劉 澤，陳 升

(1.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；2.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確全面深化改革總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫眢w系現(xiàn)代化”和“治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，硬件與軟件的關(guān)系，只有實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化[1]。大數(shù)據(jù)時(shí)代，是利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最佳機(jī)遇。國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出，大數(shù)據(jù)是“提升政府治理能力的新途徑，已成為推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇”。那么，大數(shù)據(jù)促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)制是什么？這一內(nèi)在機(jī)制是否和政府治理體系存在關(guān)系？學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題鮮有回答。

2020年是完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、全面建成小康社會(huì)的收官之年。顯然，2020年是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而2020年后精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷既是當(dāng)前中央最為關(guān)心，也是最能體現(xiàn)政府治理能力的重要任務(wù)之一。返貧人口的精準(zhǔn)識(shí)別、返貧原因的準(zhǔn)確分析、扶貧手段的精準(zhǔn)化選擇等都迫切需要大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用。貴州作為第一個(gè)“國家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)”，將大數(shù)據(jù)與大扶貧戰(zhàn)略相結(jié)合，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧云”示范工程，建立西部貧困地區(qū)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧的示范應(yīng)用，大大提升了政府貧困治理能力，實(shí)現(xiàn)了“貴州跨越”，成功打造了“新貴州現(xiàn)象”[2]?；诖吮尘?，本文以精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷為例，客觀研究大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理的內(nèi)在機(jī)制，并提出有理論意義和實(shí)踐意義的治理建議。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者對(duì)于大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域的研究主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是政府與公民關(guān)系的變革，政府開放數(shù)據(jù)、網(wǎng)上直接民主和公民積極參與，從根本上轉(zhuǎn)變了政府和公民之間的關(guān)系[3]；二是公共服務(wù)的改善，通過大數(shù)據(jù)分析，為公民提供個(gè)性化服務(wù)，從而大大提高政府服務(wù)能力[4]；三是政府決策的優(yōu)化，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析幫助領(lǐng)導(dǎo)者基于事實(shí)做出更好的決策，從而驅(qū)動(dòng)決策、提高性能[5]；四是政府治理預(yù)測精準(zhǔn)性的提升，如犯罪事件預(yù)測[6]、疾病傳播預(yù)測[7]、失業(yè)預(yù)測精度提升[8]。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域的運(yùn)用研究主要集中于理念、模式和方式方面：一是大數(shù)據(jù)影響政府治理理念，包括促使政府強(qiáng)化大數(shù)據(jù)治理理念及思維[9]，實(shí)現(xiàn)決策思路從靜態(tài)治理到動(dòng)態(tài)治理的轉(zhuǎn)變[10]，以及利于轉(zhuǎn)變政府的行政思維，樹立以人為本的行政意識(shí)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)服務(wù)思維向智慧服務(wù)思維的轉(zhuǎn)變[11]。二是大數(shù)據(jù)影響政府治理模式，包括權(quán)利結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，權(quán)力運(yùn)行開放化、透明化和可視化[12]，利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)把握相關(guān)事件發(fā)展的規(guī)律和傾向，預(yù)估事件的發(fā)生幾率[13]，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家的“提前治理”[14]，以及實(shí)現(xiàn)智慧政務(wù)或電子政務(wù)模式創(chuàng)新[15]。三是大數(shù)據(jù)影響治理方式。依托大數(shù)據(jù)創(chuàng)新以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧化社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[16]，提高信息共享水平，提高對(duì)政府服務(wù)執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制[17]；利用云計(jì)算，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、共同使用”，搭建“以用戶為中心”的推送式公共服務(wù)平臺(tái)[18]。

總體來看，大數(shù)據(jù)與政府治理的相關(guān)研究大多泛泛而談，雖有少量文獻(xiàn)研究大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理能力的提升作用，但對(duì)于大數(shù)據(jù)重塑政府治理能力這一新興領(lǐng)域的研究還有待深入。大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的變化除了數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)運(yùn)算等變化外，更重要的是引起治理體系和治理能力的深刻變化。目前關(guān)于大數(shù)據(jù)與政府治理體系和治理能力的內(nèi)在機(jī)制研究亟待深入。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下政府治理的概念模型

(一)相關(guān)概念

實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化本質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)政府治理體系與政府治理能力的現(xiàn)代化。所以要討論大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響，必須先對(duì)政府治理體系和政府治理能力作出明晰的界定。

一是政府治理體系。從不同角度出發(fā)，政府治理體系往往表現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。根據(jù)俞可平、丁志剛、薛瀾等學(xué)者的研究成果[19-21]，結(jié)合本文研究的實(shí)際需要，本文從系統(tǒng)論的角度，將政府治理體系界定為由治理主體、治理方式、治理客體等要素構(gòu)成的完整體系，它回答了政府治理涉及的三個(gè)基本問題，即誰治理、如何治理、治理什么，具體包括治理主體、治理方式、治理客體三個(gè)方面所構(gòu)成的治理系統(tǒng)。

二是政府治理能力。薛瀾等從國家治理能力的特點(diǎn)分析，指出國家治理能力在本質(zhì)上是國家擁有的治理資源及對(duì)其合理配置和有效使用的能力。這里的能力包括資源動(dòng)員能力、資源配置能力和資源有效使用能力，而資源既包括財(cái)力資源，也包括人力資源、信息資源等等[21]。筆者認(rèn)為，政府組織作為一種公共組織,本質(zhì)上是一個(gè)投入與產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換器，借鑒張鋼、徐春賢[22-23]、薛瀾[21]的研究成果，本文認(rèn)為政府治理能力可界定為，政府為了達(dá)成治理目標(biāo)，對(duì)治理資源進(jìn)行動(dòng)員及對(duì)其合理配置和有效使用的能力，包括資源動(dòng)員能力、資源配置能力和資源運(yùn)用能力。

