胡仕鋒

摘 要：以“分稅制”為基礎(chǔ)的現(xiàn)行財(cái)政體制，有效調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)了地方財(cái)政收入規(guī)模不斷壯大，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本財(cái)力保障。但從近年來財(cái)政體制運(yùn)行情況看，現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端也越來越明顯。筆者結(jié)合實(shí)際提出了一些建議和看法。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制? 縣域經(jīng)濟(jì)? 影響

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，必須由財(cái)政政策來支撐，財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控的重要手段，可以對(duì)各級(jí)政府間財(cái)政利益進(jìn)行分配，對(duì)各級(jí)尤其是下級(jí)政府采取何種發(fā)展具有重要的調(diào)節(jié)作用?！胺侄愔啤备母镆詠韺?shí)施的財(cái)政體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極有效的促進(jìn)作用，但隨著改革發(fā)展需求不斷深入，現(xiàn)行財(cái)政體制也產(chǎn)生了一些不容忽視的問題，亟待盡快加以解決。

一、基本情況及主要成效

現(xiàn)行財(cái)政體制是以“分稅制”財(cái)政體制為基礎(chǔ)，以財(cái)政激勵(lì)機(jī)制為手段，伴隨財(cái)政“直管縣”改革、省以下財(cái)政體制改革不斷調(diào)整完善的新型財(cái)政管理模式。該體制有效調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，建立了較為穩(wěn)定的地方收入增長(zhǎng)機(jī)制，促進(jìn)了地方財(cái)政收入規(guī)模不斷壯大，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本財(cái)力保障。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，收入規(guī)模逐年擴(kuò)大。主體稅種實(shí)行中央與地方分享，極大調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在縣域之間形成了相互競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展局面。下面，以某縣為例，就近十年情況分析來看：2019年全縣國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到251.84億元，是2009年的5.37倍，年均增長(zhǎng)18.3 ;2019年境內(nèi)財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)21.29億元，是2009年的7.6倍，年均增長(zhǎng)22.48 ;地方公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)12.5億元，是2009年的8.25倍，年均增長(zhǎng)23.49 ;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)新的突破，2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)4.14億元，是2009年的10.91倍，年均增長(zhǎng)26.99。

另一方面，政府財(cái)力穩(wěn)步增長(zhǎng)，保障能力明顯提升。 隨著縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大和財(cái)政收入較快增長(zhǎng)，特別是實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革后，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，政府財(cái)力穩(wěn)步增長(zhǎng)。 2019年全縣可用財(cái)力（不含專款）17.61億元，為2009年的5.54倍，年均增長(zhǎng)18.67 。2019年人均可用財(cái)力16.77萬元，為2009年5.13倍，年均增17.76 。政府財(cái)力穩(wěn)步增長(zhǎng)為增強(qiáng)財(cái)政保障能力、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了有力支撐。隨著政府財(cái)力的增長(zhǎng)，財(cái)政支出規(guī)模不斷變大，各項(xiàng)保障能力逐步增強(qiáng)。 2019年地方公共預(yù)算支出23.28億元，為2009年的6.85倍，年均增長(zhǎng)21.22 。

二、存在問題及不利影響

從調(diào)查情況看，現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)上級(jí)集中財(cái)力、支持國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等，發(fā)揮了積極作用，但從近年來體制運(yùn)行情況看，現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端也越來越明顯。

（一）財(cái)力不斷向上集中，支出責(zé)任日漸加重，縣鄉(xiāng)財(cái)政愈發(fā)困難

分稅制財(cái)政體制改革以后，財(cái)力不斷向上集中，但縣級(jí)基本事權(quán)卻在不斷擴(kuò)大，縣級(jí)政府承擔(dān)著提供義務(wù)教育、民生保障、社會(huì)治安、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等多種公共服務(wù)職能，還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種狀況大大加劇了縣級(jí)收支矛盾。近幾年來，國(guó)家不斷出臺(tái)新的增資政策，公車改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也已相繼推開，各類民生政策連年提標(biāo)、擴(kuò)面，只增不減，各項(xiàng)改革都需財(cái)力支持，支出剛性增強(qiáng)，壓力不斷增大。另外，省直管縣財(cái)政體制改革以后，盡管省級(jí)幫扶力度明顯加大，但受財(cái)力限制，省財(cái)政增加的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況難以在短期內(nèi)得到根本改變。加之近年來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行加速，地方收支矛盾明顯加劇，縣鄉(xiāng)財(cái)政愈發(fā)困難。

