胡興東 馬靖然

(云南大學(xué)，云南·昆明 650000)

隨著2019年檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革落下帷幕，標(biāo)志著我國新時(shí)期檢察院的司法體制改革基本完成，“四大檢察、十大業(yè)務(wù)”的格局形成，人員分類管理基本實(shí)現(xiàn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制、扁平化設(shè)置完成，省以下人、財(cái)、物統(tǒng)一管理模式啟動(dòng)實(shí)施，智慧檢務(wù)、高科技手段不斷開發(fā)運(yùn)用于檢察工作中，改革取得了明顯成效，但正如最高人民檢察院2018年工作報(bào)告中提到的：這是一種頂層設(shè)計(jì)，這種全局性的頂層設(shè)計(jì)需要對司法體制改革作全盤考慮，因此不免難以兼顧到各個(gè)基層人民檢察院的特殊需求。這樣一來，問題就產(chǎn)生了：這樣的頂層設(shè)計(jì)來到基層人民檢察院會(huì)碰到怎樣的問題？是否能夠適應(yīng)基層人民檢察院的實(shí)際需要？頂層設(shè)計(jì)與基層需要之間是否存在張力？如果存在，這種張力能否通過合適的方式予以消解，從而促進(jìn)基層人民檢察院的改革能夠與頂層設(shè)計(jì)之間更好地融合。黨的十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合”，習(xí)近平總書記也明確指出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河是“辯證統(tǒng)一”的。因此，本文試圖通過對云南省基層人民檢察院司法改革現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)云南省基層人民檢察院在司法改革中的特殊性，結(jié)合中央頂層設(shè)計(jì)的需求，探索適合于云南的司法體制改革的路徑，促進(jìn)云南省基層人民檢察院司法體制改革落地落實(shí)，完善云南省的地方社會(huì)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

一、云南省基層人民檢察院司法改革調(diào)研的基本情況介紹

本次調(diào)研從2019年10月-2020年1月間陸續(xù)展開，主要采用了三種調(diào)研方法：

首先，問卷調(diào)研。我們在問卷星平臺(tái)發(fā)放了關(guān)于云南省基層檢察院改革的調(diào)查問卷，并向云南省各基層人民檢察院發(fā)放問卷，以自愿為原則填寫問卷。問卷針對司法體制改革相關(guān)的問題設(shè)計(jì)了31個(gè)題目，共回收問卷133份，因?yàn)槭菍h級基層人民檢察院司法現(xiàn)狀的研究，所以刪去了其中24份來自省級和市級檢察院的調(diào)查問卷，我們對109份來自縣級人民檢察院的調(diào)查問卷進(jìn)行分析整理。

根據(jù)問卷調(diào)研的IP地址來源統(tǒng)計(jì)，問卷來自昆明、玉溪、大理、曲靖、昭通、紅河、楚雄、德宏、文山、版納等地。參與調(diào)查的人員中男性43人，占比38.53%；女性67人，占比61.47%。從年齡段來看，30歲以下33人，占比30.28%；30-40歲49人，占比44.95%；40-50歲17人，占比15.6%；50歲以上10人，占比9.17%。年齡段占比說明了此次參與問卷調(diào)查的基層檢察院工作人員以30歲以上，50歲以下的為主，這部分人恰恰是基層檢察院的中流砥柱，大部分居于工作中的重要位置，對于司法改革，他們有更多的參與感，而問卷中也有30歲以下以及50歲以上的參與者，他(她)們分別是一頭一尾的代表，也使我們得以了解剛進(jìn)入基層人民檢察院或進(jìn)入不久的這一部分人員以及快要離開基層人民檢察院(接近退休)的這一部分人員對于司法改革的感受和體驗(yàn)。

對問卷參與者的民族調(diào)查統(tǒng)計(jì)如下表：

表1 民族統(tǒng)計(jì)

對于問卷調(diào)查參與者的民族統(tǒng)計(jì)也反映出了云南少數(shù)民族大省的這一特點(diǎn)，涉及到的民族多達(dá)14個(gè)，但是表格中的數(shù)字反映出基層司法工作人員還是以漢族為主，這也反映了在基層檢察院的少數(shù)民族干警人才不足的問題。

