韓 毅, 韓興國,2

(1. 遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 沈陽 110036; 2. 遼寧金融職業(yè)學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院, 沈陽 110036)

0 引 言

鹽是百味之祖,是調(diào)味的必需品,鹽的壟斷專營是極易實(shí)現(xiàn)的,誰掌握了鹽誰就掌握了財(cái)富,因此,鹽稅從產(chǎn)生之日起就起到了富國強(qiáng)兵的作用。諾斯指出“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[1],南京政府成立初期人們對(duì)制度變遷存在強(qiáng)烈的要求,政府作為制度變遷的供給者,在制度變遷的過程中具有主導(dǎo)地位,同民眾一樣,南京政府期盼制度變遷能夠帶來新的收益以緩解財(cái)政壓力。

1 南京國民政府鹽稅改革的背景

1.1 政府財(cái)政窘急

1912年1月2日,南京臨時(shí)政府公布的大總統(tǒng)宣告中第一項(xiàng)是“清政府與各國締結(jié)之條約,民國均認(rèn)為有效,至于條約期滿為止,其締結(jié)于革命起事后者則否?！笨梢哉f自中華民國成立之始就繼承了清末的財(cái)政困局。南京國民政府成立初期,面臨著數(shù)額巨大的積欠外債,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至1928年6月底,北洋政府共遺留外債合計(jì)金額2 105 692 957.88元[2]。在外債償還問題上南京國民政府背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)百廢待舉,各方面建設(shè)都需要大量的資金,而與各派軍閥的戰(zhàn)爭(zhēng)使其軍費(fèi)也不斷攀升,巨額的財(cái)政支出所引致的財(cái)政赤字,使得南京國民政府急于尋找到一個(gè)簡(jiǎn)單快捷的財(cái)政增收途徑,而鹽稅恰恰符合這種要求。

表1 南京政府初期外債統(tǒng)計(jì)Table 1 External debt statistics of Nanjing Goverment 元

1.2 專商引岸制度弊端累累

民初鹽稅承清制,中國鹽稅經(jīng)過2 000多年的發(fā)展到清末形成了獨(dú)特的專商引岸制,其特點(diǎn)是: 購鹽有定場(chǎng), 行鹽有定額, 運(yùn)鹽有定商, 銷鹽有定岸[3];其主要做法是政府頒發(fā)鹽引給特許專商,商人交稅后在指定的鹽場(chǎng)按規(guī)定數(shù)量購鹽,然后起運(yùn)至固定引岸銷售。引案制是指劃定行鹽地界,商人各按地界售鹽互不侵犯,鹽商跨引岸銷鹽視為販私鹽處理。專商引岸制限制了民族制鹽工業(yè)以及自由貿(mào)易的發(fā)展,同時(shí)鹽商與鹽官關(guān)系異常復(fù)雜,時(shí)人稱“官以商之富也,而脧之;商以官之可以護(hù)己也,而豢之”,官商勾結(jié)尋租謀利比比皆是。北洋政府時(shí)期,在英國人丁恩的主持下對(duì)專商引岸制進(jìn)行了改革,取得了一定成效,至南京政府初期全國仍有近半地區(qū)實(shí)行鹽商專賣制,鹽商仍然擁有雄厚的實(shí)力,它們壟斷著全國許多重要省份的食鹽貿(mào)易,繼續(xù)影響著鹽稅的改革進(jìn)程。

表2 鹽務(wù)稽核所一覽表(1913—1918)Table 2 List of Salt Audit Institutions(1913-1918)

