■張圣澤

近年來,上海國際金融中心建設(shè)進(jìn)入了新的階段。2018 年5 月,全國人大通過了在上海設(shè)立金融法院的決定。隨后,中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)的《上海國際金融建設(shè)行動計劃(2018—2020 年)》,旨在促進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。2020年2 月14 日,央行等五部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)和金融支持長三角一體化發(fā)展的意見》 http://www.safe.gov.cn/safe/2020/0214/15402.html,①(銀發(fā)〔2020〕 46 號)(以下簡稱《意見》)。同年4 月10 日上海市人大表決通過《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》 (以下簡稱《條例》),進(jìn)一步加快上海國際金融中心建設(shè)。2020 年3 月27 日英國智庫Z/Yen 集團(tuán)公布的第27 期全球金融中心指數(shù)(GFCI 27)顯示,上海排名首次升至第四(前五名分別是紐約、倫敦、東京、上海、新加坡),上海作為新興的國際金融中心正逐漸得到國際經(jīng)濟(jì)金融界的承認(rèn)。①中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局、上海市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)和金融支持長三角一體化發(fā)展的意見》,http://www.safe.gov.cn/safe/2020/0214/15403.html; 《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》 (2020 年4 月10 日上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過),http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1946/n2029/ulai210708.html; 英國智庫Z/Yen 集團(tuán):上海國際金融中心排名首次晉級全球第四,新華社上海分社,http://m.gmw.cn/2020-03/26/content_ 1301093402.htm,2020 年4 月20 日訪問。

2020 年是上?；窘ǔ蓢H金融中心的關(guān)鍵年份。確立以人民幣產(chǎn)品為主導(dǎo)的全球金融市場地位,增強(qiáng)上海國際金融中心的金融資源配置能力和輻射能力,一個無法回避的問題是:在上海國際金融中心建設(shè)進(jìn)程中,如何打破普通法系統(tǒng)領(lǐng)全球金融市場的禁錮,得到國際金融市場的認(rèn)可。與此同時,如何在我國現(xiàn)有的法律框架下完善配套法制體系的建設(shè),使上海國際金融中心的建設(shè)既與國內(nèi)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)又能凸顯上海金融立法的特色,也是當(dāng)前必須予以回應(yīng)的法律議題。

本文擬分三個部分對上述問題展開分析。首先,文章將從普通法系下國際金融中心的建設(shè)談起,通過比較觀察普通法系下相關(guān)判例和監(jiān)管法規(guī),梳理普通法系對國際金融中心興衰的影響。其次,文章借鑒大陸法系國際金融中心對普通法系糾紛解決制度的經(jīng)驗,歸納出國際金融中心與大陸法系銜接的關(guān)鍵點。最后,文章立足上海國際金融中心建設(shè)中的可能立法思路,借鑒域外經(jīng)驗,發(fā)揮本國大陸法系的優(yōu)勢,提出可能的法律制度對接方案。

一、普通法視域下的國際金融中心建設(shè)

(一)法律與金融學(xué)派:法系與國際金融中心的建設(shè)

由于當(dāng)前主要國際金融中心均分布在普通法系國家和地區(qū)(特別是紐約、倫敦乃至中國香港也沿用了英國普通法),因此有觀點認(rèn)為,國際金融中心必然誕生在普通法系下。比如,La Porta、Lopez-de-Silanes、Shelifer 與Vishny 創(chuàng)立的“法律與金融學(xué)派” (簡稱LLSV)即是典型代表。②Porta R L,Lopez-De -Silanes F,Shleifer A,et al.Law and Finance,Journal of Political Economy (1998),p.106.該學(xué)派主張,一國的法律體系對于其公司治理結(jié)構(gòu)、金融市場甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著決定性作用。該學(xué)派利用復(fù)雜精準(zhǔn)的計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法選取自變量-對抗董事權(quán)利指數(shù)(Anti -director Index,包括小股東利用通信方式提交選舉意見),因變量-股市規(guī)模和股權(quán)分散狀況,建構(gòu)數(shù)據(jù)分析模型,并以此證明法律與金融之間的因果關(guān)系。根據(jù)法律與金融學(xué)派的結(jié)論,法系背景對于國家金融發(fā)展的影響至關(guān)重要。進(jìn)言之,一個國家建成國際社會認(rèn)可的金融中心主要依托于該國的普通法傳統(tǒng)。該學(xué)派進(jìn)而指出,普通法傳統(tǒng)的優(yōu)勢在于司法上的判例制度與金融管理制度極其完備,可以靈活地應(yīng)對市場變化。③宋曉燕:《法系淵源、金融發(fā)展與國際金融中心形成》,載《法學(xué)》 2016 年第9 期。

