秦德君

摘 ?要：70年上海城市治理史，是一部城市體制改革史。新中國(guó)成立，上海即開(kāi)啟了城市治理歷程，接管結(jié)束后基層政權(quán)建設(shè)中建立起135個(gè)辦事處。從“冬防辦事處”到“派出人員辦事處”再到“區(qū)人民政府辦事處”，街道成為基層治理最前沿。20世紀(jì)80年代城市體制矛盾凸現(xiàn)，上海開(kāi)始新一輪體制探索。1987年制定并實(shí)施《街道辦事處工作暫行條例》，強(qiáng)化基層治理。1994年對(duì)街道體制作出新的調(diào)整。2015年發(fā)布“1+6”配套文件，成為新時(shí)代上海城市治理的重要舉措。2020年頒發(fā)《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫(xiě)新時(shí)代人民城市新篇章的意見(jiàn)》，強(qiáng)化“以人民為中心”的城市治理。70年上海城市治理夯實(shí)了超大型城市邁向未來(lái)的基礎(chǔ)，開(kāi)辟了“卓越的全球城市”治理的新階段。夯實(shí)基礎(chǔ)基層、重視推進(jìn)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，是貫穿上海70年城市治理的一條主線。

關(guān)鍵詞： 超大城市治理;街道體制;基層基礎(chǔ);卓越的全球城市;體制變革與創(chuàng)新

上海70年城市治理，開(kāi)展了諸多探索實(shí)踐創(chuàng)新，是中國(guó)城市治理特別是城市基層治理的典型樣本。從1949年上海解放實(shí)現(xiàn)民主建政、革命建設(shè)的城市新生，到今天向“卓越的全球城市”邁進(jìn)，不斷刷新城市的體制機(jī)制，提升城市治理精細(xì)化、智能化、科學(xué)化水平，城市治理每一步都反映出超大型城市的諸多內(nèi)在特點(diǎn)。70年上海城市治理發(fā)展史，是一部波瀾壯闊的城市基層體制變革史。夯實(shí)基層基礎(chǔ)、重視以街道為重心的基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，是上海的一個(gè)突出特點(diǎn)。

一、城市新生與民主建政：歷史揭啟新一頁(yè)

1949年5月27日，上海解放。5月27日奉中國(guó)人民革命軍事委員會(huì)電令，成立中國(guó)人民解放軍上海市軍事管制委員會(huì)，對(duì)城市實(shí)施軍事管制（陳毅任主任、粟裕任副主任）。上海市軍事管制委員會(huì)為城市接管時(shí)期的權(quán)力機(jī)關(guān)行使軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)等權(quán)力，設(shè)置了全方位的機(jī)構(gòu)：（1）軍事接管委員會(huì);（2）政務(wù)接管委員會(huì);（3）財(cái)政經(jīng)濟(jì)接管委員會(huì);（4）文化教育管理委員會(huì)。同時(shí)還設(shè)立了軍管會(huì)辦公廳、秘書(shū)處、總務(wù)處、交際處、人事處、外僑事務(wù)處、公安部、淞滬警務(wù)司令部、運(yùn)輸司令部、公共房屋分配（管理）委員會(huì)、近郊接管委員會(huì)，構(gòu)建起基本的行政架構(gòu)。

上海解放，上海市人民政府旋即成立。1949年5月28日，中國(guó)人民革命軍事委員會(huì)任命陳毅為上海市市長(zhǎng)，曾山、潘漢年、韋愨為副市長(zhǎng)。5月28日下午，陳毅到江西中路215號(hào)市長(zhǎng)辦公室，參加接管國(guó)民黨市政府儀式。到1949年6月10日，對(duì)國(guó)民黨市政府各系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的接管工作基本完成。接管工作呈現(xiàn)三個(gè)階段：一是接收階段，主要是清點(diǎn)移交，基本不打亂日常業(yè)務(wù)正常運(yùn)行;二是管理階段，在研究考察基礎(chǔ)上進(jìn)行局部性改造，清除國(guó)民黨舊制度;三是改造階段，政務(wù)部門(mén)和軍事部門(mén)按照解放區(qū)軍政制度徹底改造。經(jīng)濟(jì)部門(mén)、文教部門(mén)則按實(shí)際情況，保留了一部分合乎科學(xué)規(guī)律的組織機(jī)構(gòu)。

