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        高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架研究

        2020-10-13 13:04:40艷副教授
        安全 2020年9期
        關(guān)鍵詞:預(yù)案突發(fā)事件管理體系

        孫 艷副教授

        (西安翻譯學(xué)院,陜西 西安 710105)

        0 引言

        公共突發(fā)事件是突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。高等學(xué)校(簡稱“高校”)是對公民進(jìn)行高等教育的學(xué)校,由于其學(xué)生生源分布的廣泛性、學(xué)習(xí)與生活聚集性和應(yīng)急經(jīng)驗不足,增加了公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作難度。近年來,自然災(zāi)害、校園沖突、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風(fēng)險事件給高校應(yīng)急管理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。如何根據(jù)高校所處自然條件、社會條件和高校實際應(yīng)急管理現(xiàn)狀,加強高校應(yīng)急能力,保護學(xué)生和教師安全,是當(dāng)前亟待解決的問題。

        1 研究綜述

        1.1 國外相關(guān)研究概況

        國外政府與學(xué)者的高校應(yīng)急管理研究和實踐,典型的有:

        (1)美國的“全民參與”戰(zhàn)略。美國聯(lián)邦、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)等密切合作(Duplechain Rosalind,2014),從立法、財政撥款、信息管理和治理體系多方面推進(jìn)共同治理槍擊、災(zāi)害、衛(wèi)生等突發(fā)事件下的高校安全[1]。

        (2)美國學(xué)校應(yīng)急預(yù)案?!堵?lián)邦響應(yīng)預(yù)案》(FEMA,1992)、《學(xué)校安全法》(U.S. Department of Education,1994)、《危機計劃的實用資料:學(xué)校和社區(qū)指南》(U.S. Department of Education,2003)、《全國響應(yīng)預(yù)案》(2004)、《全國響應(yīng)框架》(FEMA,2008)、《美國優(yōu)質(zhì)校園應(yīng)急行動預(yù)案指南》(The White House,2013)對美國校園應(yīng)急預(yù)案編制流程及內(nèi)容進(jìn)行要求,規(guī)范學(xué)校應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)等活動[2]。

        (3)加拿大的“多元化”管理。加拿大利用細(xì)致的法律法規(guī)(Ontario Ministry of Education,2005/2008/2013/2016),多主體互動的校園安全信息系統(tǒng),專業(yè)的校園安全維護人員,推動多元化校園安全管理[3]。

        (4)日本的立法+應(yīng)急教育。日本災(zāi)害頻發(fā),通過將《憲法》《災(zāi)害對策基本法》與地方政府制定的災(zāi)害教育立法規(guī)范相結(jié)合,將應(yīng)急教育融入社會運行各系統(tǒng)之中。

        1.2 國內(nèi)相關(guān)研究概況

        1.2.1 相關(guān)實踐研究

        表1 中國主要的公共突發(fā)事件相關(guān)政策一覽表Tab.1 List of the main policies related to public emergency in China

        1.2.2 相關(guān)理論研究

        國內(nèi)學(xué)者的高校應(yīng)急管理研究,主要包括:

        (1)高校應(yīng)急管理。主要觀點有:①創(chuàng)新說。施雪華等提出高校應(yīng)急管理應(yīng)從理念、體制、機制、法制尋求創(chuàng)新之路[4];②應(yīng)急法律機制說。高福廷提出從更新觀念、完善立法、建立和完善法律管理等方面構(gòu)建高校應(yīng)急法律機制[5];③控制說。劉偉等通過開展突發(fā)事件風(fēng)險控制和預(yù)警管理,建立高校突發(fā)事件信息和檔案平臺,提高我國高校突發(fā)事件管理能力[6]。

        (2)高校網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急。主要觀點有:①轉(zhuǎn)型說。劉清生提出網(wǎng)絡(luò)背景下高校突發(fā)事件的復(fù)雜度提升,突發(fā)事件處置需要從危機意識、組織體系和預(yù)防法律體系方面轉(zhuǎn)型[7];②可視化預(yù)案說。李欣等提出了高校可視化應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)方案,通過多媒體實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案推廣[8];③網(wǎng)絡(luò)安全響應(yīng)說。聶廷晉等提出一種高校網(wǎng)絡(luò)安全響應(yīng)系統(tǒng),對安全事件進(jìn)行事前預(yù)警、實時監(jiān)測和事發(fā)應(yīng)急響應(yīng)[9]。