(二)傳統(tǒng)條件下政府治理體系、政府治理能力關(guān)系分析

政府治理體系現(xiàn)代化主要面向的是制度性框架層面，重在健全制度，貴在整體設(shè)計(jì)，而政府治理能力現(xiàn)代化則是面向治理體系所發(fā)揮的功能，重在加強(qiáng)執(zhí)政者的能力建設(shè)[24]。政府治理體系和治理能力兩者是“結(jié)構(gòu)和功能的關(guān)系，硬件與軟件的關(guān)系”,是一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化與增強(qiáng)政府治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩個(gè)方面[19]：一方面，治理體系是治理能力形成的基礎(chǔ)，規(guī)定著政府治理的價(jià)值取向和服務(wù)目標(biāo)，決定著具體的治理機(jī)制的發(fā)展空間和國家治理能力的實(shí)際效果；另一方面，治理能力彰顯治理體系的功能，治理能力強(qiáng)大是治理體系完備的表現(xiàn)[25]。應(yīng)松年對(duì)于二者關(guān)系進(jìn)一步認(rèn)為，治理能力的大小、高低和強(qiáng)弱由治理體系決定，同時(shí)治理能力展現(xiàn)、體現(xiàn)和表現(xiàn)著治理體系的宗旨、力量、價(jià)值和意義[26]。事實(shí)上，有了良好的治理體系，才能提高治理能力；反之，只有提高治理能力，才能充分發(fā)揮治理體系的效能[19]。

本文初步認(rèn)為，治理體系和治理能力是相輔相成的，治理體系是基礎(chǔ)，是治理能力發(fā)揮的約束條件，其現(xiàn)代化程度將決定治理能力的現(xiàn)代化程度；治理能力是結(jié)果，依靠治理體系才能得以發(fā)揮出相應(yīng)的治理能力[24]?？梢哉J(rèn)為，政府治理體系對(duì)政府治理能力進(jìn)而對(duì)政府治理績效產(chǎn)生作用。

(三)大數(shù)據(jù)背景下政府治理體系、政府治理能力關(guān)系分析

1.大數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)治理能力的催生分析

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息表達(dá)數(shù)據(jù)化，人類社會(huì)可被收集、記錄的數(shù)據(jù)量成爆炸式增長，海量、異構(gòu)、總體數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)采集、實(shí)時(shí)存儲(chǔ)、即時(shí)分析成為可能，數(shù)據(jù)滲透至社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，數(shù)據(jù)成為一種無形的資產(chǎn)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。數(shù)據(jù)占有量直接影響政府對(duì)社會(huì)的掌控能力，因此從政府治理能力中逐漸催生出一種新的能力，以對(duì)海量的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行治理，即數(shù)據(jù)治理能力。數(shù)據(jù)治理能力指的是政府對(duì)治理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和利用，運(yùn)用相應(yīng)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段提供數(shù)據(jù)決策服務(wù)，提高政府決策質(zhì)量，改善政府治理績效的能力。具體來看，數(shù)據(jù)治理能力表現(xiàn)在政府治理過程的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用三個(gè)環(huán)節(jié)中，以及應(yīng)該具備的數(shù)據(jù)采集能力、數(shù)據(jù)整合能力和數(shù)據(jù)運(yùn)用能力等三個(gè)子能力。其中數(shù)據(jù)采集能力，是指政府在海量數(shù)據(jù)中獲取有助于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的數(shù)據(jù)信息的能力；數(shù)據(jù)整合能力，是指政府對(duì)不同類型及來源渠道的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，使之嵌入組織的獨(dú)特管理之中或更大范圍的組織網(wǎng)絡(luò)之中，以提高組織整體能力并創(chuàng)造新價(jià)值的能力；數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，是指政府利用預(yù)測性分析、可視化、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)對(duì)政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及公眾行為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)無序數(shù)據(jù)向關(guān)聯(lián)化、隱性數(shù)據(jù)向顯性化、靜態(tài)數(shù)據(jù)向動(dòng)態(tài)化、海量數(shù)據(jù)向智能化的轉(zhuǎn)變，最終將低價(jià)值度的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r(jià)值度的信息，內(nèi)化成為政府治理能力一部分的能力。

正如前文所指，政府治理能力即指政府為了達(dá)成治理目標(biāo)，對(duì)治理資源進(jìn)行動(dòng)員及對(duì)其合理配置和有效使用的能力，包括“資源動(dòng)員能力、資源配置能力和資源運(yùn)用能力”。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府資源的動(dòng)員、配置和運(yùn)用都圍繞著數(shù)據(jù)展開。