從體制看，當(dāng)時(shí)上海市軍事管制委員會(huì)和上海市人民政府共同承擔(dān)了城市政權(quán)職能。凡常規(guī)性政策政令，以上海市人民政府名義公布;凡應(yīng)急性、政治性的處置，則由上海市軍事管制委員會(huì)發(fā)布命令。接受工作基本完成后，即對(duì)秘書(shū)處、人事處、總務(wù)處三個(gè)處改造重建，將會(huì)計(jì)處移入財(cái)政局;撤銷調(diào)查處、統(tǒng)計(jì)處和參事室、機(jī)要室;廢除舊法院和警察局，成立人民法院和公安局;撤銷舊社會(huì)局，成立工商管理處和勞工處;裁撤民食調(diào)配處，成立上海糧食公司。1949年7月底，全面歸入上海市人民政府管理。1949年8月18日-26日，上海市人民政府任命各部門(mén)負(fù)責(zé)人。到1949年底，上海市人民政府共建立起23個(gè)政府部門(mén)。

上海民主建政以“上海各界人民代表會(huì)議”為平臺(tái)展開(kāi)。1949年8月3日，上海市第一次各界代表會(huì)議召開(kāi)（后改稱“上海市一屆一次各界人民代表會(huì)議”），會(huì)上提出的“建設(shè)新上海”的六大任務(wù)，成為上海城市治理的實(shí)際起點(diǎn)。

基于“上海各界人民代表會(huì)議”這一建政平臺(tái)，開(kāi)展了機(jī)構(gòu)整編、區(qū)政建設(shè)等重大事項(xiàng)。截至1954年8月上海市一屆人大一次會(huì)議召開(kāi)，上海市各界人民代表會(huì)議歷經(jīng)3屆（舉行9次會(huì)議），審議政府工作報(bào)告7個(gè);財(cái)政、預(yù)決算報(bào)告3個(gè);專題報(bào)告38個(gè);通過(guò)條例、規(guī)則6件，決議、決定31件。上海市各界人民代表會(huì)議從咨詢、協(xié)商、參政議政，發(fā)展到代行上海市人民代表大會(huì)職能、選舉市政府領(lǐng)導(dǎo)人，為后來(lái)過(guò)渡到普選的人民代表大會(huì)制度奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》規(guī)定，1953年冬至1954年春上海全市普遍開(kāi)展基層選舉。在選出了區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)人代會(huì)代表后，各區(qū)人代會(huì)和駐滬部隊(duì)等單位選出第一屆人代會(huì)代表共800名。1954年8月，上海市第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，標(biāo)志著新上海民主建政進(jìn)入到一個(gè)新階段。

解放伊始上海行政區(qū)劃基本維持原狀，全市劃30個(gè)行政區(qū)。其中市區(qū)20個(gè)：黃浦區(qū)、老閘區(qū)、邑廟區(qū)、蓬萊區(qū)、嵩山區(qū)、盧灣區(qū)、常熟區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、靜安區(qū)、新成區(qū)、江寧區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)、北站區(qū)、虹口區(qū)、北四川路區(qū)、提籃橋區(qū)、榆林區(qū)、楊浦區(qū);郊區(qū)10個(gè)：新市、江灣、吳淞、大場(chǎng)、新涇、高橋、真如、龍華、楊思、洋涇。當(dāng)時(shí)市區(qū)人口占到全市總?cè)丝诘?3%，面積則占全市面積的14%。整個(gè)接管工作告一段落后，在全市區(qū)一級(jí)推開(kāi)了基層政權(quán)建設(shè)。第一階段主要廢除舊保甲制;第二階段撤銷區(qū)一級(jí)的軍事接管，建立起區(qū)級(jí)人民政府體制;第三階段召開(kāi)了各區(qū)的人民代表會(huì)議，全面確立民主制度。