1.3 鹽稅主權(quán)喪失

北洋政府時(shí)期為緩解財(cái)政危機(jī)于1913年4月同五國銀行團(tuán)簽署了《善后大借款》合同,其中合同第五款規(guī)定了將引進(jìn)外國人幫助中國治理鹽稅,同時(shí)在北京設(shè)立鹽務(wù)稽核總所,由中國人任稽核總所總辦,外國人任會(huì)辦,稅款存入銀行團(tuán)指定銀行,非經(jīng)洋會(huì)辦簽字不準(zhǔn)挪作他用,中國之鹽稅至此權(quán)操于洋人。截至1916年財(cái)政部除在北京設(shè)立稽核總所外,在鹽產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)分別設(shè)立了稽核支所和稽核處十五處。南京政府北伐開始后,所到之處稽核事務(wù)也一律停止,英國駐華公使藍(lán)普森由此感到了稽核機(jī)關(guān)的巨大危機(jī),一方面,通過稽核總所洋會(huì)辦英國人斐立克與南京政府內(nèi)部當(dāng)權(quán)派特別是財(cái)政部要員頻頻接觸,試圖恢復(fù)南京政府統(tǒng)治區(qū)稽核機(jī)關(guān)及其職權(quán),另一方面,英國政府也以在國際上發(fā)布不利于南京政府信息為要挾持續(xù)向南京政府施壓。1928年1月,宋子文出任財(cái)政部長(zhǎng)后,認(rèn)為原有人員都“久于任事,富于經(jīng)驗(yàn),為整頓稅收計(jì),不得不實(shí)行恢復(fù)稽核,為恢復(fù)稽核計(jì),不得不起用原有人員”[4]。

1.4 稅法混亂、稅率不一

民國時(shí)期的鹽稅稅率紊雜,各地稅率輕重不一,“百斤稅率最重者至五元而強(qiáng),最輕者僅一元而弱”,各省之間稅率不統(tǒng)一,就是在同一省內(nèi)不同縣市之間稅率也高低不同,以上海為例,租界內(nèi)每擔(dān)鹽賦不過3.05元,而同在上海的南匯川沙每擔(dān)鹽賦高達(dá)7.10元。傳統(tǒng)征收鹽稅系從量征收,故權(quán)量之單位對(duì)稅收關(guān)系重大,各個(gè)鹽區(qū)的引目不一致,斤量輕重不一,每引800斤至235斤不等,收稅放鹽,雖各地用“擔(dān)”為單位,而所用的衡器很不一致導(dǎo)致各地實(shí)際稅率不一,如山東每擔(dān)合133.33磅;而兩淮用壩秤每擔(dān)合152.5磅。各地稅率不一衡量各異,使低稅地區(qū)鹽向高稅率地區(qū)走私,增加了稅收征收成本。

表3 不同稅率地區(qū)銷量占比(1931)

2 南京政府鹽稅改革

鹽稅巨大的增收潛力成為國民政府改革鹽稅的首要?jiǎng)恿?宋子文十分看重鹽稅收入,在1928年7月召開的全國財(cái)政會(huì)議上,他提出以就場(chǎng)征稅來治理鹽稅,宋子文希望廢除專商制度實(shí)行食鹽自由買賣,來增進(jìn)食鹽消費(fèi)擴(kuò)大生產(chǎn),增加稅基進(jìn)而增加鹽稅收入。

2.1 從廢引到護(hù)商謀取收益

早在南京臨時(shí)政府時(shí)期,孫中山就曾邀請(qǐng)張謇到南京臨時(shí)政府任職改革鹽稅,取消專商引岸制度實(shí)行自由貿(mào)易。南京國民政府成立后,政府中鹽稅改革者,又把廢除引岸、就場(chǎng)征稅、實(shí)行自由貿(mào)易的建議提上日程。1929年9月,國民政府控制下的各省鹽稅只有60%解繳中央,軍需急迫使南京政府放棄廢引向鹽商直接謀取“收益”。南京政府第一屆財(cái)長(zhǎng)古應(yīng)芬提交中央政治會(huì)議的呈文中這樣寫道:“現(xiàn)在軍用浩繁,財(cái)政方針貴先謀各種收入之分別增多,再圖稅制之根本整理,方不至影響稅收,牽動(dòng)軍事。鹽務(wù)一項(xiàng)積弊尤深,徹底改革頗需時(shí)日,整理順序似應(yīng)從清查鹽票入手?！盵5]呈文直陳了驗(yàn)票護(hù)商的理由:第一,軍需浩大,為保政權(quán)之穩(wěn)固必以增收為先,第二,財(cái)政窘急,鹽稅涉及面廣,徹底改革費(fèi)時(shí)較多,第三,鹽商食鹽利已久,引權(quán)出租坐收鹽利,財(cái)政增收不如從審驗(yàn)鹽商手中的鹽票入手。

