□ 文 魏佳卿

1、引言

隨著金融科技的發(fā)展與滲透，我國(guó)成為世界上應(yīng)用金融科技最為廣泛的國(guó)家，金融科技在促進(jìn)金融普惠性和市場(chǎng)效率性的同時(shí)，也使得金融機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)和金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施間的聯(lián)系更加緊密，三者之間任何一環(huán)出現(xiàn)問(wèn)題，都可能被迅速放大并形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)語(yǔ)境下，金融科技引發(fā)的監(jiān)管壓力的主要來(lái)源是，有部分互聯(lián)網(wǎng)金融科技業(yè)務(wù)尚未被納入金融監(jiān)管的范疇，部分金融科技企業(yè)惡意利用現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系的空白進(jìn)行套利。例如，部分大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過(guò)新設(shè)機(jī)構(gòu)、控股或參股金融企業(yè)等方式，已演化為事實(shí)上的金融控股集團(tuán)，但其本身并不直接受到監(jiān)管。其中，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以單純獲取金融牌照為目的，將所控金融機(jī)構(gòu)作為資本運(yùn)作平臺(tái)，追逐高額金融投資回報(bào)，偏離服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。2015年至2016年間，多家實(shí)質(zhì)從事非法集資行為的P2P平臺(tái)倒臺(tái)，給金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)收緊監(jiān)管口徑敲響了警鐘，隨后出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件開(kāi)啟了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融亂象的整治，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》《網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法發(fā)布》《關(guān)于進(jìn)一步做好互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治清理整頓工作的通知》。

許多域外國(guó)家表示，金融科技的發(fā)展加劇了洗錢和恐怖組織融資的風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)新興起的加密資產(chǎn)（如比特幣）行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管同樣是困擾他們的難題。此外，數(shù)字化時(shí)代下金融科技使得大量復(fù)雜金融交易產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，大型金融機(jī)構(gòu)壟斷整個(gè)信息鏈條，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，甚至可能對(duì)整個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)安全造成威脅，這對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管數(shù)據(jù)治理亦帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

由此可知，為兼顧金融市場(chǎng)維穩(wěn)和鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新，金融科技監(jiān)管框架亟需完善。本文擬在分析金融科技所引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)與現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，借鑒域外國(guó)家較為成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)金融科技監(jiān)管體系的完善提出建議。

2、金融科技引發(fā)的商業(yè)變革及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）金融科技的定義及新型商業(yè)模式的誕生

1.金融科技的定義

2.金融科技背景下新型合作模式的誕生

在金融與科技深度融合的背景下，大數(shù)據(jù)、分布式記賬、云計(jì)算和人工智能等高科技手段被廣泛運(yùn)用于金融領(lǐng)域，傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司的合作成為金融領(lǐng)域的新常態(tài)。二者的合作關(guān)系通常呈現(xiàn)為兩種形態(tài)。一為服務(wù)的提供者與接受方的關(guān)系，金融科技公司為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)提供建立和維護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)；二為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的關(guān)系，金融科技公司直接為金融消費(fèi)者提供服務(wù)，與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在這種情況下，如果金融科技企業(yè)所提供的業(yè)務(wù)只能滿足消費(fèi)者的部分需求，那么它可能仍需要與現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作。

（二）新型合作模式的特征和由此引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

1.新型合作模式的特征

金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系的顯著特征為，金融科技企業(yè)作為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，其經(jīng)歷了從核心業(yè)務(wù)輔助者到參與者的角色轉(zhuǎn)變。過(guò)去金融機(jī)構(gòu)委托第三方提供的一般為托管服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（如寬帶服務(wù)），但現(xiàn)如今金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司開(kāi)展深度合作，金融機(jī)構(gòu)通常將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)處理等工作均委托給第三方機(jī)構(gòu)，部分金融科技公司的服務(wù)范圍甚至觸及了金融機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)。

