儲小院，林 瓊，王 帆，朱仕榮，雷艷嬌

(1.國家林業(yè)和草原局 昆明勘察設計院,云南 昆明 650216;2.國家林業(yè)和草原局 荒漠化防治司,北京 100013)

在中國“南石北沙”即南方石漠化、北方沙漠化生態(tài)問題極為突出，已嚴重影響當地社會經濟可持續(xù)發(fā)展。石漠化又被稱為“地球癌癥”，石漠化土地分布的行政范圍區(qū)約占全國國土面積的1/9，地區(qū)人口占全國人口的1/6，區(qū)域貧困人口約占到全國的40%左右，是西南地區(qū)的災禍之源、貧困之因、落后之根[1-2]。該區(qū)域是珠江的源頭，長江水源的重要生態(tài)屏障，也是三峽庫區(qū)、南水北調的重要水源區(qū)，影響著長江、珠江的生態(tài)安全[3-4]。它不僅嚴重影響當代經濟社會的發(fā)展和生態(tài)文明建設，更是危及子孫后代的生存基礎[5]。2012年以來，黨中央強調要堅持建設中國特色社會主義法治體系，生態(tài)法治體系建設擔負著中國法治體系改革的排頭兵。2017年國家明確提出“開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”。自2008年國家啟動石漠化綜合治理試點工程以來，目前已涉及滇黔桂等8省(區(qū)、市)300多個重點治理縣，累計下達中央預算內專項投資約200億元，此外還整合相關渠道多項資金，石漠化治理已成為國家重點生態(tài)工程[6-7]。但與沙漠化、水土流失法制相比，專門針對防治石漠化方面的國家和地方性法律法規(guī)仍為空白，從法制層面對石漠化防治和保障措施等沒有進行規(guī)定，使得治理工程的成效大打折扣，嚴重阻礙了石漠化防治工作[8-10]。為此，本文通過調查問卷就公眾對于石漠化現象的認知度，石漠化防治工作的評價與意見，石漠化防治法制需求等進行調查，主要目的在于促進將石漠化防治納入法制化軌道，從根本上推進中國石漠化防治工作，加快完善中國環(huán)境資源法制建設。

1 調查方式與問卷設計

1.1 調查方式

此次調查分為實地問卷和網絡問卷，問卷對象為西南石漠化現象較為典型突出的滇黔桂3省。實地問卷通過向石漠化現象所在的地方政府及職能部門、企事業(yè)單位、個體戶、社區(qū)居民和農民等發(fā)放紙質問卷，現場收集一手資料。2019年10月至11月共發(fā)放紙質問卷200份，回收有效問卷187份，有效率93.5%。網絡問卷通過“問卷星”平臺拓展分析數據的來源渠道，2019年11月至12月向社會隨機發(fā)放電子問卷778份，回收有效問卷778份，有效率100%。有效問卷總計965份。為最大程度避免抽樣調查結果偏差性，本文在統(tǒng)計學分析基礎上，結合實地考察石漠化地區(qū)防治情況，與當地政府和相關職能部門會談，及瀏覽查閱相關文獻資料等方式，對實踐中的主要問題進行分析和佐證。

1.2 問卷設計

為達到調查目的，問卷題目設計為封閉式單選題、半封閉式多選題及主觀題。問卷設計包含樣本背景信息題、樣本基本現狀題、樣本基本態(tài)度題、樣本意見建議題，共計20個題項。內容意在初步掌握石漠化科普宣傳、影響與危害、防治工作現狀及立法需求，為相應立法工作提供理論依據與問題導向，進而論證立法必要性和關注點?？傮w上，問卷設計以“石漠化認知及防治立法”為主題，分4大版塊進行問題導引和設置：調查對象對目前石漠化基礎科普情況，調查對象對石漠化危害與影響的認知，調查對象對石漠化防治工作的評價與意見，調查對象對石漠化防治立法的認知與建議。