其次，實(shí)地調(diào)研。云南省共有縣級人民檢察院131個(gè)，根據(jù)各個(gè)縣級人民檢察院所在的縣的社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族成分、地理位置等因素，我們大致將這131個(gè)縣級人民檢察院劃分為三種類型：即大中城市及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)、一般民族地區(qū)、邊境民族地區(qū)。我們選取了五個(gè)縣級人民檢察院進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，其中，一般地區(qū)的縣級人民檢察院(W院)1個(gè)，邊境民族地區(qū)縣級人民檢察院2個(gè)(G院和C院)，一般民族地區(qū)縣級人民檢察院1個(gè)(S院)，邊境地區(qū)縣級人民檢察院1個(gè)(Y院)。基于研究慣例，我們以括號內(nèi)的字母代替所調(diào)研檢察院的實(shí)名，通過實(shí)地調(diào)研，充分了解了當(dāng)?shù)貦z察院司法改革的實(shí)施進(jìn)程、現(xiàn)狀、存在問題以及改革中部分親歷者的個(gè)體感受。

第三，個(gè)人訪談。在調(diào)研過程中，我們訪談對象的具體情況如下：

對象1：男，W市(縣級)檢察院院政治處主任

對象2：男，W市(縣級)檢察院院第二部負(fù)責(zé)人，

對象3：男，W州檢察院政策研究室主任

對象4：女，W市(縣級)檢察院辦公室主任

對象5：女，XG市(縣級)檢察院第二部負(fù)責(zé)人

對象6：女，SL縣檢察院員額檢察官

對象7：女，LC縣(邊貧民)檢察院檢察輔助人員

通過對上述對象的深度訪談，了解到了不同層次的司法體制改革親歷者在改革過程中的經(jīng)歷、體驗(yàn)、個(gè)體感受和對改革發(fā)展的預(yù)期。

二、云南省基層人民檢察院司法改革中存在的主要問題

在昆明、普洱等地先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，云南省于2016年10月在全省檢察機(jī)關(guān)全面推開司法體制改革，截至2019年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革落定，云南省人民檢察院司法機(jī)構(gòu)改革已基本完成，取得了豐碩的成果(1)下面的各項(xiàng)改革措施詳見于云南省人民檢察院2017——2020年的年度工作報(bào)告。詳見正義網(wǎng)，2017云南省人民檢察院工作報(bào)告，[EB /OL]，(2017-02-07)，[2020-05-06]， http://www.jcrb.com/xztpd/2017/201702/dflh2017/2017dflh_45683/201702/t20170207_1713625.html。云南檢察之窗，2018云南省人民檢察院工作報(bào)告，[EB /OL]，(2018-06-21)[2020-05-06]，http://www.yn.jcy.gov.cn/jcxw/201808/t20180830_2342879.shtml。云南日報(bào)，2019年云南省人民檢察院工作報(bào)告，[EB /OL]，(2019-02-02)[2020-07-28]，http://wxyd.yunnan.cn/html/2019/gsh_0202/108272.html。云南網(wǎng)，2020年云南省人民檢察院工作報(bào)告(摘要)，[EB /OL]，(2020-05-17)，[2020-07-28]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1666901227299725863&wfr=spider&for=pc。，如：全面落實(shí)員額制及其相關(guān)配套改革，實(shí)現(xiàn)了人員的分類管理；以審判為中心的刑事訴訟制度改革穩(wěn)步推進(jìn)；科技手段助力陽光檢務(wù)，檢察權(quán)的外部監(jiān)督機(jī)制逐步形成；檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革落定落實(shí)，四大檢務(wù)模式形成；公益訴訟全面展開，未檢業(yè)務(wù)繼續(xù)做強(qiáng)，十大檢察業(yè)務(wù)得以全面開展；改革的成績是值得肯定的，但在調(diào)研過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了不少存在的問題。

(一)人案比矛盾依然突出(2)王亞新對廣東基層法院的人案比問題進(jìn)行過研究，但目前學(xué)界對于檢察院的人案比問題進(jìn)行專門研究的成果尚不多見。參見王亞新，“人案比”二元模型與民事審前程序的優(yōu)化———基于對廣東省九個(gè)基層法院的調(diào)研[J]，當(dāng)代法學(xué)，2017(3)：3-11。