2.新型合作模式引發(fā)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

國(guó)際金融協(xié)會(huì)（Institute of International Finance）的報(bào)告指出，新型合作模式給金融監(jiān)管工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，金融科技公司并非受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理的對(duì)象，因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一定知曉新型的合作安排的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并且可能缺乏管控此類風(fēng)險(xiǎn)的工具手段。第二，在金融科技公司的規(guī)模遠(yuǎn)大于金融機(jī)構(gòu)的情形下，金融機(jī)構(gòu)能否有效地監(jiān)控和防止金融科技公司從事高風(fēng)險(xiǎn)行為是存在疑問(wèn)的，僅僅依靠金融機(jī)構(gòu)來(lái)管控由合作安排引起的第三方風(fēng)險(xiǎn)可能性并不充分。第三，新型的合作模式中通常涉及共享和處理客戶數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前可能缺乏適當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)和能力來(lái)監(jiān)督潛在的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、傳統(tǒng)監(jiān)管模式在金融科技背景下呈現(xiàn)局限性

在對(duì)金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司間合作關(guān)系的監(jiān)管問(wèn)題上，傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基本思路是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象僅為金融機(jī)構(gòu)，而金融機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督金融科技公司所從事的合作業(yè)務(wù)處于風(fēng)險(xiǎn)可控狀態(tài)的義務(wù)。通過(guò)賦予金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)間接管控金融科技公司的效果。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的報(bào)告所顯示的，大多數(shù)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)關(guān)表示，他們僅在有限的情況下對(duì)第三方服務(wù)提供商（即金融科技公司）進(jìn)行監(jiān)管。

現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊端在于可能會(huì)抑制金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司開(kāi)展合作。如前所述，在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，在對(duì)金融科技公司的監(jiān)管問(wèn)題上，金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)了全部的監(jiān)督成本。在對(duì)合作關(guān)系可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)會(huì)設(shè)計(jì)出一套符合“成本——收益”原則的合規(guī)措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。但隨著合作關(guān)系的復(fù)雜化和技術(shù)化，金融機(jī)構(gòu)很可能沒(méi)有能力事先預(yù)估潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在這種情形下，為了實(shí)現(xiàn)合規(guī)的目標(biāo)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)不得以采取最大化程度的風(fēng)險(xiǎn)防控舉措。長(zhǎng)此以往，金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)因受累于高昂的監(jiān)管成本減少甚至不愿意與金融科技公司開(kāi)展合作。

國(guó)際移動(dòng)通信衛(wèi)星系統(tǒng)(Inmarsat)的第4代衛(wèi)星(I-4)可提供FBB(FleetBroadband)業(yè)務(wù)，其中速度最快的FBB 500船站帶寬可達(dá)432 Kbit/s。根據(jù)最新有關(guān)Inmarsat FBB加入GMDSS系統(tǒng)的評(píng)估報(bào)告NCSR 5-14-1顯示，經(jīng)過(guò)國(guó)際海事衛(wèi)星組織(International Maritime Sateline Organization,IMSO)的技術(shù)與運(yùn)行評(píng)估，Inmarsat FBB已經(jīng)完全滿足A.1001(25)的要求，這預(yù)示著2020年FBB船站加入GMDSS服務(wù)中的原計(jì)劃將可能實(shí)現(xiàn)。

如果由于難以管理的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)而阻礙金融機(jī)構(gòu)與金融科技創(chuàng)新者合作，將至少產(chǎn)生兩個(gè)直接的弊端。首先，金融科技最大的潛力在于其促進(jìn)了金融創(chuàng)新和金融包容性。如果金融機(jī)構(gòu)僅以自己的能力開(kāi)發(fā)金融科技解決方案，那么它們可能會(huì)局限于傳統(tǒng)的經(jīng)商方式，而無(wú)法有效地滿足消費(fèi)者的需求。其次，金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)的合作為非金融公司提供了絕佳的了解和適應(yīng)現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的機(jī)會(huì)。如果浪費(fèi)了這些機(jī)會(huì)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不得不耗費(fèi)更大的成本促使金融科技公司遵金融監(jiān)管的規(guī)章與制度。

4、域外金融科技的監(jiān)管路徑

國(guó)際貨幣基金組織在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2/3的受訪國(guó)家稱他們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了金融科技存在巨大潛力，并且正在或?qū)⒁獙?shí)施一系列戰(zhàn)略舉措為金融科技發(fā)揮其創(chuàng)造力提供便利條件，這些舉措可被概括為以下三個(gè)方面。