1928年1月,國民黨政府以政令形式向兩淮、兩浙、松江等鹽產(chǎn)區(qū)以軍用鹽斤加價(jià)為名,計(jì)劃全年新加價(jià)收入約有305萬元。又因?yàn)檐娦杓逼?以全年鹽斤加價(jià)為抵押強(qiáng)制向銀行及鹽商借款300萬元。從1928—1930年,國民黨南京政府以同樣的方式手段籌款4 100萬元,緩解了政府的財(cái)政危機(jī)。鹽商為挽回?fù)p失極力要求南京政府保護(hù)引岸專商制,1929年“鹽商以軍人之破壞引岸及精鹽之廣銷,遂呈財(cái)政部維持原案。宋子文乃乘機(jī)邀鹽商持舊票注冊(cè)”。國民黨政府通過查驗(yàn)和換發(fā)鹽商的鹽照給予了承認(rèn)和保護(hù),同時(shí)又從鹽商那里獲得了13 322 080.00元的驗(yàn)票費(fèi),新驗(yàn)票憑證注明了“永遠(yuǎn)照舊環(huán)運(yùn),裨資保障,附發(fā)司諭、載明條件,安心營業(yè),以堅(jiān)信用”。

2.2 收回鹽務(wù)主權(quán)實(shí)現(xiàn)鹽稅提用自主

在鹽政主權(quán)方面絕對(duì)不可再任由列強(qiáng)把持,1928年2月20日宋子文發(fā)表關(guān)于鹽務(wù)稽核所的政見:“財(cái)政部將任各種專才管理財(cái)政部所轄各機(jī)關(guān)事務(wù)所,鹽務(wù)稽核所華洋人員,財(cái)政部將概予任用,使其專司鹽務(wù)稽核事務(wù)”;“鹽務(wù)稽核所不能有支配何種款項(xiàng)以為償還何種外債之權(quán),清理外債,系財(cái)政部專責(zé),或另設(shè)機(jī)關(guān)專理其事則可”;“國民政府未嘗否認(rèn)且將不否認(rèn)中國所有正當(dāng)債務(wù),大部分以鹽務(wù)擔(dān)保之債款,現(xiàn)正由國民政府下之關(guān)稅償還,其非由關(guān)款償還者,財(cái)部正謀所以處置之方,以昭信用”[4]。改革恢復(fù)了鹽務(wù)稽核所的稅收稽核職權(quán),但取消了鹽務(wù)稽核所對(duì)償還外債的審批簽字權(quán)限,對(duì)外償還外債統(tǒng)一由財(cái)政部負(fù)責(zé),改革使得鹽稅收入存入外國銀行團(tuán)指定銀行,提用經(jīng)洋會(huì)辦批準(zhǔn)失去了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。宋子文于1929年1月主持頒布了新訂鹽務(wù)稽核總分所章程,令北京稽核總所南遷改組,直隸南京國民政府財(cái)政部,裁撤原在鹽務(wù)署下設(shè)的稽核處,仍將鹽稅征收職責(zé)交由稽核機(jī)關(guān)辦理。11月,宋子文訓(xùn)令各地鹽務(wù)機(jī)關(guān),“鹽款為國家稅收大宗支持,自應(yīng)慎重。凡由稽核機(jī)關(guān)簽發(fā)款項(xiàng)支票,應(yīng)送經(jīng)各該處運(yùn)使運(yùn)副榷運(yùn)等局長(zhǎng)會(huì)簽,向本部指定收款之銀行提取”[4]。鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)專管稅收,取消了決定鹽稅支款次序的權(quán)力,也不再對(duì)外國債權(quán)人負(fù)責(zé)。

2.3 統(tǒng)一收入防鹽稅截留強(qiáng)化中央稅權(quán)