(二)普通法對國際金融中心建設(shè)的積極作用

具體而言,法與金融學(xué)派學(xué)者主要關(guān)注普通法系對于國際金融中心建設(shè)中的投資者權(quán)益保護(hù),將其優(yōu)勢歸因于以下三個方面:投資者權(quán)利保護(hù)、市場監(jiān)管力度和公司內(nèi)部治理模式。

1.保護(hù)投資者權(quán)利,重視契約自由。普通法更注重投資者權(quán)利和私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。一方面,普通法下契約雙方的意思自治促進(jìn)了金融市場的蓬勃發(fā)展; 另一方面,普通法上的信義義務(wù)(fiduciary duty)更能充分保障股東權(quán)益,由此營造的安全交易環(huán)境,能夠增強(qiáng)投資者對市場的信任,吸引大量資本入駐,激勵股票交易市場繁榮。①周仲飛、弓宇峰:《法律在國際金融中心形成與發(fā)展中的作用》,載《法學(xué)》 2016 年第4 期。

2.市場監(jiān)管寬松,政策供給利好。普通法國家提倡自由市場理論。金融市場較少受到國家的積極干預(yù)與嚴(yán)苛監(jiān)管。同時,政府監(jiān)管透明度高、金融市場變化可預(yù)見性強(qiáng)等特征,也促進(jìn)了國際金融市場的形成。

以倫敦國際金融中心為例,倫敦的銀行法、公司法、證券交易法等法律逐漸理順了英國銀行業(yè)的行業(yè)秩序與規(guī)制模式,為倫敦成為國際金融中心奠定了牢固的法律基礎(chǔ),帶來了倫敦國際金融中心的第一次繁榮。20 世紀(jì)50 年代以后,英國放松了外匯與資本流動管制,同時抓住了美國納斯達(dá)克市場崩盤、英鎊幣值穩(wěn)定和嚴(yán)格公司內(nèi)部控制等機(jī)遇因素,增強(qiáng)了倫敦對外資和外國金融機(jī)構(gòu)的吸引力。

2008 年金融危機(jī)以后,世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場動蕩,良性資產(chǎn)與投資基金在全球范圍內(nèi)尋找避險之處。當(dāng)前,金融科技、開放銀行和各種互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品層出不窮,提升了全球金融開放能級,普通法系下的傳統(tǒng)國際金融中心更是不斷宣傳其寬松監(jiān)管與稅收優(yōu)惠。

3.司法靈活,完善公司內(nèi)部治理。普通法下公司內(nèi)部治理模式比較靈活,適應(yīng)力強(qiáng),可變度高。在“法官造法” (Judge-made law)的判例法情境下,公司比較容易在法律靈活適用的基礎(chǔ)上實現(xiàn)個案公正。同時,自由裁量權(quán)的設(shè)置,使得法官能動性較高。②繆因知:《法律如何影響金融:自法系淵源的視角》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》 2015 年第1 期。在這種有彈性的回應(yīng)型司法制度下,法官可以擴(kuò)展法律中對于公司治理結(jié)構(gòu)的安排,如為制約公司內(nèi)部人而建立起的股東派生訴訟(Shareholders' Derivative Suit)制度。19 世紀(jì)初,為了加強(qiáng)保護(hù)公司股東的權(quán)益,防止管理層濫用管理權(quán)、為謀取私益而犧牲公司利益,最終達(dá)到股東和董事會之間的權(quán)利平衡,英美兩國首創(chuàng)了股東派生訴訟制度。③胡濱、曹順明:《股東派生訴訟的合理性基礎(chǔ)與制度設(shè)計》,載《法學(xué)研究》 2004 年第4 期。