可以認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理能力將逐漸從政府治理能力內(nèi)部獨(dú)立出來，并逐步和政府治理能力并列，成為驅(qū)動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的最重要、最有力的能力。主要原因是：(1)提高資源使用效益的需要倒逼政府必須具備數(shù)據(jù)治理能力。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置完成了韋伯模式向新公共管理模式的轉(zhuǎn)變，未來必然向數(shù)據(jù)治理模式變革[27]。在韋伯模式階段，政府屬于管制型政府，管理方式粗放，管理水平較低。在新公共管理模式階段，政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，不斷提高公共服務(wù)供給數(shù)量和水平，但是由于依賴經(jīng)驗(yàn)決策，主觀評(píng)估社會(huì)的公共服務(wù)需求[28]，導(dǎo)致出現(xiàn)服務(wù)“供給過?！焙汀肮┙o不足”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾[29]。此外，政府主要是被動(dòng)式和批量式提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)，無法及時(shí)、精準(zhǔn)地滿足人民群眾的個(gè)性化需求?？梢哉f，在韋伯模式和新公共管理模式下，政府基于經(jīng)驗(yàn)決策，導(dǎo)致大量的資源被浪費(fèi)。在數(shù)據(jù)治理模式下，政府必然要向“精準(zhǔn)型政府”轉(zhuǎn)型，提供精準(zhǔn)的個(gè)性化服務(wù)[30]，提高資源使用效益。這就倒逼政府必須具備強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理能力，而且只有具備數(shù)據(jù)治理能力，利用科學(xué)的技術(shù)手段采集、整合和分析運(yùn)用數(shù)據(jù)，政府才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化決策，提供精準(zhǔn)化服務(wù)，最大化利用資源。(2)數(shù)據(jù)從依附性資源變成驅(qū)動(dòng)性資源，決定了數(shù)據(jù)治理能力必然成為政府最重要的能力。20世紀(jì)50年代至21世紀(jì)初，數(shù)據(jù)是信息的表達(dá)形式。被使用的數(shù)據(jù)主要是結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)在信息資源中處于從屬地位。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的交匯融合，以及信息表達(dá)數(shù)據(jù)化，極大推動(dòng)人類社會(huì)可被收集、記錄的數(shù)據(jù)量成爆炸式增長。海量、異構(gòu)、總體數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)采集、實(shí)時(shí)存儲(chǔ)、即時(shí)分析成為可能。數(shù)據(jù)在信息資源中的地位經(jīng)歷了從依附性資源到主導(dǎo)性資源，再到驅(qū)動(dòng)性戰(zhàn)略資源的發(fā)展歷程，同時(shí)其形式也發(fā)生了重要變化(表1)。數(shù)據(jù)滲透至社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，不但成為了國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源[31]，更是成為了驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一生產(chǎn)性要素[32]和第一治理要素[33]。誰擁有數(shù)據(jù)，誰就擁有權(quán)威，擁有未來，互聯(lián)網(wǎng)巨頭BAT幾乎掌握上億乃至數(shù)億用戶的微觀實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，并推出了阿里指數(shù)、百度指數(shù)、騰訊指數(shù)等，我國政府傳統(tǒng)的治理優(yōu)勢正逐漸喪失。因此，地方政府比以往任何時(shí)候都需要具備數(shù)據(jù)治理能力。只有實(shí)現(xiàn)政府的數(shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化，政府資源動(dòng)員、配置和運(yùn)用能力才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。(3)物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)為政府打造數(shù)據(jù)治理能力提供極大可能性。物聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，數(shù)以“億”計(jì)的傳感器被嵌入到各個(gè)角落，城市建筑、橋梁、智能終端、電表和工業(yè)機(jī)器的傳感器把人、機(jī)器、數(shù)據(jù)連接起來，讓一切事物量化，產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠跟蹤和把握個(gè)體活動(dòng)痕跡實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集，通過數(shù)據(jù)挖掘分析社交網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的社會(huì)行為數(shù)據(jù)及政府處理業(yè)務(wù)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，分析出關(guān)鍵信息，發(fā)現(xiàn)潛在的社會(huì)問題或危機(jī)，進(jìn)而確定政策目標(biāo)。顯然，技術(shù)變革既可以帶給政府治理手段的創(chuàng)新，也可能推動(dòng)治理機(jī)制的創(chuàng)新，并最終變革政府治理范式[34]。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的不斷革新，讓海量數(shù)據(jù)的采集、整合和分析運(yùn)用逐步成為現(xiàn)實(shí)，政府必須也必將能夠具備強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理能力，實(shí)現(xiàn)政府治理范式的重大變革。

表1 數(shù)據(jù)相關(guān)屬性一覽表

現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有很多數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)政府治理能力的例子[35-37]。2016年12月，杭州市政府和阿里集團(tuán)共同發(fā)布了杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”交通治堵項(xiàng)目。以城市各類交通關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的整合利用為基礎(chǔ)，以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)為驅(qū)動(dòng)，通過對(duì)城市交通運(yùn)行多維狀態(tài)的實(shí)時(shí)感知、分析和預(yù)警，以及機(jī)器智能對(duì)交通管理人工經(jīng)驗(yàn)的提取、學(xué)習(xí)和固化，為城市交通治理提供全面、科學(xué)、精準(zhǔn)的輔助決策依據(jù)。運(yùn)行一年多后，治堵效果顯著，試點(diǎn)道路平均延誤下降 15.3%。2017年，杭州城市擁堵排名已降至全國第48位，緩解城市擁堵趨勢位列全國第一[38]?；ü麍@是貴州省目前規(guī)模最大的城中村改造工程，目前已入住人口約20萬。這個(gè)龐大的小區(qū)擁有320幢高樓，多為超過百米的超高層，電梯擁有量十分巨大，有2 496部直梯、96臺(tái)扶梯。2015年底，貴州省投入使用“電梯應(yīng)急救援處置服務(wù)平臺(tái)”，所有的電梯信息匯總,由管理者進(jìn)行研判改進(jìn)，對(duì)隱患電梯進(jìn)行“精準(zhǔn)監(jiān)管” ，通過有效治理,貴州創(chuàng)造了平均11.7分鐘到達(dá)救援現(xiàn)場的全國紀(jì)錄,促進(jìn)了電梯維保市場良性運(yùn)行,極大地提升了政府治理的效能[39]。

2.數(shù)據(jù)治理能力對(duì)政府治理機(jī)制的驅(qū)動(dòng)分析

前文分析已經(jīng)指出，政府治理體系是政府治理能力的基礎(chǔ)，政府治理體系通過發(fā)揮政府治理能力進(jìn)而提升政府治理績效。數(shù)據(jù)治理能力要驅(qū)動(dòng)政府治理機(jī)制，首先要驅(qū)動(dòng)政府治理體系現(xiàn)代化，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化，最終提升政府治理績效(圖1)。

事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，客觀上要求政府必須具備數(shù)據(jù)治理能力，主觀上要求政府重構(gòu)政府治理體系，客觀能力和主觀意愿必須相互配合。只有具備良好的數(shù)據(jù)治理能力，才能驅(qū)動(dòng)政府治理體系的重構(gòu)；只有政府治理體系的重構(gòu)適應(yīng)數(shù)據(jù)治理能力的驅(qū)動(dòng)要求，數(shù)據(jù)治理能力才能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。具體來看：第一，政府必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集相關(guān)設(shè)施設(shè)備建設(shè)，才能獲取大量數(shù)據(jù)；同時(shí)，只有具備大數(shù)據(jù)技術(shù)，才能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗和挖掘，精準(zhǔn)化識(shí)別政府治理客體。只有對(duì)政府治理客體精準(zhǔn)識(shí)別，才能保證數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性和針對(duì)性，這樣數(shù)據(jù)的采集才有意義。第二，必須具備數(shù)據(jù)采集能力，政府、社會(huì)和市場等主體才能采集海量數(shù)據(jù)。政府一方面要打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，另一方面必須具備數(shù)據(jù)整合能力，才能實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和市場多元主體數(shù)據(jù)有效共享。第三，只有政府一方面具備數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，另一方面決心改變過去依靠政治精英和業(yè)務(wù)專家的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、直覺作出經(jīng)驗(yàn)決策和模糊決策的做法，做到依靠數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，才能真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化決策。事實(shí)上，正如內(nèi)燃機(jī)、蒸汽機(jī)的發(fā)明實(shí)現(xiàn)了汽車時(shí)代取代馬車時(shí)代一樣，在大數(shù)據(jù)時(shí)代趨勢下，信息、身份、行為數(shù)據(jù)化的趨勢不可阻擋，強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理能力客觀上必然會(huì)加速政府治理體系的重構(gòu)。政府如果主動(dòng)接受這個(gè)趨勢，重構(gòu)政府治理體系(包括治理主體、治理客體和治理方式)，那么數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)政府治理體系的現(xiàn)代化速度就會(huì)越來越快。