1950年6月，上海市人民政府批準(zhǔn)成立30個(gè)區(qū)的人民政府，任命各區(qū)區(qū)長(zhǎng)。同時(shí)市政府成立“區(qū)政工作委員會(huì)”和“區(qū)政指導(dǎo)處”，強(qiáng)化工作指導(dǎo)。1950年7月1日，上海市軍管會(huì)撤銷。1950年12月至1951年3月，上海各區(qū)先后召開(kāi)各界人民代表會(huì)議，并成立區(qū)協(xié)商委員會(huì)，建立起區(qū)級(jí)人民政府與基層各界人民群眾的聯(lián)系渠道。

二、城市基層基礎(chǔ)治理建構(gòu)：從創(chuàng)制到完善

1949年，上海城市接管基本完成后，即按3-5個(gè)舊保的范圍設(shè)立一個(gè)“接管專員辦事處”，負(fù)責(zé)開(kāi)展居民工作。1950年7月1日，因各區(qū)人民政府業(yè)已成立，原區(qū)接管委員會(huì)下屬的“接管專員辦事處”撤銷。1950年11月，上海全市開(kāi)展以防特、防盜、防空、防火為主要內(nèi)容的人民冬防工作，以公安派出所轄區(qū)范圍建立“冬防辦事處”。到1951年3月，全市共建立“冬防辦事處”117個(gè)。1951年6月，市區(qū)20個(gè)區(qū)以及郊區(qū)洋涇、吳淞一部分城市化地區(qū)，在“冬防辦事處”的基礎(chǔ)上，以公安派出所轄區(qū)為范圍設(shè)立區(qū)人民政府“派出人員辦事處”。當(dāng)時(shí)為區(qū)人民政府派出人員辦事的處所，非一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。“派出人員辦事處”在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下（業(yè)務(wù)上受區(qū)民政科指導(dǎo)），具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)街道里弄居民的日常工作。

1952年6月，“派出人員辦事處”統(tǒng)一改稱“上海市某某區(qū)人民政府第幾辦事處”。到1952年底，全市建立起135個(gè)辦事處。關(guān)于“辦事處”的性質(zhì)和任務(wù)，1952年6月，上海市人民政府發(fā)布《上海市市區(qū)設(shè)置區(qū)人民政府辦事處試行方案（草案）》規(guī)定：辦事處為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，以地區(qū)居民為主要工作對(duì)象。主要任務(wù)：（1）組織發(fā)動(dòng)里弄居民，以推動(dòng)與貫徹當(dāng)前的中心任務(wù);（2）領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)，協(xié)助區(qū)政府開(kāi)展里弄中的民主建設(shè);（3）組織教育居民勞動(dòng)生產(chǎn)并推進(jìn)有關(guān)居民的福利工作;（4）推動(dòng)居民文化教育;（5）組織進(jìn)行街道里弄公共衛(wèi)生工作;（6）貫徹區(qū)政府規(guī)定的有關(guān)居民工作。