對人案比矛盾的調(diào)查顯示：

圖1 人案比矛盾

通過百份問卷可以看到，問卷參與者認(rèn)為自己所在的檢察院幾乎都存在案多人少的問題，僅有約5%的人員認(rèn)為不存在案多人少的問題，并且認(rèn)為案多人少的矛盾很突出的人員占比高達(dá)60.55%，說明在基層檢察院，案多人少的矛盾是確實(shí)存在的，只是程度不同，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和訪談的材料，云南省基層人民檢察院的人案矛盾主要呈現(xiàn)這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是地區(qū)性差異。人案比矛盾在不同的地區(qū)呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，在大中型城市和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和邊境地區(qū)的案件(3)云南省邊境地區(qū)主要是毒品、走私案件較多。較多，員額法官相對較少，因此人案比矛盾較為集中，而一般縣和經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的民族地區(qū)，相對而言案件數(shù)量也較少，人案比矛盾也不十分突出。二是部門性差異。改革后的基層檢察院大多設(shè)置三個(gè)辦案部門，對接上級檢察院的相關(guān)工作，相對而言，第一檢察部門負(fù)責(zé)一般刑事案件，并且實(shí)行捕訴合一，案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他兩個(gè)部門，但員額檢察官也增加不了幾個(gè)，因此人案比矛盾大于其他兩個(gè)部門。三是類別性差異。改革后實(shí)行檢察院人員分類管理體制，也造成了工作人員對于人案比的感受上的不同，通常覺得存在人案比矛盾大的多是員額檢察官，次之的是檢察官助理，雖然也要輔助辦理很多案件， 但由于不需要終身負(fù)責(zé)，心理壓力相對較小，部分還存在消極怠工的情形，此時(shí)員額檢察官就還得承擔(dān)檢察官助理的工作，因此會(huì)覺得案多人少的矛盾更突出。最尷尬的是檢警，一些基層檢察院的檢警反映自己無事可干，而一些基層檢察院的檢警反映則是因?yàn)闊o事可干而經(jīng)常被使去干雜事而變成啥事都干。

基層人民檢察院人案比矛盾突出的原因，除了案件數(shù)量增加外，還與員額制有關(guān)，根據(jù)調(diào)研，部分地方的員額檢察官能夠達(dá)到中央確定的39%的比例，但仍然有部分地方的員額檢察官達(dá)不到比例，例如百份問卷樣本中選取有效信息統(tǒng)計(jì)如下：

表2 員額檢察官占比

續(xù) 表

表2中顯示的大部分基層檢察院的員額檢察官的名額都是存在空缺的，這一方面顯示了人案比矛盾的原因，即員額檢察官的不足，另一方面也說明了我省基層檢察院司法人才的缺失，特別是邊貧民地區(qū)，一般通過司法考試，獲得司法職業(yè)資格證的人員不愿意回到邊貧民地區(qū)發(fā)展，更多想留在省會(huì)城市或者經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)發(fā)展，而員額檢察官的條件又是硬性規(guī)定的需要具備司法職業(yè)資格證，這就造成部分基層人民檢察院有名額卻無法滿額的情形出現(xiàn)。

2018年最高人民檢察院的工作報(bào)告中，對于司法責(zé)任制改革的描述是“檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理格局基本形成。”“檢察官員額制全面推開，從原有16萬名檢察官中遴選出員額內(nèi)檢察官8.7萬名，入額檢察官全部配置在辦案一線，實(shí)行員額動(dòng)態(tài)管理?！薄?854個(gè)檢察院開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，一線辦案力量普遍增長20%以上?！?4)中華人民共和國最高人民檢察院，2018最高檢工作報(bào)告全文，[EB /OL]，(2018-03-,09)，[2020-07-28]，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201803/t20180309_369886.shtml。那為什么在一線辦案力量普遍增長的情況下，人案比矛盾有增無減呢？

我們在百份問卷中設(shè)置了一問：“如果您是員額檢察官，您所辦的案件大約一年是()，比原來增加(減少)()件”。問卷反饋的信息如圖2：

圖2 員額檢察官年辦案件數(shù)