數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)下的政府治理體系重構(gòu)，進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而提升政府治理績效。第一，政府治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動(dòng)治理資源的窄范圍動(dòng)員向?qū)挿秶鷦?dòng)員轉(zhuǎn)變。政府治理方式由主觀經(jīng)驗(yàn)決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，有利于驅(qū)動(dòng)資源由最大化動(dòng)員向精準(zhǔn)化動(dòng)員轉(zhuǎn)變。第二，政府治理方式由主觀經(jīng)驗(yàn)決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動(dòng)治理資源由經(jīng)驗(yàn)式配置向高效率配置轉(zhuǎn)變。政府治理客體由模糊化識(shí)別向精準(zhǔn)化識(shí)別轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動(dòng)治理資源由選擇性配置向公平性配置轉(zhuǎn)變。第三，政府治理方式由主觀經(jīng)驗(yàn)決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，以及政府治理客體由模糊化識(shí)別向精準(zhǔn)化識(shí)別轉(zhuǎn)變，依靠數(shù)據(jù)的采集、比對(duì)和分析，能夠依據(jù)治理客體個(gè)性化特征和自然地理、市場風(fēng)險(xiǎn)等因素精準(zhǔn)選擇合適的扶貧方式，有助于驅(qū)動(dòng)治理資源由模糊化、粗放化運(yùn)用向精準(zhǔn)化、最優(yōu)化運(yùn)用轉(zhuǎn)變。隨著物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的覆蓋范圍擴(kuò)大和水平提升，將逐步實(shí)現(xiàn)全方位、全周期采集關(guān)于政府治理體系涉及的治理主體、方式、客體數(shù)據(jù)，以及政府治理能力涉及的資源動(dòng)員、配置、運(yùn)用數(shù)據(jù)和政府治理績效結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行高效整合，實(shí)現(xiàn)智能化運(yùn)用分析，進(jìn)而不斷驅(qū)動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高政府治理績效。

四、數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)下政府治理機(jī)制分析：以精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷為例

精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷是黨中央最關(guān)心的事情之一，也是各級(jí)政府工作的重中之重。精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷要求的“精準(zhǔn)性”不但和大數(shù)據(jù)的理念相契合，而且扶貧過程與返貧阻斷過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)符合大數(shù)據(jù)巨量性、多樣性、高速性和價(jià)值性“4V”特征[40]，如果大數(shù)據(jù)能夠有效提升政府貧困治理能力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的返貧阻斷，則能夠?yàn)檎鉀Q其他治理難題提供有效經(jīng)驗(yàn)。目前國內(nèi)不同地區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的返貧阻斷，主要包括常規(guī)式返貧阻斷(即沒有將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到返貧阻斷工作中)和大數(shù)據(jù)返貧阻斷(即已經(jīng)將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到返貧阻斷工作中)兩種方式。本文通過對(duì)比常規(guī)式返貧阻斷和大數(shù)據(jù)返貧阻斷二者治理的內(nèi)在機(jī)制，并對(duì)標(biāo)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的四個(gè)階段，找出當(dāng)前二者實(shí)現(xiàn)完整意義上的數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)政府治理存在的不足和差距，并提出對(duì)策建議。

(一)常規(guī)式返貧阻斷內(nèi)在治理機(jī)制

其一，返貧治理客體識(shí)別不精準(zhǔn)、不及時(shí)。(1)由于返貧人口的互聯(lián)網(wǎng)使用能力較弱，網(wǎng)絡(luò)化行為較少，對(duì)返貧人口行為的數(shù)據(jù)化采集產(chǎn)生了較大影響，絕大多數(shù)地區(qū)主要依靠建檔立卡搜集返貧人口數(shù)據(jù)，導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別與幫扶受到影響(1)比如，廣西壯族自治區(qū)馬山縣精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)不力，認(rèn)定的扶貧對(duì)象中，有3 119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中有343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，有2 454人購買了2 645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司。為完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)，該縣2014年度將人均純收入低于國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)2 736元的608戶、2 272人認(rèn)定為脫貧，占脫貧戶數(shù)的9.10%、脫貧人數(shù)的8.90%。。(2)教育、民政、公安、檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)沒有和扶貧部門的系統(tǒng)數(shù)據(jù)在統(tǒng)一信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致反復(fù)校對(duì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，扶貧識(shí)別工作往往滯后于現(xiàn)實(shí)阻斷返貧工作需要。(3)由于常規(guī)式的搜集返貧數(shù)據(jù)成本高、周期慢，不利于及時(shí)識(shí)別返貧人口，因此識(shí)別返貧人口及其貧困程度動(dòng)態(tài)變化的周期性矛盾長期存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府組建的扶貧辦公室工作人員有限，工作任務(wù)繁重，精準(zhǔn)識(shí)別的高成本和人力資源的有限，影響了識(shí)別返貧人口的工作進(jìn)程[41]。

其二，貧困治理主體單一，沒有形成返貧阻斷合力。一方面由于政府沒有打破各部門的數(shù)據(jù)壁壘，難以調(diào)動(dòng)運(yùn)用社會(huì)和市場的數(shù)據(jù)，另一方面政府沒有強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)整合能力，所以導(dǎo)致各個(gè)主體的數(shù)據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)充分共享。而且，目前扶貧主體仍是政府為主，市場、社會(huì)、公眾等沒有充分動(dòng)員起來，且各扶貧主體之間缺乏有效協(xié)作機(jī)制，貧困治理在一定程度上難以形成合力。正如扶貧辦國際合作和社會(huì)扶貧司副司長劉書文所言，“總體看來，我們的社會(huì)扶貧工作主要還是以政府發(fā)動(dòng)，或者是以政府或部門為主體，真正的社會(huì)扶貧還沒有充分動(dòng)員起來，還存在著動(dòng)員組織不夠、政策支持不足、體制機(jī)制不完善等問題”[42]。