由此,判例法的司法環(huán)境能夠同金融行業(yè)不斷發(fā)展與創(chuàng)新的步伐相適應(yīng),有效填補(bǔ)由法律規(guī)范疏漏與滯后留存的法外空間。除了適應(yīng)投資者對股利分紅期待外,也回應(yīng)其參與公司治理的意愿。即便投資者由于信息不對稱的原因在獲取信息、參與股東會議上處于弱勢,但是借由普通法判例創(chuàng)制的金融規(guī)則,他們可實現(xiàn)對公司治理的積極參與和事后救濟(jì)。

二、國際金融中心法律制度的關(guān)鍵

(一)大陸法系未必不能出國際金融中心

法律與金融學(xué)派雖然指出了普通法與國際金融中心之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系,但只有普通法系才能催生國際金融中心卻并不是問題的全貌。比如,作為早期的國際金融中心之一,大陸法系國家荷蘭的阿姆斯特丹得益于巨大的貨物吞吐量與先進(jìn)的司法理念,至今仍是歐洲的重要港口與綜合類金融交易中心。再如典型的大陸法系國家日本,其首都東京也是全球公認(rèn)的國際金融中心。東京發(fā)展成為國際金融中心,得益于其以國內(nèi)金融市場為依托,由政府主導(dǎo),大幅度改革國內(nèi)金融市場、金融體制和金融機(jī)構(gòu),逐漸實現(xiàn)了日本金融業(yè)的自由化和國際化。政府能夠有效推動上述改革,主要是通過制定或修改相關(guān)法律實現(xiàn)的。日本政府在1980 年開始對《外匯及外貿(mào)管理法》 進(jìn)行修改,其中最重要的是將外匯由管理制改為原則上自由制,基本實現(xiàn)了內(nèi)外資本流動的自由化。此后,2006 年通過了《金融工具和交易法》,規(guī)定日本金融監(jiān)管廳必須對所有的投資工具進(jìn)行跨業(yè)監(jiān)管。同時,日本金融監(jiān)管廳監(jiān)管行動透明度和可預(yù)見性的提升也有利于保護(hù)投資者,提升東京國際金融中心的吸引力。

由此可見,普通法系對于國際金融中心建設(shè)雖然具有極大的促進(jìn)作用,但并非決定作用。縱觀全球國際金融中心的發(fā)展歷程,無論是嚴(yán)格的市場監(jiān)管還是靈活的司法判例,不管是高質(zhì)量的區(qū)位選擇還是強(qiáng)有力的政策支持,國際金融中心的良性發(fā)展與持續(xù)繁榮遠(yuǎn)不是單一要素在發(fā)揮作用。普通法系下的司法判例為國際金融中心提供真正的保障在于,保護(hù)資本流動的安全穩(wěn)定,去除地方貿(mào)易保護(hù)主義,遵循市場規(guī)則配置資源的規(guī)律,而非普通法系本身具有決定性。

因此,兩大法系之間存在的差異并非不可逾越的鴻溝,而是可以相互溝通、相互協(xié)調(diào)、相互借鑒的。例如,類似于普通法系上對個人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),大陸法系則是由誠實信用原則發(fā)展出對小股東利益進(jìn)行保護(hù)的特殊機(jī)制。該原則要求一切市場參加者在不損害他人利益和社會公益的前提下,追求自己的利益,目的是在當(dāng)事人之間和當(dāng)事人與社會之間的利益關(guān)系中實現(xiàn)平衡,并維持市場道德秩序。比如,德國采用了控制股東誠信義務(wù)原則,要求控制股東在行使自身權(quán)利時,負(fù)有謹(jǐn)慎考慮其他股東利益的義務(wù)。其中,誠信義務(wù)中的注意義務(wù)要求,經(jīng)營時控制股東須與任何一個謹(jǐn)慎的人在同等情形下對其所經(jīng)營的事項給予一樣的注意,不得利用自己的控制地位損害中小股東的利益。

