何靜

(作者單位：上海市城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司)

隨著城市的快速發(fā)展，居民對(duì)于城市公共空間需求快速上升。城市舊城區(qū)濱水公共空間更新為城市品質(zhì)提升提供了可行路徑。而城市舊城區(qū)濱水公共空間更新往往面臨著多方面的問題。結(jié)合上海市蘇州河公共空間建設(shè)規(guī)劃案例，針對(duì)城市舊城區(qū)濱水公共空間中出現(xiàn)的多行政區(qū)負(fù)責(zé)、多部門管理、空間權(quán)屬復(fù)雜與空間質(zhì)量參差不齊的特點(diǎn)，對(duì)舊城濱水公共空間從項(xiàng)目組織、啟動(dòng)項(xiàng)目選擇、多專業(yè)設(shè)計(jì)協(xié)同及導(dǎo)則控制四個(gè)方面提出合理可行的建設(shè)實(shí)施策略。借此意圖總結(jié)舊城濱水公共空間建設(shè)實(shí)施的快速、有效、科學(xué)的途徑，為其他城市的舊城濱水公共空間更新建設(shè)提供參考。

河流水系在人類發(fā)展初期的生活、灌溉與運(yùn)輸上承擔(dān)著重要的作用，如幼發(fā)拉底河、尼羅河、長江、黃河等，古今中外城市大多臨水而建。在工業(yè)革命后，以碼頭、工廠、倉庫為代表的城市水岸開發(fā)利用逐漸占據(jù)城市濱水空間，替代原有的農(nóng)田與民居，為城市帶來新的繁榮，但在這繁榮背后，很多河流因生活、工業(yè)污水而淪為臭水溝，城市環(huán)境質(zhì)量下降。之后隨著航空及公路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，工業(yè)革命下的傳統(tǒng)水岸空間開始衰退，同時(shí)隨著社會(huì)對(duì)于城市環(huán)境問題的重視，城市水系質(zhì)量開始得到改善。如今，在人民日益增長的美好生活需求下，第三產(chǎn)業(yè)的興起為城市濱水公共空間帶來了新的契機(jī)與活力，賦予河流水系新的空間與功能，使其成為城市的活力中心，進(jìn)而帶動(dòng)城市的發(fā)展。

城市濱水空間的利用，可簡化為四種類型：基礎(chǔ)性、生產(chǎn)性、居住性與服務(wù)性。在功能上，濱水空間從對(duì)外交通的港口碼頭市政設(shè)施——工業(yè)生產(chǎn)倉儲(chǔ)物流——生活居住——商業(yè)商貿(mào)、文化展示、休閑娛樂、公園廣場，四種類型的逐漸轉(zhuǎn)變；整體演進(jìn)態(tài)勢(shì)從交通——生活——生產(chǎn)——居住——回歸生活,發(fā)展在水:城市濱水時(shí)代來臨。最終完成從濱水空間的“借河與民”輪轉(zhuǎn)到濱水空間的“還河于民”，城市濱水空間最終回歸到居民的生活休閑之中。

從國內(nèi)外既有濱水研究來看，主要集中在水系的治理、濱水區(qū)景觀設(shè)計(jì)、濱水區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)三個(gè)大方面，包括對(duì)河流生態(tài)修復(fù)技術(shù)方法的運(yùn)用、城市濱河濱水景觀設(shè)計(jì)方法、城市濱水區(qū)城市設(shè)計(jì)等。對(duì)于濱水空間，尤其是舊城濱水公共空間更新建設(shè)的實(shí)施策略相關(guān)研究較少。作為人類活動(dòng)與自然過程共同作用最為強(qiáng)烈的城市地帶之一，舊城濱水公共空間面臨著諸多的沖突與矛盾。本文試圖從建設(shè)實(shí)施角度出發(fā)，將舊城濱水公共空間作為研究主體，結(jié)合上海市蘇州河兩岸地區(qū)公共空間建設(shè)規(guī)劃實(shí)例，探索科學(xué)可行的舊城濱水公共空間更新建設(shè)實(shí)施策略。

