張語眉

摘? ? 要：行風(fēng)評議是近些年來各地開展的旨在改善政府部門公共管理和服務(wù)的一項活動。南京市近三年來組織數(shù)百名評議代表，對全市20多個重點部門和系統(tǒng)的政風(fēng)行風(fēng)開展民主評議，取得了良好效果。但此項活動尚處于探索階段，科學(xué)性、規(guī)范性不夠強(qiáng)，還存在一些問題與不足。筆者就參加評議活動所得之一二，對此項工作中若干問題略加分析。

關(guān)鍵詞：評議;監(jiān)督;制度;整改

一、關(guān)于評議行為的制度依據(jù)

我市行風(fēng)評議由市區(qū)兩級紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)組織。筆者尚未認(rèn)真研究過我國紀(jì)檢、監(jiān)察的機(jī)制和職能。但就目前所知，沒有任何一級黨和國家機(jī)關(guān)有組織開展此類活動的明確職責(zé)，因而沒有關(guān)于對評議職能、主體、對象、內(nèi)容、程序、效力、組織機(jī)構(gòu)等的制度性規(guī)定。而在法治環(huán)境中，組織人員對政府部門開展評議，要進(jìn)行調(diào)查、檢查、質(zhì)詢、提出整改要求等，構(gòu)成對政府行政行為和企業(yè)經(jīng)營行為等的干預(yù)，是要有法律法規(guī)賦予的相應(yīng)權(quán)力或者需要制度依據(jù)的。近年來我市及各區(qū)組織評議時，一般是先召開動員會，然后被評議部門再召開本部門動員會。我的感覺是，由于被評議部門的人大都知道評議這回事并認(rèn)識評議代表，一般比較客氣，能接受調(diào)查、檢查等。但我們到其他部門、單位調(diào)查求證時就顯得底氣不足，把握不住深淺。盡管我們持有“評議代表證”，但它不是法定的資格證書，人家可以理你，也可以不理你，你只有看人家臉色行事。

從我國目前監(jiān)督類型看，行風(fēng)評議活動屬于公眾監(jiān)督的一種。公眾監(jiān)督本應(yīng)是最重要的民主監(jiān)督，但由于缺乏法律制度和組織機(jī)構(gòu)的支撐，缺少制度性的操作程序和剛性的處置手段，其監(jiān)督權(quán)基本上處于虛置狀態(tài)。在這種尷尬的背景下開展的行風(fēng)評議活動，從嚴(yán)格意義上講，還算不上法治行為，只是運動式或突擊式的行政作為。

二、關(guān)于評議代表的監(jiān)督地位、評議條件和能力

評議活動的主體是評議者，其工作條件和自身能力至關(guān)重要。從我市情況看，評議代表是臨時從國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位抽調(diào)的人員。一方面，他們大都是負(fù)責(zé)人，在自身工作之余參加評議，實際能夠支付的時間和精力有限。而另一方面，被評議部門都有特定的職能和運行機(jī)制，涉及眾多法律法規(guī)、規(guī)章制度以及行業(yè)規(guī)范。評議代表不了解這些基本情況則無從評議，特別是對于被評議部門的人事糾葛、內(nèi)部潛規(guī)則以及可能產(chǎn)生的設(shè)租、尋租行為等隱情概莫能知。除了客觀條件明顯不足外，有的評議代表由于受自身法律素養(yǎng)、分析和綜合水平等制約，也難以勝任此項工作，有的甚至寫不出像樣的評議意見來。

再深下去的一個問題，是關(guān)于評議代表的監(jiān)督地位。評議代表大部分是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位科級以上干部，他們與被評議者同是體制內(nèi)人，同處于一個利益群體，有的同是政府官員，是“左手”和“右手”的關(guān)系。從監(jiān)督原理上講，他們是不具備監(jiān)督主體地位的。有的評議代表已知或調(diào)查得知的問題甚多，但在評議時卻說得很少;有的評議代表的評議發(fā)言材料甚至請被評議部門的工作人員“代勞”……等等。顯然，這些礙于情面或出于某種利益考慮的顧忌，嚴(yán)重影響評議的公正和質(zhì)量。