各區(qū)政府辦事處在指導(dǎo)里弄居民進(jìn)行組織建設(shè)、宣傳貫徹政府政策法令、推進(jìn)居民福利與安全等工作中，特別是在動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召、貫徹中心任務(wù)等方面發(fā)揮很大作用。但也暴露出突出問(wèn)題：一是職權(quán)范圍不清，工作漫無(wú)邊際;二是上級(jí)多頭領(lǐng)導(dǎo)，工作忙亂;三是整體能力薄弱。這些早期就暴露出來(lái)的問(wèn)題，后來(lái)一直成為街道這一層面主要問(wèn)題所在。針對(duì)這些問(wèn)題，上海市民政局在1952年9月出臺(tái)《市區(qū)區(qū)人民政府辦事處試行方案（草案）》，明確辦事處的性質(zhì)為“區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，不是區(qū)以下的一級(jí)政權(quán)”，也非政府各部門(mén)的“承辦機(jī)構(gòu)”。任務(wù)是代表區(qū)人民政府具體進(jìn)行地區(qū)居民的組織工作和推進(jìn)居民福利工作，在區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)居民委員會(huì)貫徹群眾性的中心任務(wù)。后來(lái)這一方案在征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步修訂，于1953年上半年正式公布施行。

1954年12月，全國(guó)人大常委會(huì)第一屆第四次會(huì)議通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定街道辦事處主要任務(wù)是：辦理市、區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng);指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作;反映居民的意見(jiàn)和要求。至此，作為城市基層治理的重要載體的“街道辦事處”體制正式確立下來(lái)，成為中國(guó)特色城市基層治理的重要體制和層級(jí)。

1955年2月，上海市第一屆人大二次會(huì)議依照1954年9月公布的《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定，將上海市人民政府改為上海市人民委員會(huì)。上海市人民委員會(huì)是上海市人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是上海市地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)全國(guó)人大頒發(fā)的《城市街道辦事處組織條例》，上海市人民委員會(huì)1955年5月18日批示：各區(qū)辦事處的名稱以其所在地街道名稱稱之，即為某某區(qū)人民委員會(huì)某某街道辦事處。1963年8月，上海市人民委員會(huì)根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，結(jié)合上海實(shí)際，制定發(fā)布《上海市街道辦事處工作條例試行（草案）》，規(guī)定街道辦事處主要任務(wù)為：（1）了解居民的意見(jiàn)和要求，指導(dǎo)里弄委員會(huì)的工作;（2）配合有關(guān)部門(mén)對(duì)居民進(jìn)行思想政治教育，動(dòng)員居民積極響應(yīng)黨和政府的號(hào)召，完成各項(xiàng)中心任務(wù);（3）根據(jù)上級(jí)政府規(guī)定，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)管理街道里弄集體事業(yè)的有關(guān)工作;（4）安排居民經(jīng)濟(jì)生活，做好優(yōu)撫救濟(jì)工作;（5）組織居民開(kāi)展業(yè)余文化教育活動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾做好愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作;（6）根據(jù)上級(jí)政府規(guī)定，對(duì)地區(qū)勞動(dòng)力進(jìn)行管理調(diào)配，做好減少城鎮(zhèn)人口工作;（7）配合有關(guān)部門(mén)做好群眾性的治安保安工作和調(diào)解工作;（8）承辦市、區(qū)人民委員會(huì)交辦的其他有關(guān)居民工作。

至此，作為城市基層治理重要樞紐的“街道體制”得以成型。從“冬防辦事處”到“派出人員辦事處”，再到“區(qū)人民政府辦事處”，街道辦事處經(jīng)歷了多輪變更，由實(shí)踐推動(dòng)而不斷強(qiáng)化完善，成為上海城市基層治理的科層一線，時(shí)至今日已成為超大型城市治理的最前沿。它既是城市民主建政的邏輯發(fā)展，也是在基層實(shí)踐不斷探索基礎(chǔ)上形成的體制創(chuàng)新。

三、“街道體制”的困境與問(wèn)題：新時(shí)期的探索

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，上?；鶎又卫眢w制矛盾在街道層級(jí)又有新的凸顯，由此展開(kāi)了新的探索和改革。1987年，在改革開(kāi)放十年實(shí)踐基礎(chǔ)上，上海制定頒發(fā)《街道辦事處工作暫行條例》（下稱《條例》），這個(gè)《條例》充分吸納改革開(kāi)放的時(shí)代精神和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從1987年到1994年的七年中，對(duì)強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)、推進(jìn)超大型城市基層治理發(fā)揮了重要作用，并在全國(guó)產(chǎn)生很大影響。