此外,很多傳統(tǒng)上的大陸法系國家正在逐漸建立對普通法系金融方面的制度包容,特別是在中央授權(quán)層面給予很大的包容度。例如,哈薩克斯坦的阿斯塔納國際金融中心發(fā)展迅速,其法院書記官坎貝爾霍爾特在參加阿斯塔納經(jīng)濟(jì)論壇時直言:“我將向與會者介紹如何通過阿斯塔納國際金融中心法院和仲裁庭,應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)難點問題。因為我們的首要目的是——解決金融糾紛。本法院司法基礎(chǔ)基于英國法律原則。這些舉措將有利于提升哈薩克斯坦的投資吸引力?！雹俟_克國際通訊社,阿斯塔納國際金融中心舉行法律問題會議,資料來源:http://lenta.inform.kz/cn/article_ a3251897,2020 年3 月15 日訪問。另外,哈薩克斯坦借鑒迪拜的經(jīng)驗,在阿斯塔納建立了擁有國際仲裁員的國際仲裁中心,專門設(shè)置國際投資爭端解決中心——國際金融法庭,在國際法的基礎(chǔ)上由外國法官審議有關(guān)案件。同時,為了保護(hù)投資者權(quán)益,哈薩克斯坦的阿斯塔納國際金融中心還成立了由國際和哈薩克斯坦國內(nèi)專家組成的國際協(xié)商委員會。以上機(jī)構(gòu)人員可以熟練地運(yùn)用國際規(guī)則解決跨國金融糾紛,這對于阿斯塔納國際金融中心的發(fā)展建設(shè)至關(guān)重要。②總會貿(mào)仲委秘書局 傅成偉哈薩克斯坦最高法院稱將在阿斯塔納建立國際仲裁中心,資料來源:http://www.ccpit.org/Contents/Channel_ 3528/2015/0623/468732/content_ 468732.htm,2020 年3 月15 日訪問。

(二)比較視野下國際金融中心的興起

當(dāng)前,國際金融中心主要有兩種類型:一種是以倫敦、紐約、香港為代表的市場導(dǎo)向型; 另一種是以新加坡、東京、迪拜、卡塔爾為代表的政策推動型。實際上,這一分類方式遠(yuǎn)比法律淵源的劃分更有研究價值。我們可以借此厘清國際金融中心在不同制度上的經(jīng)驗優(yōu)勢,為上海國際金融中心的建設(shè)提供操作性建議和理論素材。

表1 國際金融中心

我們可以看到,當(dāng)前知名的國際金融中心主要有兩個共同點:

1.糾紛裁判。經(jīng)濟(jì)規(guī)模與貿(mào)易實力,并不是國際金融中心興起的唯一要素。因為一旦建立起了跨區(qū)域自由流動的金融服務(wù)與技術(shù),金融機(jī)構(gòu)和投資者的關(guān)切隨即轉(zhuǎn)為糾紛解決的公正與快速。比如迪拜在2004 年9 月修改憲法并通過了“阿拉伯聯(lián)合酋長國憲法(修正案)”,為建立自由貿(mào)易區(qū)提供了憲法依據(jù)。隨后,通過的“8 號聯(lián)邦法” “35 號聯(lián)邦法令” “9 號迪拜法” “12號迪拜法” 以及“12 號迪拜法(修正案)” 幾項法案共同推進(jìn)迪拜國際金融中心的法律體系和司法體系建立。在此之后,“9 號迪拜法” 的修改,幫助在迪拜國際金融中心成立糾紛解決管理局(Dispute Resolution Authority),①趙蕾、鄧迪心、何曉懿:《沙漠金融中心之門——迪拜國際金融中心的糾紛解決機(jī)制》,載《人民法院報》2017 年7 月14 日,第8 版。用以總體規(guī)劃和管理金融中心內(nèi)的訴訟與非訴訟糾紛解決。迪拜國際金融中心所設(shè)立的獨立法律制度吸引了大量外資進(jìn)入,更加突出了法律“定紛止?fàn)帯钡暮诵墓δ?。②丁?《金融審判競爭視野下的司法供給——迪拜國際金融中心法院建設(shè)的啟示》,載《金融理論與實踐》2019 年第7 期。從長期來看,倘若司法優(yōu)勢成為上海金融中心的獨特競爭優(yōu)勢,穩(wěn)定性牢、連續(xù)性強(qiáng)的法律監(jiān)管環(huán)境必然會進(jìn)一步吸引外商、外資入駐。