        (3)高校應(yīng)急管理軟環(huán)境。主要觀點有:①學(xué)校安全文化說。宋忠芳提出高校安全文化與安全理念、環(huán)境、氛圍相輔相成,更有利于建立和諧師生關(guān)系[10];②危機溝通說。張欣提出利用網(wǎng)絡(luò)媒體和社交網(wǎng)絡(luò),從時效性和多渠道互動的角度,進(jìn)行主動的、人性化的危機傳播[11]。

        1.3 研究述評

        國內(nèi)外學(xué)者對突發(fā)公共事件中高校應(yīng)急管理的研究是“從實踐到理論”展開的,在政策研究、體制研究、機制研究、應(yīng)急能力研究、網(wǎng)絡(luò)研究和軟環(huán)境研究方面取得了積極的作用,在理論和實踐方面均取得了可喜的成績;然而,高校應(yīng)急管理是一個體系,既需要對潛在風(fēng)險有足夠的識別、分析、控制能力,又需要對實際突發(fā)事件本身發(fā)生發(fā)展有足夠的認(rèn)識能力;既需要結(jié)合高校校園特定環(huán)境特殊性建設(shè)應(yīng)急能力,又需要政策、組織、供應(yīng)鏈管理和信息各方面的支撐;既需要各級部門和各層次學(xué)校積極應(yīng)對,又需要各級主體協(xié)同聯(lián)動。從系統(tǒng)的整體角度應(yīng)對公共突發(fā)事件下高校的應(yīng)急管理的研究較少,亟待基于已有的研究成果進(jìn)一步擴展和挖掘,加強高校應(yīng)急管理體系研究。

        2 調(diào)查研究

        本文采用問卷調(diào)查和高校網(wǎng)站調(diào)研的方式采集資料,以了解公共突發(fā)事件下高校應(yīng)急管理情況。

        糞便樣本經(jīng)過分類共得到49個屬,剩下的記為other。表3是糞便細(xì)菌屬水平主要的物種組成,其余的豐度較低的見圖2。經(jīng)分析得出:孢桿菌屬為糞便細(xì)菌中的優(yōu)勢菌屬,對照組孢桿菌屬相對豐度高于3個試驗組,但差異不顯著(P>0.05),帕拉普氏菌屬相對豐度高于3個試驗組,差異顯著(P<0.05)。3個試驗組的擬桿菌屬、顫桿菌克相對豐度顯著高于對照組(P<0.05),試驗2組梭菌屬IV相對豐度顯著高于對照組、試驗3組(P<0.05),試驗1組擬普雷沃氏菌屬相對豐度顯著高于其他3組(P<0.05)。

        2.1 問卷調(diào)查

        本文隨機抽樣107所高校共計300人作為問卷數(shù)據(jù)的樣本空間,其中985院校25所,211院校27所,公辦二本院校23所,民辦本科院校11所,高職院校21所,遍布全國東部、中部、西部、北部、南部共26省,調(diào)查對象中在校大學(xué)生比例為81%。問卷調(diào)查前,將研究目的告知觀察對象,并征得同意。

        2.2 高校網(wǎng)站調(diào)研

        在百度搜索到10所高校網(wǎng)站已發(fā)布了應(yīng)對公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。本文梳理該10份高校公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案相關(guān)數(shù)據(jù)與內(nèi)容,以了解相關(guān)高校應(yīng)急管理工作,確保內(nèi)容準(zhǔn)確。

        2.3 數(shù)據(jù)處理與分析

        (1)問卷數(shù)據(jù)處理與分析。發(fā)放300份問卷均為有效問卷,根據(jù)問卷問題及反饋結(jié)果,如圖1。本文從應(yīng)急組織、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)3個維度進(jìn)行分析。首先應(yīng)急組織方面,高校日常安保、消防和安全排查工作都能認(rèn)真履行,多數(shù)高校成立了公共突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組,但應(yīng)急工作成員的專業(yè)性有待加強。其次,應(yīng)急預(yù)案方面,高校存在較大短板,應(yīng)急預(yù)案保有量較低,必要的宣傳教育缺失,風(fēng)險識別能力較弱。最后,應(yīng)急響應(yīng)方面,各種風(fēng)險事件的應(yīng)對知識不足,掌握安全設(shè)備的使用人數(shù)比例低,雖能夠及時發(fā)布信息,但響應(yīng)能力有待提高。