2 問卷結果與分析

2.1 調查對象基本情況

調查對象包括西南巖溶石漠化地區(qū)從事生態(tài)建設和環(huán)境保護的管理者、專業(yè)技術人員和一線生態(tài)工作者等主體，也包括石漠化地區(qū)的城市居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村人民群眾，從公眾參與立法角度而言，都是參與石漠化立法的重要主體。這種調查對象的職業(yè)構成狀況有利于從主、客體角度保證抽樣調查結果具有一定程度的客觀性。從調查對象年齡分層而言，主要集中在26～40歲，占有效樣本的56.4%，其次分別為41～55歲占23.1%，16～25歲占16.7%，56歲以上占3.8%。從比例來看，中青年參與意愿和興趣更為強烈，該年齡段有著一定的社會閱歷和經驗積累，也是生態(tài)建設和經濟社會建設的主力軍，保障了問卷的可行性和可操作性。另外，從調查人員居住地來看，農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住者占51.4%，其次，城市人員占比46.6%，其他地域者占比2.0%，農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對石漠化環(huán)境更為接近，比例最高也有利于樣本的客觀性和可信度。再就是從調查對象學歷水平來看，大學以上人群占55.2%，初高中占32.7%，文化程度較高，保證了問卷的質量。

2.2 公眾對石漠化防治的整體認知狀況

2.2.1 對石漠化及防治工作的了解程度相對較為薄弱 調查結果顯示，對于石漠化及防治工作“聽說過”的樣本量比重最大，占比49.9%，其次是“了解”的占比27%；而“非常了解”的最少，占比8.3%，“沒聽過”則占比達14.9%，此兩種了解程度均屬較為極端的狀況?？傮w來看，絕大多數被調查者對于石漠化及防治工作都有不同程度的了解，西南地區(qū)的社會大眾對于身處的巖溶石漠化生境基本都有一定程度的認知。這說明面對當前中國嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，公眾的環(huán)境保護意識逐漸顯現，越來越重視涉及自身利益的環(huán)境狀況。但不容忽視的是，“沒聽過”的公眾數量占比也較高，這表明還有相當數量的石漠化地區(qū)居民對于石漠化極缺乏了解，當然這里面也不排除對此類現象或情況有接觸，但沒有意識到為石漠化的情況。

2.2.2 石漠化普及教育和宣傳開展的頻率總體較低 從圖1可以看出，28.5%的調查對象反映其從沒有接受過相關普及和宣傳活動，62.9%的調查對象反映偶爾或極少接受，僅8.6%的調查對象經常對石漠化科普宣傳活動有所接觸。這說明一定程度上石漠化相關的普及教育和宣傳工作開展得還不夠廣泛，其宣傳力度明顯不足。如今生態(tài)環(huán)境意識已被視為現代文明的重要標志，被用作衡量一個國家、民族和個人文明程度的基本標準，對指導人與自然的關系有巨大意義[11-12]。石漠化被稱為中國三大生態(tài)災害之一，其相關的教育和宣傳有待進一步加強。特別是中國石漠化主要分布在“老、少、邊、窮、遠”地區(qū)，教育相對落后[13]，通過媒體、學校教育等途徑，加大石漠化危害的歷史起因、危害程度、涉及面積、分布情況、治理有效性等情況的科普宣傳，有助于加強民眾對石漠化的重視和生態(tài)環(huán)保意識。

圖1 調查對象接受石漠化相關普及和宣傳情況

2.2.3 石漠化防治的信息傳播渠道規(guī)范化有待加強 調查問卷顯示，59.6%的受訪者主要通過互聯網、電視廣播等網絡媒體方式了解石漠化及防治工作相關情況，33.0%的受訪者通過口口相傳、報紙書籍等傳統(tǒng)方式了解，7.4%的受訪者通過地方政府、職能部門和鄉(xiāng)村會議或公開欄等方式了解?？梢?，互聯網絡等由于新媒體的優(yōu)勢，成為普及和傳播社會科學知識的最重要渠道，同時石漠化地區(qū)由于經濟水平和大眾思想形態(tài)等限制，傳統(tǒng)傳播方式仍占很大比重，政府等相關管理部門在信息傳播上的比重較低。2015年1月1日中國全面實施的新《環(huán)保法》，將“信息公開、公眾參與”的相關內容單獨集結成章，凸顯出國家對于公眾參與政府環(huán)境信息傳播的重視。石漠化防治應規(guī)范、真實、全面、及時的發(fā)布石漠化災害和防治工作信息，在生態(tài)環(huán)境信息傳播中建立行之有效的公眾參與方式以及通過媒體構建輿論監(jiān)督機制，提升政府環(huán)境信息傳播的效率和公信力，最大化的實現生態(tài)改善。