首先，街道辦事處的功能地位得到強(qiáng)化?！稐l例》明確街道辦事處行使基層政權(quán)部分權(quán)力，實(shí)事求是地體現(xiàn)了街道辦事處不是一級(jí)政權(quán)但行使一部分政權(quán)職能的性質(zhì)，這是個(gè)重要突破。其次，街道辦事處組織機(jī)構(gòu)規(guī)范化、制度化，由原來(lái)“分組”設(shè)置的管理體制改設(shè)為“一室四科”。實(shí)行辦事處主任負(fù)責(zé)制，并建立主任辦公會(huì)議制度、崗位責(zé)任制、公開(kāi)辦事制度、聯(lián)系居民群眾制度，提升了制度化水平。第三，進(jìn)一步界定了職能范圍。明確在轄區(qū)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、市政管理、社會(huì)治安、人民調(diào)解、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、防臺(tái)防汛、搶險(xiǎn)救災(zāi)、舊房改造、居民動(dòng)遷、社會(huì)保障、安置待業(yè)等方面，承擔(dān)管理職能。

但在長(zhǎng)期運(yùn)行中，街道辦事處體制又顯露出諸多新的問(wèn)題和矛盾：一是作為基層治理一線，街道缺乏行政管理綜合能力和管理權(quán)威。雖然城市管理已形成三級(jí)配置，但由于社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜，街道力量凸顯不足。后來(lái)頒發(fā)的《上海市街道辦事處工作規(guī)定》賦予街道“人事建議權(quán)”“綜合協(xié)調(diào)權(quán)”和“行政處罰權(quán)”，但由于條塊矛盾突出，實(shí)踐中很難落實(shí)。二是管理隊(duì)伍素質(zhì)與城市發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)時(shí)全市里弄干部1.6萬(wàn)人，其中聘用離退休人員占70%以上，初中以下文化程度占75%。1994年4月，上海市委組織部在一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是基層，工作人員年齡越大。虹口區(qū)13個(gè)街道（鎮(zhèn)）536名機(jī)關(guān)干部中35歲以下79人，占比14.7%;25歲以下17人，占比3.1%。虹口區(qū)唐山路街道30多名機(jī)關(guān)干部和提籃橋街道56名機(jī)關(guān)干部中，40歲以下分別只有2人，30歲以下分別只有1人。虹口區(qū)街道（鎮(zhèn)）211名科級(jí)干部中35歲以下8人，占比1.5%;30歲以下1人，占比0.18%。這種情況延續(xù)較長(zhǎng)，閘北區(qū)1993年有一項(xiàng)調(diào)查，街道57名后備干部中35歲以下共2人，占比3.5%;處級(jí)干部中比例更低。三是居委會(huì)地位低下，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。隨著住宅多元化、人口老齡化和流動(dòng)人口不斷增加，居委會(huì)工作激增。除了環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理、人民調(diào)解、計(jì)劃生育、文教、民政等外，還要承擔(dān)居民樓的物業(yè)、水電、煤氣、有線電視入戶等收費(fèi)工作。而居委會(huì)聘用干部月津貼標(biāo)準(zhǔn)很低。四是街道管轄范圍落差過(guò)大。全市108個(gè)街道管轄面積332平方公里，平均管轄面積3.08平方公里。其中管轄面積最大的街道15平方公里，最小的街道0.44平方公里;人口最多的街道14.7萬(wàn)人，最少的街道0.73萬(wàn)人。五是形成新的“管理盲點(diǎn)”。隨著城郊接合部新建商品住宅的大面積興起，應(yīng)建而未建的居委會(huì)有500多個(gè)，還有一些新建小區(qū)要求“自選居委會(huì)”。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施也分布不均，一些新建住宅小區(qū)配套設(shè)施不是未予同步規(guī)劃，便是建設(shè)滯后。有的小區(qū)公建配套設(shè)施用地、資金不到位，引發(fā)社會(huì)矛盾。這些綜合性問(wèn)題反映出超大型城市基層治理深層次的結(jié)構(gòu)問(wèn)題：