1928年7月南京國民政府第一次全國財(cái)政會(huì)議通過了《統(tǒng)一全國鹽稅收入案》和《統(tǒng)一各省鹽務(wù)機(jī)關(guān)征收入員任免權(quán)案》,力求從征稅權(quán)限及人事任免上控制鹽稅。一年后中央政府向各地方政府及軍事機(jī)關(guān)發(fā)出訓(xùn)令,各省鹽稅由中央統(tǒng)一征收,地方政府不得截留鹽稅,訓(xùn)令發(fā)出后各省截留鹽稅的行為有所收斂且呈逐年下降趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),1925年各省截留鹽稅占中央鹽稅總收入81%,訓(xùn)令發(fā)出3年后各省鹽稅截留占比下降到30%,到1936年已經(jīng)查不到地方截留鹽稅數(shù)據(jù)?？刂频胤浇亓酐}稅的同時(shí),國民政府于1929年下令各省鹽稅由中央統(tǒng)籌征收,整理、制止各省濫征鹽斤附加稅,1935年4月,以刑法和政令為約束改由中央統(tǒng)征鹽稅地方附加,對(duì)由此帶來的經(jīng)費(fèi)不足由中央財(cái)政彌補(bǔ),秉此原則,除少數(shù)地方未能照辦外,各省附稅被陸續(xù)裁并,征稅集權(quán)化改革取得了初步成果。

表4 1913—1925年鹽稅收入統(tǒng)計(jì)表Table 4 Statistics of Salt Tax Revenue From 1913 to 1925 千元

2.4 劃一提高稅率增加鹽稅

鹽稅征管權(quán)劃歸中央后,南京政府對(duì)鹽稅稅率以劃一提高、追補(bǔ)既往、鎊虧附加、改秤加斤為措施進(jìn)行了治理。首先,劃一提高稅率,在鹽產(chǎn)區(qū)推行調(diào)整稅率的辦法,按“凡輕稅區(qū)域一律提高,重稅區(qū)域暫不議加”的原則調(diào)整稅率,從1932—1936年,全國鹽稅稅率已減至90余種,南京市稅率基本統(tǒng)一,稅率統(tǒng)一同時(shí)各地鹽稅均有0.1～1.45元不等的提高[6]。其次,追補(bǔ)既往,鹽稅追補(bǔ)政策就是對(duì)各鹽產(chǎn)區(qū)加稅以前庫存之鹽、已稅未放之鹽、出場(chǎng)在途之鹽、銷岸鹽商之存鹽、預(yù)繳稅款之鹽一律補(bǔ)納加稅,國民政府意欲增加收入的迫切心情,由此可窺一斑。第三,加征鎊虧附加,“鎊虧附加”是1931年國民政府為彌補(bǔ)償還外債時(shí)所發(fā)生的兌換損失而加征的場(chǎng)稅,1929年10月—1931年3月,世界銀價(jià)下跌,致使以銀價(jià)計(jì)算的還債兌換損失1 000萬元之多,為維持國信確保債務(wù)償還,財(cái)政部對(duì)每擔(dān)食鹽在產(chǎn)區(qū)一律加征附稅0.3元,專門用來補(bǔ)償由于銀價(jià)下跌導(dǎo)致的兌換損失。最后,改秤加斤直接提高鹽稅,1934年1月,南京國民政府財(cái)政部統(tǒng)一各地衡器,把原來通用的司馬秤(大秤)換成市秤(小秤),100斤司馬秤相當(dāng)于127斤市秤,衡器變小稅率卻保持不變,即原來127市斤鹽的稅金現(xiàn)在由100市斤鹽承擔(dān),直接加稅27%,為緩解輿論壓力,國民政府把所有稅賦在10元以上地區(qū)一律減為10元,看似高稅區(qū)實(shí)行了減稅措施,實(shí)際上降稅地區(qū)僅湖北、湖南、江西三省而已,受益區(qū)域較小,并且降低部分被“改秤”增加部分所覆蓋,實(shí)際稅率未降反升。劃一衡器增稅范圍更廣,手段更具隱蔽性。

表5 1930—1937年食鹽平均稅率表Table 5 Average rate of salt tax from 1930 to 1937 元·擔(dān)-1