圖2所反映出來的問題是：第一，員額檢察官之間的案件數(shù)不平衡，多的高達(dá)200多件，少的是有十幾件；第二，員額檢察官所辦案數(shù)量普遍增加了一倍到三倍左右。結(jié)合問卷、實(shí)地調(diào)研和訪談，分析造成基層人民檢察院人案比矛盾的原因主要有以下幾個(gè)：首先，員額后只有員額檢察官可以辦理案件，那么原本未入額檢察官辦理的案件數(shù)量必然要轉(zhuǎn)移到員額檢察官頭上，造成員額檢察官辦理案件數(shù)量的上升。其次，由于頂層設(shè)計(jì)要求檢察院員額領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案，因此，基層檢察院的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)員額名額，但實(shí)際因工作原因無法承擔(dān)大量的辦案工作；第三，案件終身責(zé)任制導(dǎo)致案件辦理的精細(xì)化程度提高，工作量增大；第四，目前的員額檢察官+助理檢察官+書記員這樣一種1+1+1模式的辦案組織形式在基層檢察院無法實(shí)際落實(shí)，存在共用助理檢察官或者書記員的情形，在助理檢察官和書記員配比不足的情況下，實(shí)際上還是等同于員額檢察官自己獨(dú)立辦案，并且是在數(shù)量和質(zhì)量上的要求都在提高的前提下，也造成了人案比矛盾加劇。

(二)知識(shí)體系對司法改革的推行產(chǎn)生一定影響

根據(jù)憲法的規(guī)定，我國的檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其工作的實(shí)施需要專業(yè)化的知識(shí)來進(jìn)行支撐，因此，作為共性的問題，我們對基層檢察院相關(guān)工作人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，司考情況以及民族地方性知識(shí)等方面進(jìn)行了調(diào)研。

首先，問卷參與者的學(xué)歷統(tǒng)計(jì)：

圖3 學(xué)歷結(jié)構(gòu)圖

根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，云南基層人民檢察院工作人員以本科學(xué)歷為主，碩士學(xué)歷次之。這說明整體學(xué)歷層次是在提高的，但是高層次學(xué)歷的人員不足，尤其是博士學(xué)歷，百分問卷中顯示為0。而實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)博士學(xué)歷到基層檢察院工作的確實(shí)不多。在邊境民族地區(qū)的基層人民檢察院，更是不可能，這可能也是云南省與沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)別之一。實(shí)際調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，基層人民檢察院中的學(xué)歷也存在這樣的情形，部分本科學(xué)歷實(shí)際是?？茖哟萎厴I(yè)，通過成人高考或者自學(xué)考試再次獲得本科學(xué)歷，部分碩士學(xué)歷是通過在職法律碩士培養(yǎng)獲得。當(dāng)然，高學(xué)歷不等于高能力，是否能成為員額檢察官獨(dú)立辦案的必備條件是是否能夠獲得司法職業(yè)資格證書，但是，各行各業(yè)對高學(xué)歷人才的需求仍然是大趨勢。

其次，問卷參與者的專業(yè)化程度與工作崗位

圖4 專業(yè)統(tǒng)計(jì)

圖5 司考統(tǒng)計(jì)

圖6 崗位統(tǒng)計(jì)

三類圖表放在一起，除了圖表中所顯示的信息外，呈現(xiàn)出來的問題是：92名法學(xué)專業(yè)的工作人員，有17個(gè)未通過司法考試，75名通過司考的工作人員，有23個(gè)未能入額。檢察官助理有36名，超出了剩余的23個(gè)通過司考的工作人員數(shù)額，即檢察官助理既有通過司考的工作人員，也有未通過司考的工作人員。這就意味著，員額的數(shù)量限制意味著不是所有的通過司考的工作人員都能夠成為員額檢察官，那么劃分員額檢察官和檢察官助理的合理界限在哪里？顯然除了考量司考這一硬性條件外，還有其他參考因素，如果這些參考因素不具有合理性的話，會(huì)極大影響這部分通過了司法考試卻不能成為員額檢察官的人員的工作積極性。

(三)民族語言、習(xí)慣等地方性知識(shí)對檢察工作的影響(5)早在2012年，吳燕怡，吳大華就在《民族地區(qū)法官司法審判模式探析》(《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2012年第34卷第4期)一文中就提出在民族地區(qū)培養(yǎng)本民族司法人才的重要性，設(shè)置此選項(xiàng)也是為了考察在云南的基層檢察院在改革過程中，民族因素以及民族習(xí)慣等地方性知識(shí)對于改革的影響極其重要性。吳燕怡，吳大華.民族地區(qū)法官司法審判模式探析[J], 廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012(4)：124-127。