一、舊城濱水公共空間特征

上海市蘇州河總長度約50km，濱水空間總面積約138km2。其中外環(huán)線的郊區(qū)段長約32.7km，面積約111.5km2。中心城段約20km，用地面積約20.1km2。

圖1 上海市蘇州河及中心城段

蘇州河中心城段沿線發(fā)展具有較為明顯的階段性特征和功能集聚特征，形成較為明顯的東、中、西三大區(qū)段。東段現(xiàn)狀以高端商業(yè)、金融、文化等服務(wù)功能為主，包含外灘地區(qū)、蘇河灣、不夜城等，并帶動(dòng)了相應(yīng)的居住功能；中段現(xiàn)狀以居住功能為主，同時(shí)該區(qū)段分布了一些商業(yè)休閑、公共綠地、文化產(chǎn)業(yè)等公共服務(wù)功能；西段現(xiàn)狀沿岸部分綠地等公共空間已建成，部分規(guī)劃為綠地的工業(yè)用地現(xiàn)狀閑置，或?yàn)橐巡鸫?。工業(yè)倉儲(chǔ)用地占比明顯偏高，但部分工業(yè)倉儲(chǔ)用地實(shí)際已作為商務(wù)辦公用途，或閑置未利用。

1.特征一：多行政區(qū)管理

由于城市發(fā)展歷程及其歷史原因，城市舊城行政區(qū)往往依據(jù)河流與市政道路進(jìn)行劃分，且其行政區(qū)劃面積通常較小，因此舊城濱水公共空間更新一般都涉及到多個(gè)行政區(qū)域。從蘇州河中心城段兩岸地區(qū)來看，涉及6 個(gè)行政區(qū)（圖1），其中各區(qū)岸線長度及濱水公共空間占比如表所示（表1）。

表1 各行政區(qū)岸線及公共空間統(tǒng)計(jì)表

由于我國的財(cái)政體制總的來說是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，現(xiàn)行的是中央、?。ㄖ陛犑校⒌丶?jí)市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五級(jí)政府，五級(jí)財(cái)政。對(duì)于涉及多行政區(qū)的舊城濱水公共空間，往往是由各區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)各區(qū)的濱水公共空間建設(shè)。在沒有完整而統(tǒng)一的全線濱水公共空間建設(shè)管控的前提下，各區(qū)僅能開展本區(qū)內(nèi)的建設(shè)行動(dòng)。因此，跨區(qū)的界面與節(jié)點(diǎn)成為城市濱水公共空間的盲點(diǎn)與斷點(diǎn)。

2.特征二：多部門管理

城市管理工作龐大而復(fù)雜，不同的政府部門有不同的工作劃分與界面劃分。對(duì)于舊城濱水公共空間更新建設(shè)內(nèi)容而言，也涉及到不同部門的管理權(quán)限。從蘇州河濱水公共空間橫斷面來看，市政道路與橋梁由交通委員會(huì)管理，濱水臨近的市政道路由目前的機(jī)動(dòng)車雙向通行改單向通行或禁止機(jī)動(dòng)車，新建跨河橋梁是選擇機(jī)動(dòng)車橋、慢行橋（含非機(jī)動(dòng)車），還是慢行橋（不含機(jī)動(dòng)車）等均由其管理；城市用地紅線和地塊開發(fā)建設(shè)條件由規(guī)資局明確；河流水面以及防汛墻相關(guān)要求，則由水務(wù)局管控（圖2）。

圖2 濱水公共空間部門管理劃分示意

3.特征三：空間權(quán)屬復(fù)雜

在城市發(fā)展過程中，濱水空間由于各種原因，形成了復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系。以蘇州河兩岸為例，由于歷史原因，部分濱水空間在不同歷史階段被整體出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商或其他企事業(yè)單位，造成如今蘇州河濱水空間被居住區(qū)、高校、創(chuàng)意園區(qū)、商業(yè)辦公與物流倉儲(chǔ)等占據(jù)；還有因管理或監(jiān)督不到位，導(dǎo)致部分岸線被臨時(shí)構(gòu)筑物違規(guī)隔斷與侵占，造成局部城市濱水空間淪為私人停車及活動(dòng)空間；也有已建或在建市政工程，由于技術(shù)或其他因素限制，只能占據(jù)濱水空間，如泵站、閘口與隧道施工段等。