第一，在監(jiān)管立法層面，許多國(guó)家對(duì)金融科技活動(dòng)制定了有針對(duì)性的規(guī)則。如美國(guó)貨幣監(jiān)理署稱其正在探索構(gòu)建針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管體系；歐洲銀行管理局則發(fā)布了《金融科技監(jiān)管路徑》，對(duì)其金融科技工作的目標(biāo)和范圍進(jìn)行聽(tīng)證；英國(guó)于日前發(fā)布了《通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)眾籌及其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管辦法》，對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的信息披露、消費(fèi)者保護(hù)作出明確要求。

第二，在監(jiān)管執(zhí)法的原則層面，許多國(guó)家采取了功能監(jiān)管與持牌監(jiān)管“雙管齊下”的監(jiān)管模式。由于金融科技并未改變金融市場(chǎng)的現(xiàn)有格局和金融業(yè)務(wù)項(xiàng)下的基礎(chǔ)法律關(guān)系，主要國(guó)家大多采取沿用過(guò)往監(jiān)管框架的模式，根據(jù)業(yè)務(wù)屬性對(duì)金融科技相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，實(shí)施功能監(jiān)管。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)借貸、眾籌股權(quán)融資等屬性明確的業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常通過(guò)牌照審批等方式進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)管。對(duì)于業(yè)務(wù)屬性較為模糊且尚未形成規(guī)模效應(yīng)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，暫時(shí)以行業(yè)自律措施進(jìn)行監(jiān)督，待到具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步明確時(shí)再做具體的規(guī)制決斷。此外，有部分國(guó)家將金融科技公司納入了金融監(jiān)管的對(duì)象，對(duì)金融科技公司和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施相同的監(jiān)管待遇。

第三，在監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)操層面，許多國(guó)家開(kāi)始使用創(chuàng)新型和技術(shù)型的監(jiān)管工具，以更好地平衡風(fēng)險(xiǎn)管控與鼓勵(lì)創(chuàng)新的關(guān)系。英國(guó)金融行為監(jiān)管局于2015年領(lǐng)先全球開(kāi)始進(jìn)行監(jiān)管沙盒試驗(yàn)，此后新加坡、我國(guó)香港地區(qū)、澳洲等地也相繼建立了自己的監(jiān)管沙盒制度。監(jiān)管沙盒的工作原理是，在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?？煽氐哪M環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司可以測(cè)試創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)及商業(yè)模式，并與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行密切協(xié)作，共同解決和發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品運(yùn)作過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。透過(guò)實(shí)驗(yàn)沙盒與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合作，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能更為透徹地了解科技，這有助于制定更具針對(duì)性的監(jiān)管舉措。對(duì)金融科技從業(yè)者而言，有機(jī)會(huì)在相對(duì)寬松的規(guī)制環(huán)境下測(cè)試新產(chǎn)品，并與監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作摸索出恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管的舉措，能夠大大減輕產(chǎn)品在發(fā)行初期的合規(guī)壓力，從而助推金融科技的快速發(fā)展。同時(shí)，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)始重視監(jiān)管科技（Suptech）的運(yùn)用，通過(guò)科技手段促進(jìn)監(jiān)管效率。目前，英格蘭銀行正嘗試建立分布式清算系統(tǒng)，法國(guó)央行正在進(jìn)行銀行間市場(chǎng)區(qū)塊鏈交易模式試點(diǎn)，奧地利央行探索用數(shù)據(jù)立方模式來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)送等。

5、域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）立法層面

立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)金融科技的特殊性，完善對(duì)口的監(jiān)管法規(guī)。根據(jù)行政法的一般原理，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法行為。明確金融科技領(lǐng)域的對(duì)口立法，對(duì)于劃定監(jiān)管權(quán)力的邊界、防止行政權(quán)力過(guò)度介入金融市場(chǎng)，打擊金融創(chuàng)新的積極性有重要意義。同時(shí)，明確監(jiān)管立法可以提高法的確定性和可預(yù)期性，避免金融科技業(yè)者因畏懼未知的法律風(fēng)險(xiǎn)而不愿從事創(chuàng)新金融活動(dòng)。我國(guó)在完善對(duì)口立法層面已取得初步的進(jìn)展，如在2014年至2017年間出臺(tái)了一系列以《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》為代表的專項(xiàng)整治網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)范性文件。未來(lái)應(yīng)繼續(xù)對(duì)金融科技的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)對(duì)潛在的金融安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制。