2.監(jiān)管尺度。在金融國際化的背景下,對國內(nèi)金融市場進(jìn)行管理和規(guī)制的金融法也逐漸走向國際化。近年來,越來越多的學(xué)者指出隨著金融市場基礎(chǔ)建設(shè)的完善,當(dāng)下金融發(fā)達(dá)國家市場模式的相似性,促進(jìn)了全球金融法的誕生。③周仲飛:《全球金融法的誕生》,載《法學(xué)研究》 2013 年第5 期。兩大法系在金融法規(guī)領(lǐng)域開始出現(xiàn)相互融合和借鑒的趨勢,對于具體的金融市場交易、國際貿(mào)易管理等規(guī)則逐漸進(jìn)行全球協(xié)調(diào)處理,在更大范圍內(nèi)促進(jìn)資本的跨區(qū)域流動。

以倫敦與東京國際金融中心為例。1986 年,撒切爾政府領(lǐng)導(dǎo)倫敦金融行業(yè)改革,人們稱之為“金融大爆炸”。具體分為兩個階段:第一階段是以金融綜合經(jīng)營為特征的金融自由化,形成了開放競爭的市場環(huán)境; 第二階段是以統(tǒng)一金融監(jiān)管為特征的金融整合,奠定了有力而適度的監(jiān)管基礎(chǔ)。此外,于2001 年12 月1 日正式生效的《2000 年金融服務(wù)與市場法》 取代了此前制定的一系列用于監(jiān)管金融業(yè)的法律、法規(guī)。該法規(guī)范了票據(jù)市場的混亂情況,讓投資者有信心投資。由此,倫敦吸引來了世界范圍的金融機(jī)構(gòu)、投資者以及相關(guān)人才。④杜一華:《金融監(jiān)管體制改革論綱——全球主義關(guān)照下的國家主義立場》,載《河北法學(xué)》 2019 年第6 期。

1996 年,借鑒英國“金融大爆炸” 的經(jīng)驗做法,日本政府提出通過金融改革實現(xiàn)2001 年把東京建設(shè)成為“自由、公正、全球性” 金融市場的目標(biāo)。次年,日本政府通過《金融體制改革規(guī)劃方案》。按照《金融體制改革規(guī)劃方案》,日本修改《外匯管理法》 和《日本銀行法》。修訂后的《外匯管理法》 和《日本銀行法》 要求日本放寬外匯交易限制,外匯交易的場所并不局限于特定銀行,市場內(nèi)實現(xiàn)了貨幣自由兌換。從此,日本金融業(yè)正式走向了自由競爭。①楊東:《市場型間接金融:集合投資計劃統(tǒng)合規(guī)制論》,載《中國法學(xué)》 2013 年第2 期。

上述英國、日本兩國采用的“金融大爆炸” 激勵,不但消除了公司設(shè)立的障礙、減少了對公司內(nèi)部控制的監(jiān)管,同時在穩(wěn)定本幣幣值、鼓勵本幣計價的外國證券發(fā)行、放松融資渠道管理、刺激外幣存款增長等方面也發(fā)揮了重要作用。這一經(jīng)驗表明各國的法律寬嚴(yán)程度從來不是靜止?fàn)顟B(tài)。福利國家興起前,在自由市場觀念指導(dǎo)下諸國金融市場得以擴(kuò)展,之后又往往會因金融危機(jī)而采用嚴(yán)格監(jiān)管。上述的變化既不能歸于法系影響,也不可絕對地認(rèn)為促進(jìn)國際金融中心的形成取決于放松監(jiān)管,而應(yīng)當(dāng)將其歸因于金融法律監(jiān)管的周期律。由此可見,監(jiān)管的關(guān)鍵在于市場情況相適應(yīng),并且可以恰當(dāng)適時地引導(dǎo)投資者,在維護(hù)投資者穩(wěn)定預(yù)期的基礎(chǔ)上保證市場環(huán)境的有序競爭。

三、上海國際金融中心建設(shè)中的法系銜接

從國際化水平層面比較來看,目前上海國際金融中心存在一個核心問題:僅個別指標(biāo)領(lǐng)先、結(jié)構(gòu)性差距明顯。②參見國家開發(fā)銀行編:《上海國際金融中心發(fā)展報告(2018 年)》 上海交通大學(xué)出版社2018 年版; 《國際金融中心發(fā)展報告》 編寫組:《國際金融中心發(fā)展報告(2018 年)》,中國金融出版社2018 年版。因此,上海國際金融中心的法治體系建設(shè)須遵循由易到難的實踐路徑,針對執(zhí)法和監(jiān)管能力進(jìn)行重點提升,在常規(guī)營商環(huán)境建設(shè)之外加強(qiáng)立法針對性。首先,從金融司法領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整以應(yīng)對當(dāng)前發(fā)展困境,借由司法裁判與仲裁來保障金融環(huán)境的安全穩(wěn)定。其次,從立法領(lǐng)域予以突破,構(gòu)建相應(yīng)法律體系,為金融中心建設(shè)提供法制保障。