——街道在社區(qū)管理中角色功能不清晰。街道的“政府角色”與“事業(yè)屬性”，“管理職能”與“經(jīng)濟(jì)功能”，交織一起并構(gòu)成一定沖突。街道把大量時(shí)間精力放在發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)上，客觀上抑制了行政管理效能的提升。

——城市治理結(jié)構(gòu)不合理。市、區(qū)、街道三級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置呈“倒金字塔”型。街道一級(jí)設(shè)立的各種委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、各種機(jī)構(gòu)平均30多個(gè)，街道辦事處主任平均兼職20多項(xiàng)。市、區(qū)兩級(jí)布置工作“傾盆而下”，有重復(fù)的，有交叉的，有沖突的，使街道疲于應(yīng)付。

——體制、機(jī)制僵硬。如社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位分別受各自條口領(lǐng)導(dǎo)，與街道無(wú)行政隸屬關(guān)系，無(wú)法形成監(jiān)督機(jī)制?？捎善笫聵I(yè)承擔(dān)的事務(wù)未引入市場(chǎng)機(jī)制。不少街道管理部門(mén)集建設(shè)、管理、處罰于一身。

——基層治理政策缺陷。居委會(huì)編制少，有的只有2名“集體事業(yè)編制”。居委會(huì)行政經(jīng)費(fèi)和人員收入缺乏穩(wěn)定來(lái)源。1995年上海居委會(huì)聘用干部平均收入320元左右，難以吸引符合條件的人員。里弄支部書(shū)記和居委會(huì)主任難于選任，許多70歲上下的里弄支部書(shū)記、居委會(huì)主任因人員缺乏不能退崗，被繼續(xù)勸留。

上海20世紀(jì)80年代城市治理圍繞著這些體制機(jī)制性問(wèn)題，不斷進(jìn)行調(diào)整和變革。有的是局部性試驗(yàn)微調(diào)，有的是全局性的改革完善，總的取向是做實(shí)做大街道這一層級(jí)，強(qiáng)化其基層管理功能。圍繞如何解決各種新的體制性矛盾和問(wèn)題，引發(fā)了基層治理體制的深層次改革，各項(xiàng)基層、基礎(chǔ)工作，在這一階段得到較大力度的夯實(shí)。

四、分權(quán)與放權(quán)：從“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”到“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”

上世紀(jì)90年代初，在我國(guó)市場(chǎng)化改革推進(jìn)的大背景下，中央確定上海“一個(gè)龍頭、三個(gè)中心”城市定位，進(jìn)而作出“開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東”重大戰(zhàn)略決策，使上海在全國(guó)的地位作用發(fā)生新的變化。1992年后上海開(kāi)始探索“分級(jí)施策、分類指導(dǎo)”和事權(quán)分開(kāi)的城市管理體制，向基層放權(quán)。實(shí)際上是一種以基層（街道）為元點(diǎn)的“垂直分權(quán)”思維，是城市管理體制上的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。