其三，返貧阻斷治理方式以主觀經(jīng)驗(yàn)決策為主。一方面由于無法整合政府內(nèi)外部數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源渠道單一化，另一方面政府部門仍然習(xí)慣于基于主觀判斷和歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，導(dǎo)致很大程度上無法精準(zhǔn)識(shí)別返貧原因和無法精準(zhǔn)把握脫貧進(jìn)度。所以，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部依然認(rèn)為只要把地方經(jīng)濟(jì)搞上去了，依靠“涓滴”效應(yīng)，貧困村的發(fā)展和貧困戶的返貧阻斷問題也就順利解決了，往往把主要精力和投入放在大項(xiàng)目和財(cái)源建設(shè)上[43]。

其四，窄范圍、最大化動(dòng)員相關(guān)資源。由于扶貧主體以政府為主，主體單一導(dǎo)致扶貧資源動(dòng)員主要依靠政府內(nèi)部，資源動(dòng)員范圍小、動(dòng)員能力弱。王翠霞與董雪艷基于山東省17地市499戶貧困戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，83.41%的扶貧資源來源于鄉(xiāng)財(cái)政撥款，只有13.59%來源于社會(huì)資金?？梢?，扶貧資源結(jié)構(gòu)單一，社會(huì)扶貧資源比例較低[44]。此外，由于缺乏數(shù)據(jù)的科學(xué)分析和扶貧壓力的層層傳導(dǎo)(分解扶貧指標(biāo)、簽署扶貧軍令狀等)，各級(jí)政府利用已有的行政資源，通過掛鉤幫扶和派駐第一書記的做法最大化動(dòng)員幫扶資源(包括政府扶貧資金、社會(huì)幫扶資金和國外捐助資金等)，以保證完成精準(zhǔn)扶貧(包括返貧阻斷)任務(wù)。事實(shí)上，這極有可能造成資源浪費(fèi)。

其五，經(jīng)驗(yàn)式、選擇性配置扶貧資源。扶貧資源從中央、省、地級(jí)市、縣到村縱向逐級(jí)配置，由于“委托—代理”關(guān)系(行政村不屬于一級(jí)政府，但仍存在該關(guān)系)本身存在信息不對(duì)稱隱患，上級(jí)政府極有可能存在經(jīng)驗(yàn)式配置或者憑人情交際關(guān)系“選擇性配置”扶貧資源等不公平、低效率現(xiàn)象。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在普遍化的幫扶制度和區(qū)域特定資源存量下，資源雄厚的幫扶單位或資源動(dòng)員能力強(qiáng)的幫扶責(zé)任人通過“擠占”上級(jí)扶貧資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至出現(xiàn)資源供給“過?！本置?，而資源相對(duì)薄弱的幫扶單位或動(dòng)員能力弱的幫扶責(zé)任人，因資源被“擠占”而供給不足，難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)幫扶貧困人口和貧困村脫貧或阻斷返貧。如在一些貧困地區(qū)，由主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施資金動(dòng)則幾百萬甚至上千萬，而一些非主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的貧困村的扶貧資金投入遠(yuǎn)低于正常投入規(guī)模[45]。

其六，模糊化、粗放化運(yùn)用資源。由于返貧客體識(shí)別模糊化，導(dǎo)致無法將扶貧資源精準(zhǔn)運(yùn)用在“真正的返貧人口”；由于缺乏足夠的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，主要基于主觀經(jīng)驗(yàn)的決策，容易導(dǎo)致拍腦袋上馬“千畝基地”“萬畝示范”的扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致扶貧資源運(yùn)用粗放化。此外，扶貧主體和返貧對(duì)象缺乏有效對(duì)接，有產(chǎn)業(yè)和市場的企業(yè)找不到土地和勞動(dòng)力，有勞動(dòng)力和土地資源的貧困戶找不到市場和合適的產(chǎn)業(yè)門路，雙方無法進(jìn)行有效銜接。

其七，返貧阻斷治理績效較低。精準(zhǔn)扶貧視角下的返貧阻斷就是要杜絕低質(zhì)、低效問題，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)、高效阻斷返貧。但是由于沒有具備大數(shù)據(jù)意識(shí)和能力，導(dǎo)致治理體系、治理能力存在諸多不足或問題，扶貧資源動(dòng)員能力、配置方式和運(yùn)用效率大打折扣，扶貧資源投入和產(chǎn)出不成正比，返貧阻斷治理績效大大降低。

(二)大數(shù)據(jù)返貧阻斷內(nèi)在治理機(jī)制

2015年，貴州省委第十一屆六次全會(huì)提出，要實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)，啟動(dòng)建設(shè)全國首個(gè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，率先建成全國第一個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)集聚共享開放的統(tǒng)一云計(jì)算平臺(tái)——“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)。2016年，作為全國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的省份，貴州省在政府工作報(bào)告中首次提出“大扶貧”戰(zhàn)略。此后，貴州省以“大數(shù)據(jù)”驅(qū)動(dòng)“大扶貧”，以數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)貧困治理體系現(xiàn)代化，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)貧困治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全省貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，基于數(shù)據(jù)的監(jiān)測有效提升了扶貧資源動(dòng)員、配置和運(yùn)用的精準(zhǔn)度，政府扶貧治理績效大幅躍升。當(dāng)然，在返貧阻斷過程中的治理績效也必然較高。

第一，大數(shù)據(jù)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)返貧人口的精準(zhǔn)識(shí)別。2015年，貴州“扶貧云”系統(tǒng)建成并投入使用。針對(duì)部門數(shù)據(jù)不暢通不共享、精準(zhǔn)識(shí)別難等“痛點(diǎn)”，貴州建立精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)，打通公安、衛(wèi)計(jì)、教育、人社、住建、民政、水利、國土、工商等17個(gè)部門和單位相關(guān)數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)扶貧提供大數(shù)據(jù)參考。部分?jǐn)?shù)據(jù)已經(jīng)與國家部委數(shù)據(jù)交換互通，實(shí)現(xiàn)了對(duì)貧困對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別。依靠數(shù)據(jù)采集、分析，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)比對(duì)和綜合評(píng)估，減少人為因素干擾，精準(zhǔn)識(shí)別返貧人口。全方位、全過程監(jiān)測和管理返貧對(duì)象，將滿足貧困條件的返貧人口及時(shí)納入貧困信息庫中，對(duì)移除貧困戶范疇人口的貧困變化進(jìn)行二次監(jiān)控，減少返貧率比重，將脫貧退出、返貧預(yù)警及返貧阻斷納入動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)管理機(jī)制之中，切實(shí)做到真扶貧、扶真貧。