基于此,立法層面有兩種可供選擇的路徑:其一,從長遠(yuǎn)來看,可以通過中央層面出臺專門法律,或中央特別授權(quán)上海立法來規(guī)范金融領(lǐng)域的監(jiān)管,減少上海地方立法與國內(nèi)其他法律制度的沖突; 其二,從短期可操作性角度而言,可采取“包裹立法” (或稱打包立法、條款立法、綜合立法等)的法律修改技術(shù),將亟須調(diào)整的法律打包在一個法律案內(nèi),化解法系差異、規(guī)制不足帶來的桎梏。具體見以下分述。

(一)裁判和仲裁的上海實踐

大陸法系國際金融中心建設(shè)的經(jīng)驗表明,通過司法仲裁制度可以很好地實現(xiàn)本國法系與國際金融市場秩序的銜接。賦予司法解決糾紛以確立規(guī)則的效力,將改變本國傳統(tǒng)法系的限制。當(dāng)前,亞洲時區(qū)尚未產(chǎn)生擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)力的金融中心,香港、東京、新加坡在金融政策上各有側(cè)重。在金融系統(tǒng)功能上,上海仍有差距,但是上海的突出優(yōu)勢在于國家經(jīng)濟(jì)體提供了廣闊空間。結(jié)合“一帶一路” 倡議所聯(lián)系的區(qū)域金融中心,上海國際金融中心在國際規(guī)則對接上需要注重國際慣例,推進(jìn)貿(mào)易投資便利。①參見楊曄、計小青主編:《上海國際金融中心建設(shè)服務(wù)“一帶一路” 戰(zhàn)略研究》,上海人民出版社2017 年版。特別是2020 年3 月以來,美股多次熔斷、澳元暴跌等②新浪財經(jīng):全球金融市場大恐慌http://finance.sina.com.cn/money/forex/hbfx/2020 -03 -09/doc -iimxyqvz9145282.shtml,2020 年4 月20 日訪問。全球性金融恐慌蔓延下,中國全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制,吸引了大量海外避險資金入場。此時進(jìn)一步推動上海金融法院、上海破產(chǎn)法庭等建設(shè),保障金融環(huán)境安全,將更好地提升上海國際金融中心的法律服務(wù)質(zhì)量。

2020 年2 月新出臺的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》(又稱“金融30 條”)從依法合規(guī)、金融法治建設(shè)、審判的國際公信力、違法金融活動懲罰力度等角度指明具體舉措。同時,地方政府層面,上海市亦然著力提升金融司法國際化水平。2018年4 月,全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》 (以下簡稱《決定》)?！稕Q定》 提倡設(shè)立上海金融法院,助力上海成為國際金融糾紛解決優(yōu)選地,力爭發(fā)展成國際社會認(rèn)可的實質(zhì)性化解金融糾紛的裁決機(jī)構(gòu)。此外,金融審判庭、金融檢察處(科)、金融仲裁院、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局、金融糾紛調(diào)解中心也相繼在上海成立。

2019 年6 月,上海市司法局發(fā)布了《打響“上海仲裁” 服務(wù)品牌行動方案(2019—2021年)》 (以下簡稱《方案》)?！斗桨浮?明確指出提升對外合作交流的目標(biāo),積極對海外仲裁機(jī)構(gòu)和爭議解決機(jī)構(gòu)開放。結(jié)合雙方注冊地的業(yè)務(wù)優(yōu)勢,上海仲裁委員會同海外仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、仲裁員互任等合作?！斗桨浮?鼓勵上海市仲裁機(jī)構(gòu)聘任境外優(yōu)秀人才擔(dān)任決策機(jī)構(gòu)組成人員和仲裁員、調(diào)解員,力爭決策機(jī)構(gòu)境外組成人員、境外仲裁員和調(diào)解員占比居于全國領(lǐng)先地位。上述規(guī)定與上海市推行的社會信用服務(wù)一起提供優(yōu)質(zhì)的金融發(fā)展環(huán)境,便利當(dāng)事人選擇上海作為仲裁地,更加高效公平地解決糾紛。