1992年4月，上海市委、市政府在上?？h召開(kāi)會(huì)議，決定在郊縣推行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制。5月在靜安區(qū)召開(kāi)城市建設(shè)市-區(qū)聯(lián)手現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出在市區(qū)推行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制。在財(cái)稅、基建、規(guī)劃、土地、環(huán)保、對(duì)外貿(mào)易、勞動(dòng)、人事、機(jī)構(gòu)編制、工商行政等方面，進(jìn)一步向區(qū)、縣放權(quán)。如500萬(wàn)美元以下外商投資項(xiàng)目由區(qū)、縣自行決定，無(wú)須報(bào)市審批（1993年4月又調(diào)整至1000萬(wàn)美元），并同步擁有規(guī)劃、土地、工商等方面審批權(quán)限。1993年上海加快經(jīng)濟(jì)綜合改革步伐，完善縣級(jí)地方政府管理職能：（1）確定在嘉定、松江、金山、崇明四個(gè)縣開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)，加快垂直放權(quán)步子。（2）改革規(guī)劃審批制度。市里只審批總體規(guī)劃，具體區(qū)域規(guī)劃由縣自行確定。（3）改革土地批租制度。市土地管理局只負(fù)責(zé)控制批租總量，并確認(rèn)各縣上報(bào)的地塊定價(jià)方案。（4）繼續(xù)實(shí)行財(cái)政包干政策。（5）實(shí)行專業(yè)銀行和地方性融資機(jī)構(gòu)相結(jié)合多溝道籌措資金辦法，允許設(shè)立浦東發(fā)展銀行各縣分行，各縣可建立農(nóng)村合作基金會(huì)進(jìn)行融資。（6）允許國(guó)內(nèi)外資金聯(lián)合開(kāi)發(fā)郊區(qū)水源保護(hù)和風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)，實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”政策。（7）下放外商投資審批權(quán)，凡投資額度1000萬(wàn)美元以下的投資企業(yè)及配套項(xiàng)目，審批權(quán)和相應(yīng)發(fā)證權(quán)下放給縣（限制產(chǎn)業(yè)除外）。1994年1月起上海改革市與區(qū)縣的財(cái)政包干體制，實(shí)行劃分稅種、確定收入的分稅制財(cái)政體制。1995年按照“區(qū)劃不變、分片合作、增強(qiáng)功能、協(xié)調(diào)發(fā)展”原則，在明責(zé)分權(quán)上實(shí)行“三放三抓”，調(diào)動(dòng)市、區(qū)兩個(gè)積極性，最大限度解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

1996年1月23日，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善市與郊縣（區(qū)）“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制政策意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)〔1996〕2號(hào)），提出在財(cái)政稅收、建設(shè)費(fèi)用、城市規(guī)劃、資金融通、國(guó)資管理、外資外貿(mào)等方面進(jìn)一步向區(qū)縣放權(quán)的22條政策舉措;1996年3月24日，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善市與區(qū)“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制政策意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)〔1996〕21號(hào)），實(shí)施向郊縣放權(quán)20條政策舉措。為進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)和管理上的主體責(zé)任，1996年3月起實(shí)行：（1）財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，實(shí)行“誰(shuí)辦事，誰(shuí)負(fù)責(zé)”財(cái)政機(jī)制;（2）管理與建設(shè)相統(tǒng)一，下放管理權(quán)限，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)管理;（3）放權(quán)與轉(zhuǎn)制同步，調(diào)整市區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)、人員，可推向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，推向市場(chǎng)，從組織體制確保“放實(shí)權(quán)、負(fù)實(shí)責(zé)”;（4）加強(qiáng)審計(jì)與下放財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，各區(qū)審計(jì)局擔(dān)負(fù)區(qū)內(nèi)審計(jì)責(zé)任，市審計(jì)局審計(jì)監(jiān)督;（5）局部與全局相統(tǒng)一，明確市、區(qū)各自職責(zé)，但形成工作合力。

在不斷完善“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制的同時(shí)，上海著眼強(qiáng)化社區(qū)管理，擴(kuò)大街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限和財(cái)力，審時(shí)度勢(shì)地探索市區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”、郊縣“三級(jí)政府、三級(jí)管理”體制。1996年3月，上海城區(qū)管理體制由“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”向“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”推進(jìn)，相當(dāng)一部分管理職能從市、區(qū)政府中分離出來(lái)向街道集聚，重心下移，夯實(shí)基層基礎(chǔ)治理。1996年3月，上海市委、市政府提出加強(qiáng)街道、居委會(huì)建設(shè)和社區(qū)管理的“18條政策意見(jiàn)”（滬委〔1996〕5號(hào)）。1997年4月，市政府辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)滬委〔1996〕5號(hào)文件的通知》，旨在強(qiáng)化街道和居委會(huì)的管理政策。