第二，數(shù)據(jù)采集能力驅(qū)動(dòng)海量數(shù)據(jù)增長。貴州省通過建立大數(shù)據(jù)采集更新長效機(jī)制和體系，“云上貴州”平臺(tái)數(shù)據(jù)加快集聚，截至2017年7月，該數(shù)據(jù)庫已累計(jì)匯總數(shù)據(jù)691.3萬條，其中，低收入困難群體的扶貧數(shù)據(jù)近52萬條，此外，還包括衛(wèi)計(jì)數(shù)據(jù)近625萬條、民政數(shù)據(jù)近5.7萬條、殘聯(lián)數(shù)據(jù)近7.3萬條、住建數(shù)據(jù)近1.3萬條[46]。

第三，數(shù)據(jù)整合能力驅(qū)動(dòng)形成返貧治理主體多元化。從政府內(nèi)部來看，通過建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)扶貧信息平臺(tái),政府各個(gè)部門的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，政策實(shí)現(xiàn)銜接。貴州省“云上貴州”已成為大數(shù)據(jù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)為紐帶，將農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人社等省級(jí)部門和市(州)政府612個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)在“云上貴州”平臺(tái)匯聚，實(shí)現(xiàn)其他部門與扶貧部門數(shù)據(jù)跨部門交換，扶貧工作相互融合。比如，通過大數(shù)據(jù)扶貧信息平臺(tái)，教育部門可以獲取返貧人口數(shù)據(jù)，扶貧部門可以獲取孩子在讀數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“扶貧+教育”的有效聯(lián)系，提高了工作效率，幫助政策精準(zhǔn)落實(shí)。從政府外部來看，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)能夠精準(zhǔn)對(duì)接政府、社會(huì)、市場企業(yè)等幫扶主體與貧困客體，形成政府、社會(huì)、市場多元主體扶貧體系。貴州省充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)眾籌眾扶的特點(diǎn)，精準(zhǔn)篩選、智能匹配，將返貧對(duì)象的具體需求與政府、公益組織、企業(yè)、社會(huì)愛心人士等幫扶資源精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)全面扶、大眾扶的大扶貧主體新模式。

第四，數(shù)據(jù)運(yùn)用能力驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)化決策。大數(shù)據(jù)能夠精準(zhǔn)刻畫返貧人口的致貧原因，包括因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動(dòng)力不足等，通過致貧原因分析，協(xié)助制定精準(zhǔn)的扶貧措施。此外，能夠動(dòng)態(tài)準(zhǔn)確掌握扶貧項(xiàng)目的效益和發(fā)揮作用情況，以便及時(shí)調(diào)整政策，避免項(xiàng)目失誤和資金浪費(fèi)。貴州省扶貧云運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠做到科學(xué)分析致貧原因，協(xié)助制定精準(zhǔn)的扶貧措施，并動(dòng)態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目效益和任務(wù)落實(shí)情況[47]。

第五，治理主體多元化驅(qū)動(dòng)扶貧資源更寬范圍動(dòng)員。社會(huì)和市場等多主體均可借助大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)了解貧困戶現(xiàn)狀和實(shí)際需求，選擇幫扶對(duì)象，進(jìn)行針對(duì)性幫扶，這無疑擴(kuò)大了扶貧資源的動(dòng)員范圍。貴州通過“一云助力、多端協(xié)力、多方合力”的大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧模式，愛心人士可以借助大數(shù)據(jù)扶貧云平臺(tái)了解貧困戶現(xiàn)狀和實(shí)際需求，選擇幫扶對(duì)象，這就大大擴(kuò)大了資源動(dòng)員的范圍。比如貴陽市“精準(zhǔn)扶貧9+1全媒體公益平臺(tái)”發(fā)布貧困對(duì)象信息，網(wǎng)友可以在平臺(tái)上查找需要幫助的人員資料，自主結(jié)對(duì)幫扶。同時(shí)，網(wǎng)友也可以通過自媒體傳播，在朋友圈邀請(qǐng)8位朋友，共同幫助1名貧困戶或困難戶[48]。

第六，數(shù)據(jù)化決策和貧困治理客體精準(zhǔn)化驅(qū)動(dòng)扶貧資源實(shí)現(xiàn)更高效率、更公平配置。一方面，基于數(shù)據(jù)化決策方式，根據(jù)不同貧困程度和貧困類型地區(qū)，公平配置扶貧資源：采集整合扶貧數(shù)據(jù)，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析比對(duì)、綜合評(píng)估基礎(chǔ)上進(jìn)行分析決策，因人因地精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)選擇最佳幫扶方式；針對(duì)每個(gè)貧困村致貧的不同情況選派不同幫扶責(zé)任人；分析貧困戶的能力需求，精準(zhǔn)發(fā)展林業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等項(xiàng)目。另一方面，動(dòng)態(tài)采集、整合、分析扶貧的整體落實(shí)狀況數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)化配置扶貧資源，從而保證扶貧政策措施和扶貧資源使用的效率與效益。貴州省針對(duì)扶貧開發(fā)的新特征和新問題，積極搭建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，針對(duì)不同貧困程度和類型實(shí)現(xiàn)差異化精準(zhǔn)幫扶、動(dòng)態(tài)化科學(xué)管理和社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。

第七，數(shù)據(jù)化決策和貧困治理客體精準(zhǔn)化驅(qū)動(dòng)扶貧資源更精準(zhǔn)、更優(yōu)化運(yùn)用。貴州省基于大數(shù)據(jù)扶貧平臺(tái)，全方位、全周期采集、整合、綜合分析海量數(shù)據(jù)，在統(tǒng)籌兼顧區(qū)域發(fā)展與到人到戶，短期治標(biāo)與長期治本，能力開發(fā)與救濟(jì)兜底，扶貧對(duì)象與一般農(nóng)戶等關(guān)系基礎(chǔ)上，對(duì)扶貧數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)觀測、動(dòng)態(tài)監(jiān)測和分析研判，既能找準(zhǔn)脫貧的主體，把寶貴資源精準(zhǔn)投放到真正的返貧戶，做到扶貧資源更精準(zhǔn)運(yùn)用；也能找準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)和關(guān)鍵，確保扶貧項(xiàng)目科學(xué)合理、精準(zhǔn)到位，有利于最大限度發(fā)揮扶貧資金的使用效益，做到扶貧資源更優(yōu)化運(yùn)用。