我們還對大家在工作中如何看待少數(shù)民族語言、習(xí)慣等地方性知識(shí)進(jìn)行的調(diào)研，如下圖所示：

圖7 地方性知識(shí)對檢察工作的影響

百份問卷顯示半數(shù)以上的工作人員認(rèn)為少數(shù)民族習(xí)慣等地方性知識(shí)對檢察工作而言是很重要的，結(jié)合實(shí)地調(diào)研的情況看，各地基層檢察院的工作對少數(shù)民族習(xí)慣等地方性知識(shí)的需求層次不同，例如：W院的調(diào)研反映少數(shù)民族習(xí)慣等地方性知識(shí)在檢察工作中不是很重要，一般不會(huì)有影響，主要還是依據(jù)國家法律辦理業(yè)務(wù)。而在Y院的調(diào)研中則反映，少數(shù)民族習(xí)慣等地方性知識(shí)對于檢察院的工作很重要，盡管Y院是一個(gè)一般的縣級人民檢察院，但其地處民族自治區(qū)域內(nèi)，少數(shù)民族種類較多，民族習(xí)俗、習(xí)慣較多，因此對少數(shù)民族等地方性知識(shí)的要求較高。為此，他們還專門培養(yǎng)少數(shù)民族“雙語”檢察官，并且還會(huì)根據(jù)不同民族特點(diǎn)派出少數(shù)民族檢察官辦理相關(guān)案件。

邊貧民地區(qū)是指地境少數(shù)民族地區(qū)貧困縣，這一類地區(qū)的特征是：經(jīng)濟(jì)不發(fā)展；少數(shù)民族眾多，民族特征濃厚；地處邊境，毒品案件高發(fā)等等。對于地處邊貧民地區(qū)的基層人民檢察院，省院也會(huì)有一些特殊的政策傾斜，例如進(jìn)入檢察院的條件在司法職業(yè)資格上從A證放寬到C證，在人員流動(dòng)上也加以了特殊的限制，人才從其他地區(qū)流入邊貧民地區(qū)容易，從邊貧民地區(qū)流入其他地區(qū)比較難(6)這里的流動(dòng)指的是官方的渠道，例如調(diào)動(dòng)等等。，除非你辭職。盡管如此，邊貧民地區(qū)的基層檢察院在頂層設(shè)計(jì)的司法體制改革改革中依然存在一些特殊的問題。從我們的調(diào)研來看，司法體制改革在知識(shí)體系方面的矛盾張力在邊貧民地區(qū)會(huì)表現(xiàn)得較為突出：

首先，人員流動(dòng)性較大。邊貧民地區(qū)的特點(diǎn)決定了它對人才的吸引力不高，有的地方的檢察院反映很多年輕人將這份工作當(dāng)做跳板，先進(jìn)入公務(wù)員這個(gè)體制內(nèi)，然后工作幾年后再通過調(diào)動(dòng)去到他想去的單位。導(dǎo)致邊貧民地區(qū)檢察院人員流動(dòng)大的還有一個(gè)最主要的原因還是在于本地生源少，能力強(qiáng)的不愿回去發(fā)展，因此大部分新入職的工作人員來自外地，因?yàn)殡x家遠(yuǎn)等家庭原因而導(dǎo)致他們或調(diào)動(dòng)或辭職而離開邊貧民地區(qū)檢察院，導(dǎo)致檢察院流動(dòng)性較大。