(二)“包裹立法” 的可能選擇

針對上海國際金融中心在建設(shè)中遇到的稅法政策不明確、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不到位、規(guī)則性監(jiān)管靈活度差等問題,采取“包裹立法” 的方式可以更快速地響應(yīng)市場變化,并且有先例可資參考。自2009 年8 月27 日全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分法律的決定》 以來,我國多次運(yùn)用“包裹立法” 這一法律修改技術(shù),對幾十部不再適應(yīng)當(dāng)前實踐的法律進(jìn)行打包修改。與人大通過立法不同,“包裹立法” 能夠抓住關(guān)鍵時機(jī),針對部分法律同社會實際不相適應(yīng)的部分條款集中修改,及時使法律規(guī)定同社會實際相一致。③劉風(fēng)景:《包裹立法的中國實踐》,載《法學(xué)》 2014 年第6 期。曾兩次承擔(dān)法律打包修改工作的全國人大常委會法工委社會法室主任郭林茂指出:“打包修改作為立法形式的一種創(chuàng)新,有利于節(jié)約立法資源、提高立法效率?！雹僦鞂帉?《開局之年立法工作全面提質(zhì)加速——十三屆全國人大及其常委會2018 年立法工作回眸》,載《法制日報》 2019 年2 月26 日,第5 版。

具體到上海國際金融中心的立法修改與調(diào)整上,主動運(yùn)用“包裹立法” 可以便利達(dá)成法系銜接的目的,為完善金融法治體系積累經(jīng)驗。借鑒前幾次打包修改法律的經(jīng)驗,在各部門相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,中央立法機(jī)關(guān)可進(jìn)行一系列法律條款小規(guī)模調(diào)整。將與金融市場監(jiān)管密切相關(guān)的系列法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一修改,將保險、銀行、證券等金融領(lǐng)域的糾紛解決管轄權(quán)統(tǒng)一,使得相關(guān)立法與金融開放進(jìn)階相一致。

針對稅法政策不明確,可以就金融稅收法律制度完善擬定《稅收征管法》 及其實施細(xì)則、《稅務(wù)登記管理辦法》 等有關(guān)規(guī)定的包裹立法,要求稅務(wù)機(jī)關(guān)對于不辦理扣繳登記,不報送相關(guān)材料的行為實施處罰,②彭海艷:《建設(shè)適應(yīng)上海國際金融中心特點的跨境金融稅收制度》,載《科學(xué)發(fā)展》 2019 年第12 期。并列明上海國際金融中心管轄下的稅款扣繳義務(wù)與豁免。針對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題,可以在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》 《反不正當(dāng)競爭法》 《反壟斷法》 《價格法》 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》 《商業(yè)銀行法》 《票據(jù)法》 《證券法》 《信托法》 《保險法》 等相關(guān)法律基礎(chǔ)上,③張學(xué)森:《金融消費(fèi)者保護(hù)法律機(jī)制研究——以上海國際金融中心建設(shè)為視角》,載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2012 年第6 期。聚焦金融科技的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專項內(nèi)容。針對規(guī)則性監(jiān)管靈活度低問題,可以將《證券法》 《公司法》 《刑法》 中與國外法律沖突的上市公司發(fā)行、信息披露、監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容,結(jié)合上海多層次資本市場建設(shè)進(jìn)行修改。④秦?zé)?《2020 年上?；窘ǔ蓢H金融中心評估與建議》,載《科學(xué)發(fā)展》 2020 年第2 期。

(三)中央—地方的立法規(guī)范

徐冬根教授曾提出,法律在上海國際金融中心建設(shè)中應(yīng)起到主導(dǎo)作用。⑤徐冬根:《上海國際金融中心法制環(huán)境建設(shè)研究》,法律出版社2007 年版。體現(xiàn)在立法規(guī)范上,上海國際金融中心的建設(shè)既離不開中央層面法律的支持,也離不開地方基于自身地域特點和發(fā)展優(yōu)勢而制定的相關(guān)法規(guī)支撐。

