中探索得出較為可行的政策方案設計而授權個別地區(qū)或部門率先開展試點工作，以尋找最優(yōu)的實現路徑。進入21世紀后，深圳面臨“特區(qū)不特”的瓶頸，亟需在經濟改革基礎上尋求其他領域改革的突破。在紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新方面，深圳圍繞構建反腐保廉預防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、推進“廉潔城市”建設等方面率先探索，試圖通過開拓性改革尋找規(guī)范權力運行之道，為社會主義市場經濟發(fā)展提供政治保障。從改革成效看，無論是建立電子監(jiān)察系統(tǒng)還是推進“廉潔城市”建設，均是在中央既定改革框架之下授權深圳開展政策試點；而深圳自主探索構建反腐保廉預防體系改革項目在得到中紀委的支持后，也成為當時全國紀檢監(jiān)察體制改革的政策試點項目?？梢哉f，不管是自上而下承接中央改革試點項目，還是自下而上自主推出改革項目，這些改革項目的成功實施需得到中央的支持。因此，進入21世紀以后，深圳多次作為國家紀檢監(jiān)察體制改革的政策試點，成為中央推進紀檢監(jiān)察體制改革的因變量，被動地扮演一個“開拓者”角色，充當著探索型試點。

第三，示范型試點邏輯。示范型試點是指為推動某項新制度、新政策的實施，選擇部分地方或部門按照較高的標準率先執(zhí)行、實現既定政策目標，以對新政策的實施方法、現實成效尤其是積極意義上的效果進行具體展示。黨的十八大以來，深圳在國家政策試點中的角色愈發(fā)突出，不僅作為一個探索者和開拓者，還被賦予示范者的角色，期望深圳成為“社會主義現代化強國的城市范例”。在此背景下，深圳提出建設“廉潔示范區(qū)”的口號，在前海合作區(qū)成立廉政監(jiān)督局作為我國廉政創(chuàng)新的重要試驗場，高標準執(zhí)行和完成上級交付的各項紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新任務。在中央和深圳市委市政府的支持下，前海廉政監(jiān)督局在廉政監(jiān)督咨詢機制、權力清單、電子留痕系統(tǒng)、防止利益沖突等這些既定政策上先行先試，彰顯了我國廉政建設的制度優(yōu)勢。深圳在紀檢監(jiān)察體制改革上，不僅是全國紀檢監(jiān)察體制改革的開拓者，還承擔著率先施行我國各項紀檢監(jiān)察體制改革創(chuàng)新成果的任務，成為我國廉政建設經驗的“示范者”，充當著示范型試點。

（二）基于地方視角的央地互動邏輯：從跟隨型到選擇型再到確認型

關于政策試點的研究成果認為，在中國的政策制定過程中存在一個中央和地方互動的機制。①韓博天：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期?？梢哉f，央地互動是當代中國政策試點背后隱藏的關鍵機制。在紀檢監(jiān)察體制改革的政策試點過程中，同樣存在著央地互動行為，但是由于目標定位的不同，中央與地方紀檢監(jiān)察機構的行為特征各有側重。因此，要進一步理解深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的邏輯，需要關注紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新背后的央地互動情況。從央地二元分析視角看，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新是在國家紀檢監(jiān)察機構的授權和支持下，地方層面的政策試點和不斷調試。圍繞與國家紀檢監(jiān)察體制改革的互動，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程呈現出從跟隨型改革到選擇型改革再到確認型改革的發(fā)展演進過程（見表2）。

表2 深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的央地互動邏輯

第一，跟隨型改革邏輯。跟隨型改革是指在改革過程中，地方按照中央的改革部署統(tǒng)一采取行動，跟隨中央的改革步伐，其本身并沒有主動采取實質性的改革舉措。在深圳經濟特區(qū)成立之初，盡管中央賦予了深圳在紀檢監(jiān)察體制改革上的一定自主性，但深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新以恢復紀檢監(jiān)察制度、緊隨國家紀檢監(jiān)察體制改革步伐為主，如1983年恢復行政監(jiān)察制度、1986年成立市監(jiān)察局、1987年撤銷紀檢機關等，其改革力度落后于經濟體制改革的力度。到了1990年代，在全國范圍內掀起紀檢、監(jiān)察機關合署辦公的大潮中，深圳也沒有參與這輪全國性紀檢監(jiān)察機關合署辦公改革，而是繼續(xù)探索分設體制下分別履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察職能，成為全國唯一保持獨立運作的監(jiān)察機關。由于此時的改革重心在經濟領域，紀檢監(jiān)察工作以貫徹中央意見精神、完成中央交付任務為主，沒有采取實質性的改革舉措，也沒取得具有影響力的改革成果，是一種跟隨型改革。