其次，民族司法人才難培養(yǎng)。邊貧民地區(qū)要培養(yǎng)一個(gè)本科畢業(yè)的法學(xué)生都很難，更不用說專業(yè)的碩士和博士。而當(dāng)?shù)厣吹娜丝歼^A證的大多不愿意回到本地去發(fā)展，認(rèn)為局限了自己的發(fā)展空間。法學(xué)專業(yè)的碩士和博士也很少有愿意回到縣級檢察院工作，更不用說是邊貧民地區(qū)的縣級人民檢察院。根據(jù)調(diào)研，在邊貧民地區(qū)檢察院工作的人員，普遍存在學(xué)歷不高，專業(yè)化、科班出身的人員不多，很多年齡偏大的工作人員的本科文憑都是在參加工作后參加各種函授、黨?；蛘叱扇烁呖极@得的。另外，在我們對一個(gè)邊貧民地區(qū)的工作人員的訪談中了解到，少數(shù)民族的地方性知識(shí)對于當(dāng)?shù)氐臋z察工作還是很重要的，很多從山里來的少數(shù)民族連漢語都聽不懂，不懂他們的少數(shù)民族語言，連交流都成問題。如LC縣檢察院的訪談對象7所言：有些深山里出來的哈尼族漢話不會(huì)聽，不會(huì)說，工作起來的時(shí)候溝通很困難，有當(dāng)?shù)氐亩褡逭Z言的檢察官一起工作就方便得多。

在我們實(shí)地調(diào)研的4個(gè)民族地區(qū)的基層人民檢察院也都有反映了解當(dāng)?shù)孛褡辶?xí)慣、能夠運(yùn)用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言進(jìn)行交流溝通的工作人員不多，對于檢察院工作的開展還是有一定的影響，當(dāng)然在開展工作時(shí)也可以請翻譯等等來進(jìn)行，但比起直接的交流，還是存在一定的差距，而在少數(shù)民族地區(qū)尤其是邊境少數(shù)民族地區(qū)，員額制改革的硬性條件的限制更是導(dǎo)致少數(shù)民族工作人員通不過員額檢察官的遴選，達(dá)不到員額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致之前能夠獨(dú)立辦案的一些少數(shù)民族工作人員現(xiàn)在只能做輔助辦案的工作，對于這部分少數(shù)民族工作人員的工作積極性還是有一定程度的打擊。

在過去的司法體制下，檢察監(jiān)督工作側(cè)重于刑事領(lǐng)域，民族習(xí)慣等地方性知識(shí)對于檢察工作的影響還沒有彰顯出來，但改革后，四大檢察處于同等重要的位置，在行政、民事監(jiān)督領(lǐng)域和公益訴訟領(lǐng)域中，民族習(xí)慣等地方性知識(shí)對檢察監(jiān)督工作的實(shí)施的影響度會(huì)越來越大，這也是我們不得不重視和面對的問題。

總而言之，基層人民檢察院的感覺是改革的步伐太快，基層檢察院很多工作都在適應(yīng)融合階段，上一階段的改革方案才在基層兌現(xiàn)，馬上新的改革方案又下來，導(dǎo)致基層檢察院在司法體制改革中疲于應(yīng)付，基層檢察院的改革面上的工作是與頂層設(shè)計(jì)的吻合了，但實(shí)際消化還是需要一定的時(shí)間。

三、解決存在問題的路徑探索

總體而言，此次司法體制改革力度大、方向明，是“提高國家治理能力”新時(shí)代要求在司法體制領(lǐng)域內(nèi)的反映，對于在云南省縣級人民檢察院調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，有的屬于階段性問題，這種問題是改革過程中新舊體制交替時(shí)出現(xiàn)的必然產(chǎn)物，但其存在時(shí)間不長，隨著改革的時(shí)間拉長，這種問題自然會(huì)消解。有的是需要基層檢察院自身加以融合消化的問題，例如理順檢察院內(nèi)部的工作機(jī)制，轉(zhuǎn)變工作理念等等，有的需要得到頂層設(shè)計(jì)回應(yīng)的問題，這類問題需要得到上層檢察院的重視，給予一些特殊政策或者做出一些政策性傾斜。