三、關(guān)于公眾對評議的看法、態(tài)度

行風(fēng)評議活動只有獲得公眾的廣泛參與和積極支持，才能取得實效。我市近年來確定的評議對象，大都是掌握重要或稀缺公共資源的政府部門。它們與社會和公眾的利益密切相關(guān)，容易造成對公眾切身利益的侵害。但我們在評議活動中感到，公眾參與的熱情并不高，對評議成果很少抱有希望，積極配合調(diào)查的不多，其根本原因是長期以來以各種形式和名目開展的此類活動不僅多流于形式且勞民傷財，使政府在糾風(fēng)方面的公信力顯著下降，挫傷了公眾參與支持的積極性。我們在調(diào)查座談時就有人直言不諱地說：我的問題找過局長、區(qū)長無數(shù)趟，拖了幾年沒解決，你們有什么辦法？還有人質(zhì)問：你們?nèi)タ纯醇o(jì)委、信訪局的信訪件，那么多現(xiàn)成的問題都不處理，還要找什么問題？

行風(fēng)評議與其他名目的民主監(jiān)督活動并無實質(zhì)性區(qū)別，其原因就在于，它們都不能深入并觸動到問題形成的制度和體制層面，因而很難動真格。對這一點，被評議部門的人似乎看得更清楚。不僅如此，問題的嚴(yán)重性還在于，一些評議代表自身也看到或感到行風(fēng)評議的作用不大，也有厭倦心理，有時采取應(yīng)景的做法，走走程序和形式，或與被評議部門共同做表面文章。

四、關(guān)于評議意見的約束力和整改效果

評議意見是通過評議小組撰寫的評議綜合報告表述的。如前所述，由于評議活動缺少法律制度的支撐，評議意見的約束力不是來自法的力量，而是主要依靠行政影響力或某種權(quán)威。顯然，這種約束力是有限的、不穩(wěn)定的。一方面，當(dāng)出現(xiàn)某種更重要的行政影響力或更大的權(quán)威時，原有的影響力和權(quán)威就會消失。另一種情況是，當(dāng)一種評議意見與其它意見發(fā)生沖突時，被評議部門只會采納更高層次或更有利于自己的意見。由此可見，評議意見的約束力實在微弱，對有些部門和有些事幾近于無。

評議的目的是要整改。整改是評議活動中最重要的環(huán)節(jié)，也是社會和公眾詬病最多、最令人失望的環(huán)節(jié)。整改不力或無效的主要原因，正是由于評議意見缺少約束力，導(dǎo)致整改過程弱化、虛化。

整改是被評議部門根據(jù)評議意見制定整改方案并付諸實施，以實現(xiàn)評議目標(biāo)的過程。而我們有的評議活動，一俟開完評議大會就算結(jié)束，雖然提出了評議意見，有的也制定了整改方案，但這些由誰來指揮，誰來執(zhí)行，誰來監(jiān)督、評價、反饋，往往沒有人過問。雖然也要求對上年度整改情況“回頭看”，但事實上“回頭”的人很少，回了頭也沒有認(rèn)真看。

以上僅就行風(fēng)評議工作存在問題的一面稍作闡述，并非否定評議活動。開展行風(fēng)評議是在我國現(xiàn)有法治條件下改善公共管理和服務(wù)、促進(jìn)政府善治的一項可行之舉。我區(qū)和全市近年來開展的此項活動有許多好的做法和經(jīng)驗，值得認(rèn)真總結(jié)和推廣。但是，我們在總結(jié)行風(fēng)評議工作時，務(wù)必勇于正視上述若干問題，充分認(rèn)識其消極影響，從研究評議的法理和制度入手，明確評議職能、主體、內(nèi)容，規(guī)范程序，強(qiáng)化手段，重點研究解決整改不力問題。