        圖1 問卷數(shù)據(jù)整理Fig.1 Data analysis chart of questionnaire

        (2)已發(fā)布應(yīng)急預(yù)案資料處理與分析。通過百度搜索引擎,搜集到在官網(wǎng)發(fā)布的公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的高校10所,見表2。

        表2 官網(wǎng)發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案情況梳理Tab.2 Collating table of campus emergency plan released on the official website

        可見,大多數(shù)高校尚未公開發(fā)布突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。在已經(jīng)發(fā)布突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的高校大致分4類:第一類能夠識別潛在風(fēng)險(7類風(fēng)險45-70種風(fēng)險事件),并根據(jù)風(fēng)險類別和等級制定相應(yīng)措施。公共事件發(fā)生后,可直接啟動響應(yīng);第二類能夠識別部分風(fēng)險,如遼寧大學(xué)識別3類20種風(fēng)險事件,并根據(jù)風(fēng)險類別和等級制定相應(yīng)措施;第三類制定了應(yīng)急管理的工作機制,但未制定應(yīng)對措施;第四類則設(shè)計了風(fēng)險事件處置程序,未設(shè)計風(fēng)險應(yīng)對具體措施。

        綜上,高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系尚未形成,風(fēng)險事件發(fā)生前風(fēng)險識別、分析、控制、應(yīng)對能力不足,宣傳教育和演練不足。風(fēng)險事件的發(fā)生過程中,依據(jù)其自身的規(guī)律發(fā)展,而高校應(yīng)急預(yù)案的程序性強但動態(tài)操作性指導(dǎo)不足。高校應(yīng)急管理能力的不足,在自然災(zāi)害頻發(fā)、矛盾多樣的社會發(fā)展過程中遭遇環(huán)境危機。

        3 一種高校應(yīng)急管理體系建設(shè)范式

        3.1 公共突發(fā)事件機理分析

        突發(fā)事件從無到有的過程,可視為災(zāi)難奇點因觸發(fā)因素帶來的能量[12],打破原本該奇點的勢能平衡,災(zāi)難能量聚集達(dá)到風(fēng)險事件閾值時,觸發(fā)了風(fēng)險因子催生突發(fā)事件[13],通過能量交互向環(huán)境釋放,從而產(chǎn)生破壞力。

        3.2 公共突發(fā)事件的生命周期

        公共突發(fā)事件的災(zāi)難能量聚集是一個量變促質(zhì)變的過程,分為潛伏期、觸發(fā)期、釋放期和結(jié)束期4個階段,經(jīng)歷了4個相應(yīng)的過程:事前(能量積累)—爆發(fā)(能量達(dá)到閾值)—事中(能量釋放)—事后(能量清零)。

        3.3 高校應(yīng)急管理體系框架模型

        通過公共突發(fā)事件的生命周期管理、風(fēng)險管理、應(yīng)急管理3個維度構(gòu)建公共突發(fā)事件下的高校應(yīng)急管理體系框架模型,如圖2?;诠餐话l(fā)事件的發(fā)展,采用風(fēng)險管理的思想認(rèn)識和分析風(fēng)險事件,并積極的構(gòu)建應(yīng)急管理體系。突發(fā)事件事前能量積累階段,高校重視風(fēng)險客觀存在的事實,識別潛在風(fēng)險,制定具有操作性的各類各種風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)事件爆發(fā)時,經(jīng)過風(fēng)險測評分析爆發(fā)的事件種類與級別,啟動對應(yīng)專項應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)事件能量釋放過程中,風(fēng)險管理層面關(guān)注風(fēng)險狀態(tài)數(shù)據(jù),分析風(fēng)險事件的發(fā)展軌跡,根據(jù)突發(fā)事件的狀態(tài)變化適時調(diào)整應(yīng)對策略實施風(fēng)險控制。突發(fā)事件后,進(jìn)入風(fēng)險反饋及校園重建恢復(fù)期。

        圖2 高校應(yīng)急管理體系框架模型Fig.2 Framework model of university emergency management system

        (1)事前—風(fēng)險識別—防備期。識別潛在的公共突發(fā)事件風(fēng)險,根據(jù)不同類型風(fēng)險事件的生命周期分析,認(rèn)識風(fēng)險事件的規(guī)律、表現(xiàn)及損害分析,分類型、分級別、分優(yōu)先級的制定動態(tài)專項風(fēng)險事件應(yīng)急預(yù)案,明確風(fēng)險事件發(fā)展各階段的特點及應(yīng)對工作;高校成立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組及風(fēng)險事件類型工作組,依據(jù)應(yīng)急預(yù)案積極組織公共突發(fā)事件工作人員部署與物資儲備,注重各類應(yīng)急工作組相關(guān)人員專業(yè)性的提升,并有序組織典型性突發(fā)事件演練,幫助師生熟悉各類應(yīng)急預(yù)案,提高高校風(fēng)險應(yīng)對能力。