2.5 組建稅警團(tuán)加大輯私力度

緝私是中國政府增加鹽稅的利器,為打擊販私歷代鹽法都非常嚴(yán)酷,1914年12月22日北洋政府公布《私鹽治罪法》,私鹽治罪法第一條規(guī)定“凡未經(jīng)鹽務(wù)署之特許,而制造、販運(yùn)、售賣或意圖販運(yùn)而收藏者為私鹽”。即未經(jīng)批準(zhǔn)的制售運(yùn)藏食鹽均為私鹽,私鹽界定范圍甚廣。然而由于食鹽價(jià)高,私鹽價(jià)低而食用者較多,據(jù)統(tǒng)計(jì),1928年全國食用私鹽者約占半數(shù),販私鹽對(duì)稅收影響巨大。南京國民政府成立之初沿用了1914年的《私鹽治罪法》,1929年6—8月,又制定《海關(guān)緝私充賞辦法》《私鹽充公充賞暨處置辦法》,對(duì)緝私績(jī)優(yōu)者進(jìn)行超額累進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì),查獲私鹽由鹽務(wù)機(jī)關(guān)變賣,變賣及罰沒收入扣除緝私費(fèi)用不足的由財(cái)政補(bǔ)足,如有剩余按3到8成不同比例作緝私人員、主管機(jī)關(guān)和報(bào)信人員獎(jiǎng)勵(lì)。1931年,鑒于由于原來的緝私隊(duì)伍兵商勾結(jié),甚至親自參與販私,宋子文招募有志青年親組新稅警團(tuán)緝私,經(jīng)軍校正規(guī)培訓(xùn)后,戰(zhàn)斗力較強(qiáng),執(zhí)法嚴(yán)明。

3 南京民國政府鹽稅改革的績(jī)效與評(píng)價(jià)

3.1 鹽稅收入增加

南京國民政府經(jīng)過劃一提高稅率,改秤加斤等十年鹽稅改革,鹽稅收入大幅增加,財(cái)政狀況得以緩解。據(jù)《中國鹽政實(shí)錄》《民國財(cái)政史》和《商業(yè)月報(bào)》統(tǒng)計(jì),南京政府1936年鹽稅收入分別比1927年增加了82.06%、1 089.42%和243.8%,可見鹽稅改革對(duì)稅收影響較大。雖然由于統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同三者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不一致,但鹽稅逐年上漲趨勢(shì)一致。

表6 1927—1936鹽稅收入統(tǒng)計(jì)Table 6 Statistics of salt tax revenue from 1927 to 1936 元

圖1 1927—1936年鹽稅收入變化趨勢(shì)Fig.1 Statistics of salt tax revenue from 1927 to 1936

3.2 食鹽銷量下降

財(cái)政增收的目的達(dá)到了,但是鹽稅收入增加鹽的產(chǎn)銷量卻在下降。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·拉弗指出,高稅率能夠使政府稅收增加,但稅率的提高超過一定的限度時(shí),企業(yè)的經(jīng)營成本提高,投資需求、消費(fèi)需求、社會(huì)產(chǎn)出減少,反而會(huì)導(dǎo)致政府的稅收減少,凱恩斯認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí),政府應(yīng)該降低稅賦水平并擴(kuò)大政府支出,以此來擴(kuò)大需求,加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與上述經(jīng)濟(jì)理論相悖的是,南京國民政府在成立初期,經(jīng)濟(jì)尚未恢復(fù)時(shí)急于加稅的后果是鹽的需求大大減少,按1933年加稅前鹽稅收入160 693 000元水平計(jì)算,加稅后1934年鹽稅收入應(yīng)為200 866 250元,但1934年全國鹽稅實(shí)際收入只有177 461 000元,比預(yù)估的短收23 405 250元。按1933年和1934年平均稅率4.94元/擔(dān)和5.52元/擔(dān)計(jì)算,2年平均售鹽32 528 947擔(dān)和32 148 731擔(dān),銷量下降了,同時(shí)根據(jù)鹽務(wù)稽核所年報(bào)所載放鹽量計(jì)算,1933年放鹽48 816 260市擔(dān),而1934年為37 336 000市擔(dān),食鹽銷量減少近四分之一?？梢?南京政府的鹽稅治理是以犧牲社會(huì)產(chǎn)出為代價(jià)的涸轍而魚,事倍功半。