（二）監(jiān)管體系層面

金融監(jiān)管的體系應(yīng)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。功能監(jiān)管相較于機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是以產(chǎn)品的功能為基礎(chǔ)進(jìn)行監(jiān)管，而非以提供產(chǎn)品的主體作為監(jiān)管依據(jù)，即相同的產(chǎn)品應(yīng)獲得相同的監(jiān)管。當(dāng)前有很多金融科技公司（如P2P借貸平臺(tái)公司），雖不屬于金融機(jī)構(gòu)但所從事的是金融機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)的類似性會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的同質(zhì)性，因此金融科技公司理應(yīng)受到一視同仁的監(jiān)督管理。明確功能監(jiān)管的體系，對(duì)于防止金融科技公司進(jìn)行監(jiān)管套利行為、避免扭曲金融市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序均有助益。向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)型亦符合的我國(guó)監(jiān)管變革的當(dāng)下趨勢(shì)，一方面，2018年出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出應(yīng)強(qiáng)化功能監(jiān)管，并提出在此基礎(chǔ)上提高各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)，減少監(jiān)管套利行為。另一方面，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的成立，也意味著未來(lái)監(jiān)管導(dǎo)向是在功能監(jiān)管。

（三）監(jiān)管中性層面

通常情形下，金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和工具應(yīng)按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，監(jiān)管者作為中立角色，僅在金融市場(chǎng)發(fā)生失衡時(shí)才可以進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。在金融科技所引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)尚未明朗的情形下，若過(guò)度傾斜保護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定性，給相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展施加諸多限制，會(huì)極大地拖延金融科技的發(fā)展進(jìn)程?？梢越梃b國(guó)外監(jiān)管沙盒的做法，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)允許金融科技公司突破現(xiàn)有規(guī)制框架進(jìn)行試錯(cuò)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與業(yè)者合作研究與解決金融科技業(yè)務(wù)推廣范圍內(nèi)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。截至目前，我國(guó)的北京、上海、深圳三個(gè)城市允許創(chuàng)新試點(diǎn)應(yīng)用進(jìn)入監(jiān)管沙盒進(jìn)行測(cè)試。需要注意的是，“監(jiān)管沙盒”作為一項(xiàng)尚未成熟的技術(shù)，相較于項(xiàng)目的前期“入盒”，后續(xù)項(xiàng)目如何順利“出盒”，尚未國(guó)際通行的成熟做法，此領(lǐng)域仍需監(jiān)管者進(jìn)行謹(jǐn)慎的利益衡量?！?/p>

注釋：

[1] EY. EY FinTech Adoption Index 2017 [EB/OL]. https：//www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-fintech-exec-summary-2017/$FILE/ey-fintech-execsummary-2017.pdf.該報(bào)告中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在所有的受訪國(guó)家中，中國(guó)的金融科技普及率位列榜首，69%的中國(guó)受訪者承認(rèn)在使用金融科技，與之相比，全部受訪對(duì)象的金融科技平均使用率是33%。

[2] FSB. FinTech and market structure in financial services： Market developments and potential financial stability implications[EB/OL]. https：//www.fsb.org/wpcontent/uploads/P140219.pdf.

[3] Meaghan Johnson. How Incumbent Banks Can Become Customer-Centric[EB/OL]. https：//www.elsewhen.com/blog/how-incumbent-banks-can-keep-pacewith-new-customer-expectations.

[4] BIS. Basel Committee on Banking Supervision[EB/OL]. https：//www.bis.org/bcbs/publ/d492.pdf.

[5] IMF. IMF Executive Board Discusses “Fintech： The Experience so Far”[EB/OL]. https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/06/27/Fintech-The-Experience-So-Far-47056/.