第八，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)返貧阻斷治理績效大大提升。大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下治理體系的重構(gòu)和治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)資源動(dòng)員、配置和運(yùn)用的精準(zhǔn)化、高效化，實(shí)現(xiàn)投入最小、產(chǎn)出最大的最大效益，提高返貧阻斷治理績效。貴州省從2015年提出實(shí)施大扶貧、大數(shù)據(jù)兩大戰(zhàn)略行動(dòng)，舉全省之力打造“精準(zhǔn)扶貧云”系統(tǒng)平臺(tái)，融數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)運(yùn)用等功能于一體，成功地實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)化管理，2013—2019年共脫貧878萬人，取得了卓越的成績，一舉扭轉(zhuǎn)“貴州現(xiàn)象”的舊貌，打造了“新貴州現(xiàn)象”的新顏，而且大數(shù)據(jù)系統(tǒng)指導(dǎo)下的因?yàn)?zāi)害、因病返貧等管理數(shù)據(jù)庫持續(xù)完善，為提高2020年后的返貧治理績效必將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

(三)常規(guī)式和大數(shù)據(jù)返貧阻斷的進(jìn)一步分析

根據(jù)調(diào)研分析，可以將大數(shù)據(jù)應(yīng)用分為大數(shù)據(jù)沒有采用、初級(jí)應(yīng)用、中級(jí)應(yīng)用和高級(jí)應(yīng)用階段，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)治理能力分別是數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理階段，參見表2。

各個(gè)階段特征初步分析如下：(1)大數(shù)據(jù)沒有采用階段，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)整理階段。治理方式方面，政府只進(jìn)行原始數(shù)據(jù)的簡單匯總和整理，沒有用數(shù)據(jù)為決策提供依據(jù)的意識(shí)。治理主體方面，政府部門內(nèi)部各處室、科室之間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。治理客體方面，無法利用數(shù)據(jù)識(shí)別、管理治理對(duì)象。(2)大數(shù)據(jù)初級(jí)應(yīng)用階段，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)處理階段。治理方式方面，政府僅對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單的統(tǒng)計(jì)分析，無法為決策提供依據(jù)。治理主體方面，政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)交流、溝通增強(qiáng)，但政府部門間、層級(jí)間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。治理客體方面，利用數(shù)據(jù)識(shí)別、管理治理對(duì)象效果較差。(3)大數(shù)據(jù)中級(jí)應(yīng)用階段，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)管理階段。治理方式方面，運(yùn)用技術(shù)分析手段提升數(shù)據(jù)價(jià)值，為政府決策發(fā)揮參考作用。治理主體方面，初步建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，政府層級(jí)間、部門間數(shù)據(jù)壁壘逐步瓦解，但政府內(nèi)部數(shù)據(jù)統(tǒng)籌體系仍不成熟，與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)交易、流通體系極不完善。治理客體方面，一定程度上利用數(shù)據(jù)識(shí)別、管理服務(wù)對(duì)象，但精準(zhǔn)程度有限。(4)大數(shù)據(jù)高級(jí)應(yīng)用階段，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)治理階段。治理目標(biāo)方面，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘數(shù)據(jù)更深層次價(jià)值，含有預(yù)警、驅(qū)動(dòng)的作用，實(shí)現(xiàn)“用數(shù)據(jù)決策”。治理主體方面，政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)建成，各層級(jí)政府間、各部門間徹底破除數(shù)據(jù)壁壘。政府與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)建立完善的數(shù)據(jù)交易市場平臺(tái)。治理客體方面，利用大數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、管理服務(wù)對(duì)象。

常規(guī)式返貧阻斷大體處于數(shù)據(jù)處理階段，主要原因是沒有應(yīng)用大數(shù)據(jù)的意識(shí)，且人員不足或管理方式落后?？陀^而論，貴州省大數(shù)據(jù)返貧阻斷總體上處在數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理兩階段之間，具備一定的數(shù)據(jù)治理能力(數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)運(yùn)用)，驅(qū)動(dòng)了返貧阻斷治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但是仍然存在較大提升空間。如：(1)在治理客體方面。雖然貴州省經(jīng)過不同部門數(shù)據(jù)比對(duì)，能夠?qū)Ψ地毴丝趯?shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、管理，但是數(shù)據(jù)搜集、比對(duì)成本較高。而且，由于受到數(shù)據(jù)采集硬件的限制，貴州省扶貧領(lǐng)域的數(shù)據(jù)自動(dòng)化采集比例低，無法適應(yīng)扶貧數(shù)據(jù)的多樣性、瞬時(shí)性、唯一性等要求，無法滿足大數(shù)據(jù)的巨量性、高速性特征[40]。(2)在治理主體方面。貴州省積極建立“大扶貧”數(shù)據(jù)交換機(jī)制，使貴州省各行業(yè)部門均通過“云上貴州”平臺(tái)接口，實(shí)時(shí)與“扶貧云”交換涉及到的扶貧數(shù)據(jù)，做到線上實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，形成部門互通、上下聯(lián)動(dòng)的“大扶貧大數(shù)據(jù)”[40]。但是政府與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等其他扶貧主體之間數(shù)據(jù)交易成本高、難度大，數(shù)據(jù)整合能力有限，其主要原因是沒有建立數(shù)據(jù)交易長效機(jī)制和市場平臺(tái)。(3)在治理方式方面。貴州省精準(zhǔn)扶貧的返貧阻斷大數(shù)據(jù)分析偏重于傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)學(xué)中的柱狀圖法、直方圖法、折線圖法以及回歸分析法的低端分析，還無法挖掘變量的內(nèi)在復(fù)雜關(guān)系，無法進(jìn)行預(yù)測分析[40]，其主要原因是大數(shù)據(jù)技術(shù)、算法掌握有限。(4)在資源獲取、配置和運(yùn)用方面?？傮w上，由于貴州省目前主要在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)內(nèi)部整合、數(shù)據(jù)可視化分析監(jiān)測等方面處于領(lǐng)先地位，但是在整合外部主體數(shù)據(jù)，掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)算法等方面還存在不足，因此，在資源動(dòng)員方面，貴州省還無法真正做到根據(jù)返貧人口數(shù)量、返貧原因、自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)等生產(chǎn)生活條件、脫貧計(jì)劃、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)等測算需要精準(zhǔn)化動(dòng)員的資源數(shù)量、類型、范圍；在資源配置方面，貴州省目前僅僅是相對(duì)常規(guī)返貧阻斷實(shí)現(xiàn)了更高效率、更公平的資源配置，但還無法真正根據(jù)不同貧困程度和類型地區(qū)，完全精準(zhǔn)化配置資源；在資源運(yùn)用方面，貴州省相對(duì)常規(guī)返貧阻斷能更精準(zhǔn)、更優(yōu)化地配置資源，但是因?yàn)闊o法整合政府、社會(huì)、市場等主體的數(shù)據(jù)，因此還無法在綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施、資源稟賦、金融支持、技術(shù)資源、政策配套、利益機(jī)制、市場需求等因素基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)化、最優(yōu)化運(yùn)用扶貧資源和選取扶貧開發(fā)項(xiàng)目。