3.3 鹽稅主權(quán)收回不徹底

1928年到1930年南京政府取得了全國名義上的統(tǒng)一,新的鹽務(wù)機(jī)構(gòu)效率低下,南京政府不得已恢復(fù)了原有的鹽務(wù)稽核所,并設(shè)立了鹽務(wù)署,統(tǒng)轄全國鹽政,主持稅收。新機(jī)構(gòu)中由華洋員工組成,共同參與管理鹽務(wù),外國會(huì)辦和各地區(qū)的洋員在管理方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位的狀況結(jié)束了,但其影響依然很大。隨著中日戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行,中國經(jīng)濟(jì)狀況惡化,洋員待遇及地位進(jìn)一步降低,一些有經(jīng)驗(yàn)的洋員離開了中國鹽務(wù)系統(tǒng),南京國民政府時(shí)期的鹽稅的半殖地化程度有了降低,但外國洋員的影響直到抗戰(zhàn)全面爆發(fā)才得以消除,這也充分體現(xiàn)了南京國民政府在對(duì)待國外勢(shì)力上既斗爭(zhēng)又妥協(xié)的兩面性。

3.4 輕民生而毀國計(jì)

經(jīng)過治理,1929年以后鹽稅收入每年約占稅收總額的25%左右,最高達(dá)到31.26%,穩(wěn)居關(guān)鹽統(tǒng)三稅中第2位。就“國計(jì)”而言,南京國民政府的鹽稅治理和改革表面上取得了成功,實(shí)現(xiàn)了增收的同時(shí)削弱了地方財(cái)權(quán),但是中央稅收增收不是為了統(tǒng)籌發(fā)展改善民生,而是為了進(jìn)一步消滅軍閥謀求更大的中央集權(quán)與統(tǒng)治。楊格認(rèn)為,20世紀(jì)30年代當(dāng)中,中國鹽稅總數(shù)平均占鹽的零售價(jià)格總額的3/4,比美國當(dāng)時(shí)高2倍[7]。事實(shí)說明, 南京國民政府已拋棄了“三民主義”原則,高鹽稅致“苦我民眾,將無死所”,違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的強(qiáng)權(quán)、強(qiáng)征暴斂致民權(quán)喪失,沒有民權(quán)民生何來民族之獨(dú)立與國家富強(qiáng)。鹽稅治理使南京國民政府失去了民心, 動(dòng)搖了其統(tǒng)治的穩(wěn)固性,為生存動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的鹽稅治理最終導(dǎo)致了南京國民政府的生存危機(jī)。

表7 鹽稅收入占三稅收入百分比(1928/07/01—1937/06/30)Table 7 Percentage of salt tax revenue(1928/07/01—1937/06/30) 百萬元

4 幾點(diǎn)啟示

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)繼承了斯密“經(jīng)濟(jì)人”基本假設(shè),諾斯國家理論認(rèn)為統(tǒng)治者也是具有追求自身福利或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”,“沒有國家辦不成的事,有了國家又有很多麻煩”[8],用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)國家理論分析南京政府鹽稅治理還是一次新的嘗試。

4.1 南京政府目標(biāo)選擇上的偏差

國家最基本的目標(biāo)有兩個(gè),一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則,即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu),這使統(tǒng)治者的租金最大化,二是在第一個(gè)目標(biāo)框架中降低交易費(fèi)用,使社會(huì)產(chǎn)出最大化,使國家稅收增加[9]。統(tǒng)治者要實(shí)現(xiàn)福利最大化,只有在滿足了他生存要求之后,才會(huì)采取措施增加稅基。南京政府在成立初期財(cái)政窘急的情況下,采取了重新驗(yàn)票的措施,延緩了專商引岸制的治理步伐,維護(hù)了舊鹽商的利益,雖然鹽商的“報(bào)效”短期內(nèi)增加了財(cái)政收入,緩解了政府的生存壓力,但是過于強(qiáng)調(diào)增加短期財(cái)政收入的增加,使舊鹽稅制度得以延續(xù)。鹽商作為傳統(tǒng)的利益集團(tuán)他們經(jīng)濟(jì)付出必然要求高額的回報(bào),必將政治獻(xiàn)金及驗(yàn)票成本轉(zhuǎn)嫁與鹽民,鹽價(jià)高而食者少,私鹽盛行又導(dǎo)致了中央鹽稅短絀。在同鹽商謀租金的同時(shí),又提高鹽稅以謀稅收收入增加,相悖的政策必將最終導(dǎo)致政府生存目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn),因此,政府在進(jìn)行制度變遷時(shí),一定要綜合考量長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo),過度追求短期目標(biāo)和財(cái)政增加無疑于飲鴆止渴。