2.2.4 石漠化危害嚴重影響社會公眾生產生活 通過調查，92.2%的受訪者認為生態(tài)明顯變差，切實影響日常生活，91.8%的受訪者認為石漠化造成大量的水土流失，85.8%的受訪者認為石漠化導致可利用土地數量大為減少，還有78.0%的受訪者感到農林收入受石漠化土地影響有所下降，僅有1.9%的受訪者認為石漠化沒有造成影響。對于石漠化土地的形成因素的調查研究顯示，94.9%的受訪者認為是過度樵采和無序開墾等過度的生產方式，90.5%的受訪者認為是亂開礦井和無序工程等不合理的資源開發(fā)利用，67.1%的受訪者認為還受極端自然災害影響?？梢?，石漠化危害已經基本是全社會認同的生態(tài)災害，引起的破壞損失包括生態(tài)質量降低、水土流失、土地生產力下降等，石漠化地區(qū)人民群眾受到石漠化干擾，生活質量和經濟發(fā)展都受到影響和制約。其中，讓公眾感受最明顯的是生態(tài)質量降低引起的生活質量下降，這也表明了當前社會對美好生態(tài)的需求更加旺盛。從公眾認識來看，過度樵采、毀林開荒、粗放的耕種方式、不合理開發(fā)建設等人為活動是導致土地石漠化的主要誘因，干旱、雨雪冰凍、自然山火等自然災害是土地石漠化的次要因素，這表明了公眾對于不合理人為活動引起石漠化生態(tài)災害的重視，關注點和關注度越來越集中在人對自然的影響。

2.2.5 參與石漠化治理與生態(tài)保護的公眾意愿積極 在被問及“您覺得您在石漠化治理中應該發(fā)揮什么樣的作用？”時，該題設為半封閉式多選題，即調查公眾意愿，也對公眾參與的方式進行了問卷?？傮w上，95.7%的調查對象表達了積極的意愿，無論主動或被動，均愿意支持與參與防治土地石漠化行動。其中，93.2%的調查者表示將從自身做起，保護好生態(tài)環(huán)境，為防止土地石漠化貢獻個人力量，主動意識和生態(tài)觀念極強；85.9%的調查者表示積極宣傳石漠化，讓更多的人了解、關注石漠化，提升石漠化的科普教育性；78.8%的調查者愿意配合政府工作，并建言獻策。此外，在調查中也有4.3%的調查對象表示與其無關，其中一部分原因是其對石漠化缺乏必要的了解，或者受自身學習工作時間和狀態(tài)的限制等。

2.3 公眾對石漠化防治現狀的評價與建議

2.3.1 石漠化防治工作的整體效果評價比較滿意 對當前土地石漠化綜合防治力度與效果的調查顯示，21.2%的受訪者認為當前防治力度較大，取得的治理效果顯著，對石漠化防治工作給予了積極評價，48.9%的受訪者認為防治力度中等，取得的治理效果一般，29.9%的受訪者則認為當前防治力度較小，取得的效果不明顯，評價較為消極。這說明了當前石漠化防治工作總體上受到社會公眾的肯定，通過積極投入和治理，已經取得了良好的生態(tài)效益和社會效應。但是，由于中國石漠化分布范圍廣、面積大，作為困難立地生態(tài)修復項目，治理難度高，難以短期產生良好效果。石漠化防治任務依然艱巨，需建立長期可持續(xù)的資金和人力投入機制，繼續(xù)加大治理力度。石漠化治理將是一個長期、艱難、復雜的過程。以云南省為例，云南省石漠化土地仍有約2.35×106hm2，另有潛在石漠化2.04×106hm2[14]。據相關測算，全省石漠化土地如按照現有治理力度和速度，大約仍需要30 a[15]。且隨著防治工作的推進，治理區(qū)域向邊遠、高山、程度深區(qū)發(fā)展，立地條件越來越差，治理難度越來越大，治理成本越來越高。