第一，解決階段性問題的對策建議。階段性問題比較突出的是資歷老、學(xué)歷淺的這部分老檢察人在改革中面臨的沖擊問題。48歲以上的檢察人出生于1972年以前，在他們參加工作的時(shí)候，?？莆膽{不算是低學(xué)歷的，但是時(shí)代發(fā)展到今天，本科文憑已經(jīng)不算高學(xué)歷了，盡管在工作過程中，他們也通過各種渠道提升了自己的學(xué)歷，但畢竟與專門的大學(xué)教育有一定的差距。這部分老檢察人在多年的工作中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)處理與民族相關(guān)的檢察業(yè)務(wù)時(shí)，這種工作經(jīng)驗(yàn)無疑是寶貴和難能的，因此Y院檢察長才發(fā)出了“民族司法人才難培養(yǎng)，好不容易培養(yǎng)一個(gè)也難留住”的感嘆。而在此次的司法改革中，員額制改革是一項(xiàng)核心內(nèi)容，其目的是要做到檢察官的專業(yè)化、精英化以及去行政化，在檢察官晉升時(shí)不再考慮公務(wù)員晉升的條件而是按照專門的檢察官序列晉升，免除了檢察官的后顧之憂，激勵(lì)檢察官在專業(yè)上不斷精進(jìn)。改革確定了由省一級檢察院統(tǒng)一遴選員額檢察官的機(jī)制，通過嚴(yán)格的考試等流程，確定能夠?qū)z察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的優(yōu)秀人才選拔出來，任用到一線部門。正因如此，一些老檢察人尤其是民族地區(qū)的老檢察人往往成為這輪改革沖擊最大的人群，大部分人難以通過員額考試，因而成為了檢察官助理或更換到其他崗位，導(dǎo)致他們從物質(zhì)(工資待遇)到心理(職業(yè)榮譽(yù)感)都受到了沖擊。這個(gè)問題誠然是時(shí)代的因素造成的，但我們也認(rèn)為是否應(yīng)當(dāng)考慮一些特殊的評價(jià)指標(biāo)，讓學(xué)歷不高但辦案水平高，考試不行但處理業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的老檢察人也能有機(jī)會(huì)進(jìn)入員額檢察官的行列，既能起到帶頭作用，也能緩解基層檢察院員額檢察官不足的問題。隨著時(shí)間的流逝，當(dāng)這些老檢察人逐步退休后，這個(gè)問題就不復(fù)存在了，因?yàn)楝F(xiàn)在的檢察院入職條件之一是必須具備司法職業(yè)資格。因此，我們將這類問題歸結(jié)為階段性問題。

第二，解決基層人民檢察院自身問題的對策建議。云南省的基層人民檢察院由于處于不同的區(qū)域，來自于頂層設(shè)計(jì)的司法改革碰到不同的地方性特色后，產(chǎn)生了不同的化學(xué)反應(yīng)，基層人民檢察院需要在充分把握頂層設(shè)計(jì)的宗旨、要求、目標(biāo)、內(nèi)容的前提下，不斷進(jìn)行調(diào)適，盡早與新的司法體制改革相融合。

首先，員額檢察官需要轉(zhuǎn)變觀念，不斷提升自己的業(yè)務(wù)能力和團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作能力。在調(diào)研過程中，也有員額檢察官總結(jié)造成工作壓力增大的原因除了案件數(shù)量的增加外，還與自身的能力建設(shè)有一定的關(guān)系，從改革前辦案有問題交部門負(fù)責(zé)人到改革后大部分問題需要自己拍板定案，并且要終身負(fù)責(zé)，這種從依賴到獨(dú)立的心理轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)盡快完成，在處理業(yè)務(wù)時(shí)也要善于思考，從每一個(gè)案件辦理的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，還要不斷更新自己的知識(shí)體系，掌握法律變化的動(dòng)態(tài)，掌握相應(yīng)的法學(xué)理論、法學(xué)方法等等，這些都需要員額檢察官自身不斷的努力。另一方面，現(xiàn)在的辦案組織模式是1員額檢察官+1檢察官助理+1書記員，雖然現(xiàn)在有的基層人民檢察院還沒有完全做到配齊模式，但隨著改革的深入，會(huì)不斷完善，因此，不管是那一種辦案組織形式，都是以員額檢察官為主的團(tuán)隊(duì)模式，這就還要考驗(yàn)員額檢察官對自身團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)能力，即，員額檢察官不僅需要提高智商，還需要提高情商。我們在調(diào)研過程中有員額檢察官反應(yīng)助理不配合工作、書記員難用等等，也許有可能這是事實(shí)，但是我們也應(yīng)該反思我們在領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)和協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)上是否存在問題。如果能夠領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)好自己的辦案團(tuán)隊(duì)，就能發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢，做到1+1大于1，反之則有可能做成1+1小于1的效果。這也是員額檢察官需要意識(shí)到的問題。