第二，選擇型改革邏輯。選擇型改革是指在中央既定的改革范圍之內，地方根據自身發(fā)展需要主動選擇承接中央既定的改革項目，在中央的指導下實施和完成改革項目。在中央支持下，深圳在探索反腐保廉預防體系、建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、推進“廉潔城市”建設等方面取得重大改革成果。相比之下，深圳圍繞權力結構探索的“行政三分”改革構想，卻因沒有得到上級支持而延續(xù)。之所以出現這樣的差異化結果，是由于取得成功的改革是中央肯定或既定的改革項目。在這一邏輯下，中央對地方改革創(chuàng)新是選擇控制的，中央通過對試驗的不確定態(tài)度實現對地方的控制。①劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010年第4期。從央地關系層面看，雖然為了獲得出色的政績，特別是在地方政府競爭下，地方產生了改革的積極性并開展改革探索，但只有得到中央支持的改革項目才能取得成功。因此，地方更多會從中央既定的改革范疇內選取合適的改革項目，對于地方而言，這是一種選擇型改革。

第三，確認型改革邏輯。確認型改革是指在改革過程中，地方可以自主采取和推進改革項目，中央更多扮演一個確認者的角色，不干預地方改革的過程和目標，而是通過確認地方改革成果的方式以表明中央改革的方向。新時代賦予深圳新的歷史使命，基于自身發(fā)展需要向中央爭取政策支持，而中央更多扮演“確認”的角色。中央要求深圳在紀檢監(jiān)察體制改革上先行先試，率先建成“廉潔示范區(qū)”。而深圳其實也早已基于紀檢監(jiān)察工作面臨復雜形勢，提出了建設“廉潔示范區(qū)”的口號。不僅配合完成了國家監(jiān)察體制改革，還率先在體制、制度層面先行先試，在前海探索建立統(tǒng)一的廉政監(jiān)督體制和運行機制，將制度建設擺在反腐敗斗爭的突出位置，圍繞領導干部規(guī)范、黨內法規(guī)制定、反腐敗工作標準、權力清單等方面創(chuàng)新出臺系列制度成果。黨的十八大以來，不僅“廉潔示范區(qū)”是深圳自主開展紀檢監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新實踐，在紀檢監(jiān)察體制改革上有很大積極性，而中央在其中更多扮演“確認者”的角色，是一種確認型改革。

四、深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的示范效應

粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅動”戰(zhàn)略背景，對深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新如何發(fā)揮示范效應提出了新的期待，需要深圳在紀檢監(jiān)察工作上把握好“先行先試”與“先行示范”之間的邏輯關系?！跋刃邢仍嚒迸c“先行示范”既邏輯相聯(lián)，又使命相繼，沒有曾經的“先行先試”的成功實踐，就不會有今天“先行示范”的新使命擔當。②陶一桃：《從“先行先試”到“先行示范”——經濟特區(qū)的新使命》，《特區(qū)實踐與理論》2019年第6期。

（一）發(fā)揮示范型試點的“先行示范”效應

政策試點項目的成功與否，取決于該項目是否得到中央的授權和支持。從改革開放的全局看，深圳本身就是政策試點的產物，其成功不僅局限于經濟領域的大刀闊斧改革，還有政治層面的因素。因為“‘經濟特區(qū)’的重大意義從表象看似乎在于‘經濟’，但本質上卻在于政治”，③黃衛(wèi)平、鄭超：《深圳經濟特區(qū)建立與發(fā)展的政治意義》，《理論視野》2010年第5期。而紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新本身就是政治層面的改革。而且，紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的成效在很大程度上也取決于政治因素，其前提是得到中央的授權和支持。從深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的實踐看，在測試型試點和探索型試點階段，只有獲得中央的授權和支持的試點項目才得以取得成功，而在示范型試點階段，中央并非授予某項改革的權力，而是賦予和支持特定地區(qū)在各領域全面探索的權限，因而地方可根據自身情況在各領域展開探索。也就是說，不同于測試型試點和探索型試點，示范型試點在改革創(chuàng)新探索已經獲得上級的前置授權，在推進各項具體改革項目過程中無需得到中央的進一步授權。

從政策試點看，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新在從測試型試點到探索型試點再到示范型試點的演進過程中，中央對深圳的角色定位從一個控制變量變?yōu)橐蜃兞浚謴囊蜃兞孔優(yōu)樽宰兞浚恢醒脒x擇深圳作為政策試點的目的從檢驗國家紀檢監(jiān)察體制改革成效到探索反腐保廉新路徑，再到展示我國反腐敗斗爭政策經驗；深圳開展政策試點的表現從保持紀檢監(jiān)察體制現狀到率先推出開拓性改革舉措，再到建設展示我國廉政建設經驗的“廉潔示范區(qū)”。這就意味著，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新將繼續(xù)保持示范型試點角色，在國家紀檢監(jiān)察體制改革的大局中充當自變量，中央對深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的要求是展示我國廉政建設的政策經驗，成為一個“廉潔示范區(qū)”。從政策試點邏輯探討深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新，其目的不僅在于了解其角色定位，而且是要以此明確推進深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的方法。正如習近平總書記所說，試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。①習近平：《樹立改革全局觀積極探索實踐 發(fā)揮改革試點示范突破帶動作用》，《人民日報》2015年6月6日，第001版。因此，在示范型試點階段，深圳要發(fā)揮政策試點的“先行示范”效應，系統(tǒng)總結我國反腐敗斗爭的政策經驗并付諸實踐，通過開展改革創(chuàng)新實踐彰顯我國廉政建設的制度優(yōu)勢。