2.3.2 防治石漠化責任主體與參與方式應多樣化 在開展石漠化應該由誰來治理的問卷調查時(見圖2)，本題設為了封閉式多選題，99.1%的調查對象認為治理責任主體應為中央及地方政府，這也與大多生態(tài)項目建設和投入主體相似，認為生態(tài)類項目應由國家作為治理主體，來引導社會資源投入[16-17]；69.4%的調查對象認為社會各類企業(yè)應負起社會責任，通過不同方式共同參與進來；67.0%的調查對象則認為石漠化所在的村集體組織、合作社等作為石漠化地區(qū)所在的基層組織，應主動承擔起責任，聯合地方各方力量進行綜合防治；44.2%的調查對象傾向于農戶作為直接與石漠化土地打交道的第一主體，應作為治理主體，參與到抗擊土地石漠化；還有21.4%的調查對象提出了一些國際國內公益組織、社會援助機構等參與石漠化為主的生態(tài)建設行動中來。綜合調查來看，石漠化防治的責任主體應多樣化，參與的方式也應多元化。石漠化防治作為生態(tài)項目，具有生態(tài)項目長期性、公益性、社會性的特征，在當前中國國情下，仍需以中央財政投入為主導和引領，社會企業(yè)和大眾應主動承擔起責任，共同參與。同時，應逐步引入市場機制，建立多渠道、多元化的投融資體系，廣泛利用社會資源，創(chuàng)新投融資方式，吸引各類投資主體以不同形式參與石漠化治理。

注：1.中央及地方政府；2.社會企業(yè)；3.村集體及合作社組織；4.農戶；5.公益組織；6.其他。

2.3.3 推動石漠化防治工作的措施應多元化 有關石漠化防治工作的措施和方式的調查統(tǒng)計顯示(見圖3)，87.9%的調查者認為推動石漠化治理最主要的是國家政策，政策的引導性和指向性非常重要；87.2%的調查者認為技術投入很重要，石漠化被稱為“生態(tài)癌癥”，是巖溶地區(qū)最為嚴重的生態(tài)問題，治理技術十分復雜，調查結果也反映了公眾對于現階段治理技術的重視和擔憂；84.7%的調查者認為資金投入非常重要，石漠化防治需要長久穩(wěn)定持續(xù)的資本投入機制；63.6%的調查者則認為宣傳教育十分重要，石漠化土地多位于老少邊窮遠地區(qū)，教育資源相對落后，生態(tài)意識比較薄弱，調查結果也客觀反映了這點；47.5%的調查者支持生態(tài)移民，合理引導人口從石漠化地區(qū)搬遷到生態(tài)環(huán)境良好、生存條件好的地區(qū)；還有16.6%的調查者提出了扶持產業(yè)發(fā)展、提高教育水平等其他措施。整體來看，治理投入、貼息稅收、責任機制等國家政策對石漠化防治起著首要作用，其次就是要通過各種機制加大治理資金投入，繼續(xù)推進技術的研發(fā)和推廣應用，對生態(tài)環(huán)境特別脆弱、敏感地區(qū)可合理引導人口轉移進行異地開發(fā)，即可以減輕原本脆弱的生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，使其得以恢復和重建，又可以逐步改善原地區(qū)貧困人口的生存狀態(tài)。當然這些如進行立法等手段進行制度化和規(guī)劃范，可保障其持續(xù)性和常態(tài)化。