（二）地方缺少主體稅種，收入劃分不盡合理，財(cái)政增收受到制約

就目前正在施行的稅收體制看，在收入的劃分上，稅源比較集中、穩(wěn)定性強(qiáng)的主體稅種大多劃歸上級(jí)定收入，而稅源比較分散、征管難度大、增收潛力小的小稅種則屬縣級(jí)收入。在共享收入的分配上，上級(jí)政府得大頭，而作為培植稅源、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主體縣級(jí)政府只能分得較少部分。由于收入劃分不合理，削弱了地方財(cái)力，影響了地方政府培植財(cái)源的積極性和動(dòng)性，不利于財(cái)政收入增長(zhǎng)。

（三）體制調(diào)整相對(duì)滯后，引領(lǐng)調(diào)節(jié)作用單一，不利于地方長(zhǎng)遠(yuǎn)、持續(xù)發(fā)展

自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，中央、省在對(duì)下財(cái)政體制改革方面，做了許多積極有益的探索，并有了新的突破，比如：省直管縣、縣級(jí)基本財(cái)力保障、三獎(jiǎng)一補(bǔ)等，成效可謂“立竿見影”。但我們也應(yīng)看到，諸多政策實(shí)施主要目的還是局限于激發(fā)調(diào)動(dòng)地方增收積極性，利益導(dǎo)向明顯，兼顧其他相對(duì)不足。這種單一的導(dǎo)向調(diào)節(jié)，導(dǎo)致地方追求數(shù)量性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖動(dòng)持續(xù)高漲，極易形成地方保護(hù)主義，產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，區(qū)域合作不暢，無序低效競(jìng)爭(zhēng)屢禁不止。

三、改革建議

（一）改革收入劃分，理順支出責(zé)任，緩解地方財(cái)政收支矛盾

進(jìn)一步拓寬地方財(cái)政收入來源，增強(qiáng)自身“造血”功能，是解決縣域財(cái)政困難的根本措施之一。全面推行“營(yíng)改增”后，地方收入將會(huì)受到一定影響。 同時(shí)建議合理調(diào)整消費(fèi)稅的范圍和稅率結(jié)構(gòu)，讓地方能夠參與消費(fèi)稅的分享。資源稅改革要充分考慮地方發(fā)展，將地方資源優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)到財(cái)政實(shí)力上，讓基層財(cái)政享受到改革成果。上級(jí)政府在制定與縣級(jí)政府的財(cái)政體制時(shí)，應(yīng)以政府間職責(zé)分工為依據(jù)，明確事權(quán)與支出責(zé)任劃分。上級(jí)政府直接負(fù)責(zé)的社會(huì)事務(wù)應(yīng)由上級(jí)財(cái)政安排經(jīng)費(fèi);上級(jí)政府與縣級(jí)政府共同承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，上級(jí)財(cái)政給予一定獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償， 加快稅制和事權(quán)與支出責(zé)任改革，從收支兩個(gè)方面同時(shí)用力，是有效緩解地方收支矛盾的必要舉措。

（二）確立主體稅種，穩(wěn)定收入來源，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力

加快房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革，進(jìn)一步完善地方稅收體系，穩(wěn)定地方主體稅種，建立支撐基層財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的稅收機(jī)制，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力。在考慮確定地方財(cái)政的主體稅種時(shí)，建議由地方政府根據(jù)其各地不同的特點(diǎn)，確定其主體稅種。在對(duì)地方財(cái)政體制的設(shè)計(jì)中引入績(jī)效理念和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮縣域財(cái)政組織收入和節(jié)約支出的兩個(gè)積極性。將收入范圍的劃分、共享比例的確定和下級(jí)政府組織收入的能力和支出的使用效益掛鉤，充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府“內(nèi)生發(fā)展”的積極性。

（三）推進(jìn)綜合改革，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建立政府新型財(cái)政體制

財(cái)政體制改革改革進(jìn)程中應(yīng)綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模等因素，將推進(jìn)財(cái)政體制改革與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)措施、制度聯(lián)動(dòng)配套，有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)改革。另外，建議嚴(yán)格遵從“十三五”規(guī)劃，圍繞“五大”新發(fā)展理念，建立多層次的指標(biāo)體系， 剔除一些收支簡(jiǎn)單掛鉤的考核指標(biāo)，不再設(shè)定地方配套要求，對(duì)縣級(jí)政府放寬限制，適當(dāng)“擴(kuò)權(quán)”， 調(diào)節(jié)引導(dǎo)地方著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，更好促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展。