（二）發(fā)揮確認型改革的“先行先試”效應

推進改革創(chuàng)新的幅度如何，很大程度上取決于其改革動力。根據我國改革開放所呈現出的漸進主義改革邏輯，地方往往擁有改革的自主權，但擁有改革自主權并不意味著具有充足的改革動力，改革自主權和改革動力從來都不是絕對的正相關關系。因此，與跟隨型改革到選擇型改革一樣，在確認型改革階段也面臨如何破解改革動力不足的難題。從深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的實踐看，實現了幾個轉變：其創(chuàng)新動力來源從中央的任務驅動到地方官員的政績驅動再到特區(qū)的發(fā)展實踐驅動的轉變；中央對深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的態(tài)度從示意放權到選擇控制再到支持確認的轉變；深圳本身對紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的態(tài)度也從跟隨到自主探索再到先行先試的轉變。與此同時，隨著深圳改革創(chuàng)新動力來源的轉變，當前深圳紀檢監(jiān)察創(chuàng)新不再像特區(qū)成立初期集中在體制恢復和技術創(chuàng)新，而是更強調體制改革和制度創(chuàng)新，其改革創(chuàng)新的幅度呈現不斷深入的趨勢。當然，確認型改革的實踐驅動模式并非否認過去深圳的改革缺乏現實推力，只不過這種現實推力并不能完全地轉換為改革的動力。

從央地互動看，正因為在確認型改革階段也面臨如何破解改革動力不足的難題，近年來中央疊床架屋地給深圳授權改革、再而三地頒發(fā)改革“特許證”，實際上反映了改革實際推進的程度還不如決策層的預期，各種授權改革的試驗區(qū)“品牌”效應式微。②黃衛(wèi)平：《我國改革進程中的經濟特區(qū)與自貿區(qū)之比較》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2015年第6期。就地方紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新而言，在改革動力問題上，確認型改革必須突破跟隨型改革的任務驅動和選擇型改革的政績驅動，著眼于自身發(fā)展所面臨的現實問題和實踐需求，在各領域改革中先行先試。為此，深圳要發(fā)揮確認型改革的“先行先試”效應，需要注意兩個方面：一是明確繼續(xù)推進紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的積極性不是來源于中央從上而下施加的政治壓力，也不是來源于地方政府之間的政績競爭需要，而是來源于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的實踐需求；二是深圳應立足于建設“廉潔示范區(qū)”的紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新，不應僅停留在技術創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，更應著眼于體制改革和制度創(chuàng)新，進一步探索建立全面從嚴治黨制度體系，以凸顯中國特色社會主義廉政建設的制度優(yōu)勢。

五、結論

紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新是深圳改革發(fā)展的重要組成部分?？v觀深圳40年改革發(fā)展歷程并結合紀檢監(jiān)察改革歷史可以發(fā)現，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新大致經歷了四個階段：一是建立恢復階段，致力于恢復計劃時期的監(jiān)督體制；二是鞏固發(fā)展階段，致力于建立適應市場的監(jiān)督體系；三是深入探索階段，致力于形成懲防結合的監(jiān)督合力；四是先行示范階段，致力于努力建成“廉潔示范區(qū)”。通過梳理深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的發(fā)展歷程，可以提煉出貫穿其中的兩條演進邏輯：一是基于中央視角的政策試點邏輯，經歷了從測試型到探索型再到示范型的演變；二是基于地方視角的央地互動邏輯，經歷了從跟隨型到選擇型再到確認型的演變。在粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)的“雙區(qū)驅動”戰(zhàn)略背景下，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新不僅發(fā)揮了示范型試點的“先行示范”效應，而且發(fā)揮了確認型改革的“先行先試”效應，對中國地方紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新具有重要的示范作用。

從深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新40年的發(fā)展來看，中央的授權支持與地方的改革動力是影響其改革創(chuàng)新成效的關鍵因素。紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的“深圳經驗”告訴我們，新時代地方紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新必須處理好政策試點下的中央授權支持問題和央地互動下的地方改革動力問題。在中央授權問題上，不管是充當測試型試點還是探索型試點，都需要積極爭取上級支持，主動承擔起先行先試的角色，爭取發(fā)揮先行示范效應；在改革動力問題上，不管是跟隨型改革還是選擇型改革，都需要著眼于改革所面臨的現實問題和實踐需求，突破任務驅動和政績驅動，爭當發(fā)揮先行先試效應。新時代紀檢監(jiān)察改革的深入推進，要在繼承中發(fā)展、在創(chuàng)新中深化，邊實踐、邊總結、邊提升，在新的實踐中不斷先行先試和豐富發(fā)展。在這方面，深圳紀檢監(jiān)察改革創(chuàng)新的探索可以成為中國未來反腐敗體制機制創(chuàng)新的重要突破口，應該繼續(xù)采取示范型試點和確認型改革的漸進式路徑，為全國范圍內各級紀檢監(jiān)察改革積累寶貴經驗。