圖3 調查對象對石漠化防治有效措施支持率

2.4 公眾對石漠化防治立法的基本認知與建議

2.4.1 對當前石漠化防治存在問題及開展石漠化防治立法必要性的認識較充分 首先，對當前石漠化防治相關政策和規(guī)定中主要存在問題的調查，61.8%的調查者認為石漠化防治的主管部門職責職權不明確，59.8%的調查者認為石漠化防治措施缺乏法律的保障，56.8%的調查者則認為防治經費沒有法律規(guī)定，缺乏持續(xù)性的保障，還有47.2%的調查者認為缺乏石漠化防治主體合法權益的保障是影響社會投入機制的深層次原因，另外超過50%的調查者認為目標責任考核獎懲制度缺失、石漠化知識宣傳教育不足也是當前主要存在的問題。這些都顯示了當前制約石漠化防治的重要因素，也是立法工作需要突破的瓶頸。其次，對于當前法律體系是否能夠滿足石漠化防治的需求，即立法工作必要性認識傾向的調查顯示(見圖4)，多數被調查者均認為當前法律體系不能夠滿足石漠化防治的需求，應專門立法，其比例高達80.01%，還有7.44%的調查者認為不必要專門立法，也12.55%的調查者表示不清楚，主要原因是其對當前生態(tài)相關的法律不怎么了解或者認識不足?？傮w上來看，民眾傾向和立法訴求都說明了石漠化防治立法的必要性和迫切性，立法部門不應忽視或回避。

圖4 石漠化防治專門立法訴求調查情況

2.4.2 公眾對石漠化防治立法所關注重點和措施建議多樣 對石漠化防治立法應主要關注什么問題，調查采取了半封閉式問答設計，73.6%的調查者認為首先是建立石漠化防治資金和技術投入保障機制，68.1%的調查者重點關注相關管理機構、人員及其責任權限的明確，67.6%的調查者還認為應加強石漠化治理項目特別是營利性治理項目的管控，55.1%的調查者較為關注相關單位、企業(yè)和社會大眾承擔防治義務的明確。填空問答中的建議集中在加強宣傳手段和力度法定化，多種形式提升民眾對石漠化的認識水平和重視程度，及立法工作應體現群眾意識，即立法工作應當“從群眾中來，到群眾中去，重視群眾意見，尤其是石漠化地區(qū)農民”。另外，對石漠化防治立法對生態(tài)和社會經濟的關注，69.3%的調查者認為重點是要生態(tài)環(huán)境得到改善，31.7%的調查者認為立法內容應結合社會經濟有效發(fā)展，這也符合一般生態(tài)立法的條文關注點。

3 結論與建議

3.1 結 論

石漠化已成為社會普遍認同的生態(tài)災害，影響了大眾對美好生態(tài)的需求?，F階段，石漠化普及教育和宣傳開展的頻率總體較低，公眾對石漠化的了解程度相對較為薄弱。但參與石漠化治理與生態(tài)保護的公眾意愿積極，社會公眾對當前石漠化防治工作的整體效果評價較為消極，認為當前防治力度仍較小，取得的效果不顯著。針對當前石漠化防治相關政策和規(guī)定中主要存在的問題，加強立法是解決的根本途徑，立法應重點關注防治資金和技術投入保障機制、工程管理與義務責任、治理營利項目管理、宣傳手段及執(zhí)法力度等問題。石漠化防治工作依然任重道遠，繼續(xù)加大石漠化宣傳防治力度，加強防治責任主體參與方式多樣化及防治措施多元化，開展石漠化防治立法十分必要和迫切。

3.2 建 議

(1) 中國石漠化土地的類型具有多樣性和復雜性，不同地區(qū)資源條件、經濟發(fā)展方向各異，石漠化防治途徑和措施也存在差異，應劃分不同區(qū)域，因地制宜，加強防治技術和生態(tài)修復機制的探索和創(chuàng)新。

(2) 堅持“山水林田湖草”生命共同體理念，以小流域或區(qū)域進行綜合治理，石漠化治理與地方經濟發(fā)展相結合、相促進，石漠化土地上的植被恢復和水利基礎設施建設與地方農林產業(yè)結構調整相結合，優(yōu)化資源配置，達到生態(tài)和經濟社會共贏。

(3) 政府加大石漠化相關政策和知識的宣傳力度，建立政府與公眾互通互信互助，依托學校教育及社會團體組織等方式普及石漠化防治和生態(tài)環(huán)境教育，讓社會大眾所熟知才能更好地積極配合，防治政策和工作才能更好地執(zhí)行到位。

(4) 石漠化防治應建立和完善相應的生態(tài)補償制度，合理制定補償標準，調節(jié)上下游、防治者與社會受益者等相關利益關系，促進工程治理。

(5) 可先行出臺相關石漠化防治行政法規(guī)或開展地方立法，解決當前突出問題。