仝衛(wèi)玲

(天津工業(yè)大學(xué) 天津 300387)

我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，如何有效控制建設(shè)用地?zé)o序擴張，充分利用空閑土地成為不容小覷的社會問題。盤活未達(dá)到利用標(biāo)準(zhǔn)的土地是緩解土地資源緊缺的重要突破口，引起了各國的普遍關(guān)注。不少專家學(xué)者從宏觀層面研究建設(shè)用地擴張與經(jīng)濟(jì)運行、人口流動之間的相關(guān)關(guān)系[1]。有些研究的著眼點逐漸放小，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)，對工商住等類型用地的規(guī)模、區(qū)位、用途、轉(zhuǎn)化進(jìn)行研究。根據(jù)土地的利用效率的不同，從各類用地中分離出閑置用地與低效用地，但土地利用效率的界限定義比較模糊化，其概念也一直沒有太統(tǒng)一的界定，內(nèi)容研究大多比較學(xué)術(shù)化，很少有定量研究。本文依據(jù)土地由“生地”變“熟地”的“批供用”流程，重新定義了供而未用空閑土地，通過對濟(jì)南市中心城區(qū)的供而未用土地的數(shù)據(jù)收集，借助GIS平臺，完成了供地空閑的定量分析，使其區(qū)位分布可視化，數(shù)據(jù)量化，充分利用現(xiàn)有技術(shù)為城市建設(shè)用地的規(guī)劃與利用提供思路，為進(jìn)一步解決城市土地資源浪費、利用粗狂、效益低下等提供參考依據(jù)，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

一、概念界定

目前關(guān)于土地粗狂問題的研究，主要還是閑置用地與低效用地。閑置土地,是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后,未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意,超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地[2]。城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地可列入試點范圍：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等[3]。本研究認(rèn)為空閑土地在廣義上可以指地面上一切未被利用的土地。在土地開發(fā)利用的過程中，土地經(jīng)過規(guī)劃和處理用于城市各種生產(chǎn)、建設(shè)和生活等活動，由未被開發(fā)的“生地”變?yōu)橛幸欢ǖ仡愑猛镜摹笆斓亍?，土地利用狀態(tài)是一個連續(xù)的、漸進(jìn)的、動態(tài)變化的過程[4]。從農(nóng)用地批準(zhǔn)征用一直到土地建成投入生產(chǎn)使用過程中需要經(jīng)過企業(yè)申請、政府批地、審核后供地和企業(yè)使用進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等，因此本研究在狹義上將“批地空閑”、“供地空閑”視為按照時間順序利用的土地開發(fā)過程中引起土地資源[5]。浪費的不同階段。亦是空閑土地相較于閑置、低效用地衡量土地利用更加規(guī)范、精確的表達(dá)。更能反映土地低效利用的本質(zhì)。具體而言，即為土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變到建設(shè)用地的過程引起的土地空閑分類。

二、研究區(qū)范圍與數(shù)據(jù)來源

(一)研究區(qū)范圍

濟(jì)南市是山東省省會、全國十五個副省級城市之一，環(huán)渤海地區(qū)南翼的中心城市。濟(jì)南市現(xiàn)轄7個市轄區(qū)，3個縣。市轄區(qū)：天橋區(qū)、市中區(qū)、歷下區(qū)、槐蔭區(qū)、長清區(qū)、歷城區(qū)、章丘區(qū)(2016年章丘撤市設(shè)區(qū))；縣：平陰縣、濟(jì)陽縣、商河縣。除了章丘區(qū)的六個城區(qū)屬于濟(jì)南市中心城區(qū),為本文的研究區(qū)范圍。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文的研究數(shù)據(jù)主要分為空間數(shù)據(jù)與地籍?dāng)?shù)據(jù)，空間數(shù)據(jù)采用2015年遙感影像圖，數(shù)據(jù)來源于濟(jì)南市國土局，地籍?dāng)?shù)據(jù)來源于相關(guān)統(tǒng)計局網(wǎng)站。

三、結(jié)果與分析

濟(jì)南市中心城區(qū)建設(shè)用地疑似空閑土地的地塊數(shù)目為389塊，總面積為40930.61畝，經(jīng)過實地核查后刪減掉識別有誤的部分土地，確認(rèn)空閑總面積36268.51畝，均值93.24畝。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市部分空閑土地存在不完全空閑的情況，即在部分大的空閑地塊上僅有部分比例的土地可被認(rèn)定為完全未利用。(表1)

表1 濟(jì)南市空閑土地數(shù)據(jù)分析表

供地空閑土地與文中部分用語中使用的供而未用土地是相同的概念，據(jù)統(tǒng)計得空閑面積的最大值1752.68畝，最小值僅為2.72畝，足見土地的空閑面積跨度之大，為普遍存在的現(xiàn)象。且疑似空閑土地經(jīng)核實之后相當(dāng)大比例的土地處于100%空閑狀態(tài)，在獲取的有效數(shù)據(jù)內(nèi)，政府等相關(guān)部門在完成土地供應(yīng)之后，約近3/4的土地未產(chǎn)生任何產(chǎn)出效益。濟(jì)南市中心城區(qū)的供地空閑分布不均勻，不同城區(qū)之間土地空閑情況差異較大，其中歷城區(qū)最大，歷下區(qū)最小，市中區(qū)、天橋區(qū)與歷城區(qū)相近。各區(qū)的空閑比例與空閑土地面積有明顯的差別，歷城區(qū)供而未用空閑土地的面積絕對量最大,其空閑比例處于中等位置，槐蔭區(qū)空閑比例最小77.32%，天橋區(qū)最高，達(dá)96.67%。

本研究依據(jù)走訪調(diào)查及問卷收集信息，對每宗空閑土地的原因進(jìn)行歸納整理。由具體的瑣碎信息層層歸類，將空閑土地產(chǎn)生原因分為兩類類：外部原因和內(nèi)部原因。內(nèi)部主體原因是從微觀角度分析政府部門、用地單位主體的行為導(dǎo)致的空閑土地；外部原因包括因法律的調(diào)整、國家政策和方針的改變，以及客觀地理環(huán)境影響土地合理建設(shè)所導(dǎo)致的空閑。

四、結(jié)論

濟(jì)南市中心城區(qū)截止到2015年底，總供地空閑土地量389塊，達(dá)40930.61畝。各行政區(qū)空間形態(tài)分布也有較大差異，其中歷城區(qū)在空閑面積絕地量上遠(yuǎn)超其他行政區(qū)。在土地用途中，工業(yè)用地占比最多，其次是商業(yè)用地。供而未用空閑土地形成的責(zé)任主體主要是用地單位，分未開工與開工中斷兩個階段，每個階段又有更細(xì)微原因?qū)е隆?/p>

客觀原因造成的土地空閑占比很大，但是卻很難人為去把控，只能盡量避開土地不可建設(shè)的雷區(qū)。對此，政府部門可對市區(qū)地形進(jìn)行核查摸底，建立數(shù)字化平臺，及時公示，既有助于規(guī)劃部門的彈性規(guī)劃，也給相關(guān)投資商提供了指導(dǎo)意見。政府部門除了關(guān)注城區(qū)的用地布局之外，還追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以各種福利政策來招商引資，所以造成了監(jiān)管的盲區(qū)，有效利用土地資源需要用地單位與政府部門聯(lián)動發(fā)力。