        (2)爆發(fā)—風(fēng)險測評與分析—響應(yīng)啟動。公共突發(fā)事件爆發(fā)時,通過災(zāi)害相關(guān)部門和校內(nèi)相關(guān)工作組風(fēng)險測評,分析公共事件發(fā)生類型、級別和狀態(tài)數(shù)據(jù),啟動相應(yīng)事件應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署,相關(guān)工作組和師生各司其職地采取聯(lián)動措施,盡可能縮短公共突發(fā)事件的響應(yīng)時間,組織全體師生積極響應(yīng)。

        (3)事中—風(fēng)險控制—響應(yīng)期。在公共突發(fā)事件發(fā)生過程中,觀察突發(fā)公共事件的狀態(tài)數(shù)據(jù),根據(jù)風(fēng)險事件的發(fā)展軌跡分析風(fēng)險事件生命階段的變化。并依據(jù)預(yù)案動態(tài)調(diào)整應(yīng)急工作方案,有序組織高校師生積極作為,并及時實施高校校園主體心理干預(yù),避免因風(fēng)險事件引起的焦慮情緒引發(fā)次生危害。

        (4)事后—風(fēng)險反饋—恢復(fù)期。公共突發(fā)事件發(fā)生后,在確保安全條件下,實施重建恢復(fù)工作,并復(fù)盤公共突發(fā)事件發(fā)展軌跡、應(yīng)對措施和實施效果。總結(jié)實際突發(fā)風(fēng)險事件應(yīng)急經(jīng)驗,正視應(yīng)急管理過程中的不足,完善應(yīng)急預(yù)案。

        3.4 高校應(yīng)急管理體系的支撐系統(tǒng)

        根據(jù)公共突發(fā)事件下高校實體特征和實際需求,高校應(yīng)急管理體系應(yīng)具備4個支撐系統(tǒng):法律法規(guī)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、供應(yīng)鏈系統(tǒng)和信息系統(tǒng),為適應(yīng)公共突發(fā)事件突變性和高校應(yīng)急管理提供政策、組織、物資和信息支持。

        (1)法律法規(guī)系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)“有法可依、行之有道”,科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)系統(tǒng)才能推動公共突發(fā)事件校園應(yīng)急管理措施的有效運行。

        (2)組織系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要人員基礎(chǔ)、資金基礎(chǔ)和運行機制,離不開高校組織系統(tǒng)的支撐,構(gòu)建“領(lǐng)導(dǎo)小組—風(fēng)險類別應(yīng)急工作組”雙層次、多點聯(lián)動的組織系統(tǒng),適應(yīng)公共突發(fā)事件校園應(yīng)急管理建設(shè)要求。

        (3)供應(yīng)鏈系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要應(yīng)急物資、應(yīng)急物流和各級校園應(yīng)急主體協(xié)同作業(yè),實現(xiàn)以物資保障支撐安全保障,適應(yīng)校園應(yīng)急管理的“物”的要求。

        (4)信息系統(tǒng)。高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系需要以“實時信息、實時控制”為重點,適應(yīng)公共突發(fā)事件突變性和校園群體高擴散性特征,做到廣泛宣傳教育、及時預(yù)警、無遺漏信息聯(lián)絡(luò),并支持心理干預(yù)措施,疏通高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。

        4 結(jié)論

        (1)圍繞高校公共突發(fā)事件應(yīng)急能力展開調(diào)研,發(fā)現(xiàn)部分高校應(yīng)急預(yù)案缺失或空洞,大部分高校應(yīng)急預(yù)案存在操作性、宣傳教育、培訓(xùn)演練不足等問題。

        (2)構(gòu)建高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架模型,從風(fēng)險事件生命周期、風(fēng)險管理和高校應(yīng)急管理3個維度,構(gòu)建高校公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體系框架模型,提出一種“事前—事中—事后”全過程高校應(yīng)急管理體系建設(shè)范式,以達(dá)到保障高校校園安全和提升高校應(yīng)急管理能力的目標(biāo)。

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