4.特征四：空間質(zhì)量參差不齊

對(duì)于舊城而言，其濱水空間記錄了城市歷史和城市生活中更平民化與多元化的一面。但由于其涉及多行政區(qū)、多部門、復(fù)雜權(quán)屬等，導(dǎo)致濱水空間呈碎片化，整體濱水沿線空間質(zhì)量參差不齊。從蘇州河濱水空間看，其兩側(cè)有眾多工業(yè)遺跡、優(yōu)秀近代建筑、文化場所、遺跡等資源，也有諸如長風(fēng)公園、中山公園等品質(zhì)較高的城市公園。然而全線整體公共空間品質(zhì)卻仍然偏低，具有吸引力的活動(dòng)設(shè)施、為周邊居民服務(wù)的活動(dòng)空間較為缺乏；休憩設(shè)施、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施尚不完善。優(yōu)秀的點(diǎn)狀濱水公共空間不能為全線濱水空間帶來質(zhì)的提升。

二、舊城濱水公共空間建設(shè)實(shí)施策略

1.市級(jí)牽頭，以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)合，區(qū)區(qū)聯(lián)動(dòng)，多部門參與舊城濱水地區(qū)空間范圍大，涉及的行政區(qū)和相關(guān)管理部門眾多，為提高管理效率和發(fā)展質(zhì)量，需加強(qiáng)各行政區(qū)及相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)合作，統(tǒng)一發(fā)展思路，形成合力，通過系統(tǒng)管理和統(tǒng)籌考慮實(shí)現(xiàn)各行政區(qū)及各部門之間的互惠共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展。在上海市級(jí)層面由“一江一河”辦（上海市“一江一河”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）統(tǒng)籌部署蘇州河兩岸公共空間貫通和開放工作，區(qū)級(jí)層面負(fù)責(zé)建設(shè)落實(shí)，住建、規(guī)土、交通、綠化、水務(wù)等多部門協(xié)同開展工作，確保建設(shè)有效推進(jìn)。

2.把握時(shí)機(jī)，合理選擇啟動(dòng)項(xiàng)目

舊城濱水公共空間建設(shè)與實(shí)施是一個(gè)周期長、內(nèi)容復(fù)雜的大型城市建設(shè)項(xiàng)目，而啟動(dòng)項(xiàng)目則是整個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目中的關(guān)鍵。結(jié)合濱水空間現(xiàn)實(shí)情況，要把握住啟動(dòng)項(xiàng)目的時(shí)機(jī)，過早或過晚啟動(dòng)，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目推動(dòng)力不足、重視不夠，最終導(dǎo)致籌劃流產(chǎn)。另一方面，要合理選擇啟動(dòng)項(xiàng)目。首先，啟動(dòng)項(xiàng)目需要有足夠的吸引力與影響力，公眾的聚焦和參與就意味著更好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。其次，啟動(dòng)項(xiàng)目需要有標(biāo)志性，包括視覺上的或概念上的，目的是快速向社會(huì)傳遞項(xiàng)目啟動(dòng)的決心。啟動(dòng)項(xiàng)目是彰顯舊城濱水公共空間建設(shè)信心的過程，借啟動(dòng)項(xiàng)目的撬動(dòng)，舊城濱水公共空間建設(shè)將從多方面得到大力提升，在未來獲得更多的投資和發(fā)展的可能性。例如1998 年葡萄牙里斯本，通過世博會(huì)將展覽場地和周邊地區(qū)變成一個(gè)規(guī)劃合理、與河流和其他地區(qū)有機(jī)融合的新興社區(qū)；上海市的黃浦江東岸濱水公共空間建設(shè)、蘇州河濱水公共空間建設(shè)則共同選擇了將兩岸貫通作為啟動(dòng)項(xiàng)目。