4.2 超過了技術(shù)性生產(chǎn)邊界

統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間是一種長(zhǎng)期的契約關(guān)系,按諾斯的理論:統(tǒng)治者在謀求自身利益最大化時(shí)要受到生存問題、代理問題及度量成本問題等的限制,因而它所采用的征稅方法和建立起來的產(chǎn)權(quán)體系,很可能會(huì)引致經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)離他的技術(shù)性生產(chǎn)邊界[10]。南京國民政府鹽稅治理的技術(shù)性生產(chǎn)邊界即是民眾的承受能力,鹽稅改革雖然增加了政府的財(cái)政收入,但是過高的鹽稅稅率加重了民眾的負(fù)擔(dān),超出了民眾的承受能力。北洋政府時(shí)期鹽稅稅率不過2～3元,而南京國民政府時(shí)期,部分地區(qū)的稅率已高達(dá)十?dāng)?shù)元以上,涸澤而魚不如放水養(yǎng)魚,面對(duì)高鹽稅盤剝老百姓只能選擇食淡或食私,改革要使最廣大人民群眾受益,一項(xiàng)制度的推行不能遠(yuǎn)離他的技術(shù)性生產(chǎn)邊界,所謂過猶不及。

4.3 過度集權(quán)與權(quán)力濫用

南京政府通過北伐取得了政權(quán),1931年5月12日民國會(huì)議通過的《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》加強(qiáng)了中央統(tǒng)治,按溫加特的理論:國家需要足夠強(qiáng)大才能夠有足夠的強(qiáng)制力去做他該做的事,即執(zhí)行合同,但國家又不能過分強(qiáng)大,以致他不受約束,濫用自己的強(qiáng)制力,任意侵犯公民的財(cái)產(chǎn)和權(quán)力[11]。南京政府依靠強(qiáng)制力收回了鹽政主權(quán),削弱了稽核所的職權(quán)和外國勢(shì)力的影響,同時(shí)有效的限制了地方政府對(duì)鹽稅收入的截留,使統(tǒng)一收入、提高劃一稅率、改秤加金等鹽稅治理措施能夠迅速在全國展開。但也正是南京政府過于集權(quán)導(dǎo)致權(quán)力濫用,使得千呼萬喚才出臺(tái)的《新鹽法》由于沒有制定實(shí)施日期而輪為空談,民眾期盼的食鹽自由貿(mào)易遙遙無期,限制了中國食鹽業(yè)的發(fā)展。

4.4 正確處理中央和地方關(guān)系

制度的變遷經(jīng)常在不同群選民中分配財(cái)富、權(quán)力和收入,如果變遷中受損者得不到補(bǔ)償,他們將明確反對(duì)這一變遷。在廢除引岸制過程中,引商要求以恤金為補(bǔ)償,而改革者以商人欠交引額甚多,取消引岸,不追究既往,亦不必給以恤金,導(dǎo)致引商齊聚南京反對(duì)改革。在稅收治理過程中,整理、制止各省自行征收鹽斤附加稅,為應(yīng)對(duì)地方政府的反對(duì)意見,對(duì)各省原來依靠鹽稅附加支付的款項(xiàng),改由中央征稅后收入沒有來源的,改由中央財(cái)政撥補(bǔ)省款的辦法,降低了制度變遷的摩擦成本。如江西省鹽稅附加用于教育基金,中央征稅后財(cái)政部決定分十二月平均返還以補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。因此,在改革的過程中,在加強(qiáng)中央集權(quán)的同時(shí),對(duì)地方經(jīng)濟(jì)受損嚴(yán)重且難以為繼者,要加大中央轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助力度,要兼顧各地區(qū)財(cái)政的不平衡現(xiàn)狀,把地方經(jīng)濟(jì)受損降到最低。

5 結(jié) 論

巴羅在《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素—多國經(jīng)驗(yàn)研究》論文中強(qiáng)調(diào)了制度的重要性,他的研究發(fā)現(xiàn)“法治對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果相當(dāng)大,而民主與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系則相當(dāng)弱”。南京政府鹽稅治理短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政增收的目標(biāo),但是卻忽略了民生與長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ),要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,快速推進(jìn)改革,加強(qiáng)中央集權(quán)可以減少制度性摩擦成本,但是為防止權(quán)力濫用肆意侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利,建立健全法治與制度體系尤為重要。