其次，基層人民檢察院還需要探討和完善對檢察官助理和書記員的責(zé)任機(jī)制(7)目前學(xué)界研究的重點(diǎn)還是在對員額檢察官責(zé)任機(jī)制的研究，而鮮有對檢察官助理尤其是書記員的責(zé)任規(guī)制研究，例如《吉林省檢察機(jī)關(guān)司法辦案責(zé)權(quán)清單》中劃分了七類司法辦案主體，分別為檢察長、檢察委員會(huì)、副檢察長、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官、檢察官和檢察輔助人員，并沒有關(guān)于書記員責(zé)任規(guī)制。而事實(shí)上關(guān)于檢察官助理和書記員的研究和關(guān)注確實(shí)是不多的，參見吉林省人民檢察院課題組.吉林檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的探索與實(shí)踐[J]，人民檢察， 2017(2)：14-19。，這種責(zé)任機(jī)制對于檢察官助理和書記員不但要有制約功能，還要有激勵(lì)功能，并且需要具備相對的穩(wěn)定性，不能一年一個(gè)樣。目前，基本上各個(gè)基層人民檢察院對于員額檢察官的制度規(guī)范是建立起來了，從權(quán)力清單、案件考評到錯(cuò)案追究等等。但是對于檢察官助理和書記員的履職制度規(guī)范還不健全，既不能發(fā)揮制約功能，也缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)了檢察官助理和書記員不配合工作的情形發(fā)生。在調(diào)研中，也有這樣的觀點(diǎn)：檢察官助理和書記員與員額檢察官的待遇差距太大了，容易產(chǎn)生負(fù)面情緒，影響工作效率，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高檢察官助理和書記員的待遇。我們不否認(rèn)加薪會(huì)產(chǎn)生一定的效果，但只是加薪一定不是最好的方法，從人的本性上來看，人人都希望利益最大化而責(zé)任最小化，如果這種愿望不加以制約，最終造成的是秩序的混亂，因此，一個(gè)好的制度是能夠在利益與責(zé)任之間找到平衡點(diǎn)，既有制約功能，也有激勵(lì)功能，才能激發(fā)群體成員的行動(dòng)力和積極性。

第三，解決民族地區(qū)司法人才短缺問題的對策建議。民族地區(qū)司法人才短缺是需要得到頂層回應(yīng)的問題。民族地區(qū)司法人才尤其是具備地方性知識(shí)的少數(shù)民族司法人才對于少數(shù)民族地區(qū)基層檢察院工作的開展有一定的影響，除了加大對少數(shù)民族司法人才的教育培養(yǎng)外，基于基層檢察院的工作實(shí)情，國家可以給予一些傾斜性優(yōu)惠政策，提升少數(shù)民族地區(qū)尤其是邊貧民地區(qū)員額檢察官中少數(shù)民族司法人才的比例。如省檢院可以考慮在對民族自治縣、邊境地區(qū)的基層人民檢察院的員額檢察官進(jìn)行遴選時(shí)，對年齡在40-55歲間的有經(jīng)驗(yàn)的檢察官采用加權(quán)選拔機(jī)制，即把筆試考試、文憑等因素適當(dāng)降低，增加工作經(jīng)驗(yàn)和在檢察院工作中的認(rèn)同程度，民族語言和習(xí)慣的熟悉程度等等，綜合考慮來加以確定，而不是讓司法資格考試的成績成為衡量民族地區(qū)少數(shù)民族司法人才能否成為員額檢察官的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

新一輪司法體制改革的目標(biāo)是明確的，即“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，我們所關(guān)注到的是頂層制度設(shè)計(jì)在基層人民檢察院的實(shí)施過程中，基層人民檢察院對這種頂層制度設(shè)計(jì)的回應(yīng)，借用哈耶克的自由秩序原理，我們在司法改革的頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候也不能忽視基層組織單元的實(shí)際情況和需求，否則我們的頂層的制度設(shè)計(jì)來到基層與基層的實(shí)際情況一碰撞，極有可能背離頂層制度設(shè)計(jì)的初衷而不能實(shí)現(xiàn)改革的目的，我們希望通過我們的調(diào)研，能夠?qū)⑦@種相關(guān)的地方性知識(shí)和基層需求呈現(xiàn)出來，也能得到我們頂層設(shè)計(jì)的回應(yīng)，共同推進(jìn)司法體制改革的進(jìn)程。