3.多專業(yè)設(shè)計(jì)單位協(xié)同合作

舊城濱水公共空間建設(shè)實(shí)施涉及到多專業(yè)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、園林景觀、道路橋梁、給排水等。為保證項(xiàng)目高水平、高品質(zhì)建設(shè)，保障建設(shè)計(jì)劃各項(xiàng)任務(wù)順利推進(jìn)，市級(jí)層面需要盡快完善建設(shè)計(jì)劃、環(huán)境整治規(guī)劃等；各區(qū)、各部門要加快相關(guān)城市更新規(guī)劃、控詳規(guī)劃調(diào)整、重要節(jié)點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃等。規(guī)劃設(shè)計(jì)先行，融合國際、國內(nèi)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的智慧，形成高水平的設(shè)計(jì)方案，從而有效指導(dǎo)高品質(zhì)濱水建設(shè)。

在總體規(guī)劃統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)和策略的指導(dǎo)下，打破原有各自為政的發(fā)展格局，把多專業(yè)設(shè)計(jì)單位融合在一個(gè)平臺(tái)上，從整體出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)營管理。避免公共空間建設(shè)過程中的重復(fù)建設(shè)、錯(cuò)位建設(shè)，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，保障公共空間建設(shè)的順利推進(jìn)。

圖3 垃圾收集站占用岸線

圖4 DOHO區(qū)域封閉岸線

圖5 華師大內(nèi)部濱水岸線

圖6 景源時(shí)尚中心內(nèi)部岸線

4.導(dǎo)則引導(dǎo)，確保功能和品質(zhì)

由于實(shí)施主體是各個(gè)行政區(qū)，為確保全線舊城濱水公共空間品質(zhì)，需在各區(qū)實(shí)施前制定完善的管控體系。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為城市精細(xì)化管理控制的有效手段，在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。因此，可以將舊城濱水公共空間作為主體，引入設(shè)計(jì)導(dǎo)則，對(duì)后期諸如規(guī)劃、綠化、水務(wù)、交通等內(nèi)容的設(shè)計(jì)建設(shè)與實(shí)施進(jìn)行管理控制。

導(dǎo)則的使用對(duì)象可包括相關(guān)管理者、設(shè)計(jì)師、建設(shè)者與市民。管理者包括城市規(guī)劃、建設(shè)交通、綠化市容、稅務(wù)等各區(qū)政府部門管理人員；設(shè)計(jì)師主要包括城市設(shè)計(jì)師、建筑師、道路工程師、景觀設(shè)計(jì)師、水利工程設(shè)計(jì)師等；建設(shè)者主要為施工的建設(shè)方、監(jiān)理方與驗(yàn)收方等。

濱水空間的導(dǎo)則應(yīng)用，如《紐約市濱水區(qū)綜合規(guī)劃2020》中從“市域、片區(qū)、地塊”三個(gè)不同層次融入了城市設(shè)計(jì)控制，制定了關(guān)鍵要素全域性、系統(tǒng)性，片區(qū)、街區(qū)差異化的管控規(guī)則。在片區(qū)層面，加強(qiáng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則與區(qū)劃法規(guī)的結(jié)合，構(gòu)建法定剛性控制和靈活性政策引導(dǎo)的模式，拓展了導(dǎo)則的操作性范圍。在地塊層面，根據(jù)具體的項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施。而《黃浦江兩岸地區(qū)公共空間建設(shè)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》則從總體設(shè)計(jì)、生態(tài)景觀、活動(dòng)場所、交通設(shè)施、安全保障、配套設(shè)施六個(gè)方面，對(duì)城市濱水公共空間進(jìn)行管控。

三、結(jié)語

舊城濱水公共空間伴隨著城市的發(fā)展而發(fā)展，相比其他新建區(qū)濱水公共空間，有諸如涉及多行政區(qū)、多部門、權(quán)屬復(fù)雜以及空間質(zhì)量參差不齊的特殊性。本文以蘇州河兩岸地區(qū)公共空間建設(shè)規(guī)劃作為切入口，對(duì)舊城濱水公共空間從組織、啟動(dòng)、設(shè)計(jì)及控制四個(gè)方面提出合理可行的建設(shè)實(shí)施策略，希望能為其他城市的舊城濱水公共空間更新建設(shè)提供有益的參考。