根據(jù)《立法法》 相關(guān)規(guī)定,地方有權(quán)機(jī)關(guān)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)。2009 年6 月25 日上海市人大常委會通過了《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》,在六個方面作出了具體規(guī)劃:金融市場體系、區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施、金融人才環(huán)境、信用環(huán)境建設(shè)、金融創(chuàng)新環(huán)境、金融風(fēng)險防范與法治環(huán)境。同時明確指出建設(shè)上海國際金融中心的目標(biāo),要重點發(fā)展與國際金融中心相適應(yīng)的配套經(jīng)濟(jì)環(huán)境,如不斷提升人民幣國際化水平。將于2020 年7 月1 日起施行的《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》,在明確責(zé)任主體的基礎(chǔ)上,不同于山東、河北、四川和天津的監(jiān)管規(guī)定,上海具體明確了對地方金融組織及其活動的限制,①《山東省地方金融條例》 第一條 為了充分發(fā)揮金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的作用……制定本條例?！逗颖笔〉胤浇鹑诒O(jiān)督管理條例》 第一條 為了加強(qiáng)地方金融監(jiān)督管理……制定本條例?！短旖蚴械胤浇鹑诒O(jiān)督管理條例》 第一條 為了加強(qiáng)地方金融監(jiān)督管理……制定本條例。《四川省地方金融監(jiān)督管理條例》 第一條 為了加強(qiáng)地方金融監(jiān)管……制定本條例?！渡虾Ｊ械胤浇鹑诒O(jiān)督管理條例》 第一條 為了規(guī)范地方金融組織及其活動,維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益,防范化解金融風(fēng)險,促進(jìn)本市金融健康發(fā)展,推動上海國際金融中心建設(shè),根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定,結(jié)合本市實際,制定本條例。突出對金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益的保護(hù),強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管對上海國際金融中心建設(shè)的保障作用。

以上的宏觀目標(biāo)和規(guī)劃安排需要實體的法律法規(guī)支持。為此,可以參考當(dāng)年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)關(guān)于立法權(quán)的規(guī)定思路。1992 年第七屆全國人大常委會授權(quán)深圳市人大及其常委會和深圳市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施。因此,有學(xué)者指出全國人大可以沿循此路徑,授權(quán)上海市針對上海國際金融中心制定相關(guān)地方性法規(guī),同時規(guī)定部分全國性法律在上海市暫停適用。此舉可以彌補(bǔ)上海國際金融中心建設(shè)中法律依據(jù)空白的現(xiàn)狀,賦予同上海國際金融中心建設(shè)相適應(yīng)的立法和法律適用空間。以上的《意見》 《方案》 示例仍然受制于當(dāng)前層級化立法權(quán)的配置模式,中央立法權(quán)管轄全國范圍內(nèi)重大的法律、法規(guī)、規(guī)章。這也包括基本經(jīng)濟(jì)制度下的金融、外貿(mào)基本制度。

結(jié)語

通過比較普通法系和大陸法系對國際金融中心興衰的不同影響,我們可以看到:國際金融中心的建設(shè)主要得益于相關(guān)金融法律制度的推動,而非由法系歸屬直接決定。在建設(shè)上海國際金融中心的過程中,不僅應(yīng)比較分析普通法系與大陸法系在案件處理規(guī)則、行政監(jiān)管等方面的獨特制度優(yōu)勢,更應(yīng)該研究在不同法系下中立的司法機(jī)構(gòu)在審理、裁決金融類案件時是如何靈活適用相關(guān)法律,為投資者提供充足的法律保障,營造健康安全的金融市場環(huán)境。

當(dāng)前,上海國際金融中心的建設(shè)具有新的語境:國際金融中心與全球金融科技中心的同步發(fā)展。就實際而言,不同法系的傳統(tǒng)影響,遠(yuǎn)不如建設(shè)新興金融工具創(chuàng)新的法治環(huán)境重要。傳統(tǒng)的貨幣、匯率、資本等影響因素仍在發(fā)揮作用,但展現(xiàn)形式已經(jīng)悄然改變。因此,在完善法治建設(shè)的同時,把握當(dāng)前快速發(fā)展的金融科技,放開部分地方金融立法權(quán)限,實現(xiàn)與金融相關(guān)的會計審計、法律服務(wù)、資產(chǎn)評估、信用評級、投資咨詢等專業(yè)服務(wù)的精準(zhǔn)法律對接,也是題中之意。