表2 大數(shù)據(jù)應(yīng)用的階段分析

五、實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理機(jī)制改革的相關(guān)建議

基于以上分析，要真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)用大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理，提高政府治理績效，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)主觀上政府治理體系重構(gòu)和客觀上數(shù)據(jù)治理能力提升。因此，本文重點(diǎn)圍繞政府治理體系重構(gòu)和數(shù)據(jù)治理能力提升提出建議。

(一)政府治理主體

筆者認(rèn)為，在政府治理主體方面可以：(1)建立數(shù)據(jù)資源共享開放機(jī)制，打破數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)以推動(dòng)開放共享，對(duì)大規(guī)模、深層次的數(shù)據(jù)資源共享開放進(jìn)行頂層架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享；(2)建立數(shù)據(jù)中心整合利用機(jī)制，整合各類政府信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)，依托現(xiàn)有平臺(tái)資源，與企業(yè)、銀行、社會(huì)組織等數(shù)據(jù)中心合作，集中構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和信息惠民服務(wù)平臺(tái)；(3)建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合。

(二)政府治理方式

在政府治理方式方面，可以加強(qiáng)以下三方面工作：(1)改變過去拍腦袋決策方式，普及大數(shù)據(jù)思維，用大數(shù)據(jù)決策，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)預(yù)警—決策預(yù)防”，“公眾參與決策—政府有效引導(dǎo)”和“決策過程實(shí)時(shí)評(píng)估，實(shí)施過程實(shí)時(shí)評(píng)估”的科學(xué)化、民主化的決策流程模式，實(shí)現(xiàn)用數(shù)據(jù)決策、多主體參與影響決策的理想狀態(tài)；(2)以“問題在哪里”“數(shù)據(jù)在哪里”“辦法在哪里”的“三個(gè)在哪里”為重點(diǎn)內(nèi)容，按照“總體規(guī)劃、多步實(shí)施、先易后難”原則推進(jìn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流程和業(yè)務(wù)流程相融合，在政府內(nèi)部建立完整的數(shù)據(jù)流，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流引導(dǎo)問題流、資源流和智慧流的匯聚,最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動(dòng)下的政府治理能力提高；(3)建立大數(shù)據(jù)決策相關(guān)考核體系，倒逼各層級(jí)政府、各部門職能轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)相關(guān)人才，掌握大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)，推動(dòng)建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的新型管理機(jī)制。

(三)政府治理客體

一方面制定規(guī)范的全國、地區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，定期搜集更新轄區(qū)服務(wù)人口收入等相關(guān)數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)采集和更新工作；另一方面加強(qiáng)部門數(shù)據(jù)和民政部門、銀行系統(tǒng)、電信系統(tǒng)等其他部門數(shù)據(jù)整合、比對(duì)，精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象人口，杜絕騙取國家公共資源現(xiàn)象發(fā)生；第三，探索研究服務(wù)對(duì)象人口行為數(shù)據(jù)化，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)識(shí)別、管理服務(wù)對(duì)象人口。改變過去治理客體對(duì)象識(shí)別的模糊化、主觀化弊端，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)治理客體對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)化、客觀化。

(四)數(shù)據(jù)治理能力

數(shù)據(jù)治理能力是政府治理能力的核心能力，可以：(1)加強(qiáng)技術(shù)平臺(tái)建設(shè)設(shè)計(jì)，與政府治理所需數(shù)據(jù)、技術(shù)管理、應(yīng)用目標(biāo)相匹配，從社會(huì)信息和大數(shù)據(jù)的技術(shù)特征出發(fā)，在硬件、軟件技術(shù)方面，根據(jù)社會(huì)管理和系統(tǒng)運(yùn)行需要，結(jié)合當(dāng)前的技術(shù)特征，設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)的采集、整合和運(yùn)用技術(shù)板塊，為數(shù)據(jù)治理能力匹配對(duì)應(yīng)的技術(shù)能力單元；(2)加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)，在基礎(chǔ)建設(shè)方面，結(jié)合政府治理的需要和政府治理的對(duì)象特征，構(gòu)建匹配的數(shù)據(jù)采集路徑，完成標(biāo)準(zhǔn)化、共享等基礎(chǔ)建設(shè)，在數(shù)據(jù)的整合方面推動(dòng)各種挖掘工具與決策模型同已有數(shù)據(jù)和治理對(duì)象融合，通過數(shù)據(jù)挖掘處理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)有明確指向的數(shù)據(jù)整合，在運(yùn)用方面打破原有的應(yīng)用壁壘，構(gòu)建共享體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)能力的體系性建設(shè)和模型的優(yōu)化訓(xùn)練，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力的系統(tǒng)建成；(3)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)算法等培訓(xùn)，掌握人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、支持向量機(jī)、決策樹、隨機(jī)森林、K-Means 以及用于分類的 Naive Bayes 等算法。