1998年6月，在上海城區(qū)工作會(huì)議上，時(shí)任上海市委書(shū)記黃菊提出“創(chuàng)造性地開(kāi)展加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，完善兩級(jí)政府、三級(jí)管理新體制”的要求。1998年7月-9月，市政府辦公廳先后轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局、市國(guó)稅局、市地稅局《關(guān)于進(jìn)一步健全本市街道（鎮(zhèn)）協(xié)管稅收網(wǎng)絡(luò)的若干意見(jiàn)》，市房地局《關(guān)于加強(qiáng)全市居住物業(yè)管理的實(shí)施意見(jiàn)》和市政法委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市街道監(jiān)察隊(duì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，把城市管理重心進(jìn)一步下移，大幅度強(qiáng)化三級(jí)管理。在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”格局下，促使街道辦事處體制和功能進(jìn)一步從“民政型”向“行政型”轉(zhuǎn)型，突破原先的體制框架。

1994年，上海就開(kāi)始對(duì)《上海市街道辦事處工作暫行條例》（下稱《條例》）開(kāi)展修訂，對(duì)街道體制和功能定位進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整改革。當(dāng)時(shí)國(guó)家民政部正在草擬《中華人民共和國(guó)街道辦事處組織法》，既考慮到與國(guó)家法律的相銜接，同時(shí)又對(duì)城市街道體制和功能定位作出具有前瞻性的改革：一是推動(dòng)街道向一級(jí)政權(quán)推進(jìn)。事實(shí)上街道辦事處已行使基層政權(quán)的相關(guān)權(quán)力，市區(qū)則已有不少區(qū)存在鎮(zhèn)政府，三級(jí)政權(quán)的框架已形成。強(qiáng)化街道辦事處更多管理職能，成為新的必要。二是強(qiáng)化“小政府、大服務(wù)”理念。上海要率先建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，行政體制改革勢(shì)在必行。當(dāng)時(shí)公務(wù)員制度推行在即，政府管理呈現(xiàn)間接化、社會(huì)化態(tài)勢(shì)?；鶎又卫砀母锖汀稐l例》的修訂都充分體現(xiàn)了這一現(xiàn)實(shí)。三是發(fā)揮街道辦事處綜合管理優(yōu)勢(shì)。鑒于城市管理日趨繁重，《條例》的修訂一方面賦予街道辦事處更多的行政管理權(quán)能，另一方面又注重條塊關(guān)系的理順，實(shí)行“條包塊管”原則，既尊重現(xiàn)實(shí)，又不能拘泥于現(xiàn)實(shí)。

《條例》修訂后，上海明確賦予街道辦事處行使基層人民政府的職能，新增了參與城市規(guī)劃和舊區(qū)改造、管理外來(lái)人口等新的職能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，統(tǒng)一行政辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、市政衛(wèi)生科、經(jīng)濟(jì)管理科、民政科、勞動(dòng)科、文教科、財(cái)務(wù)審計(jì)科共“2室6科”的體制。同時(shí)強(qiáng)化街道辦事處統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)功能，除公安等少數(shù)部門(mén)外，區(qū)政府部門(mén)設(shè)在街道的派出機(jī)構(gòu)，一律實(shí)行街道辦事處和上級(jí)主管部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)。派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等，須征得街道辦事處的同意。這一體制改革的靈魂，一是體現(xiàn)街道辦事處的“政權(quán)化”;二是城市綜合管理重心的“基層化”;三是強(qiáng)化區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的“屬地化”，成為強(qiáng)化街道行政管理職能務(wù)實(shí)有效的制度設(shè)計(jì)。

五、“街道經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象：功能、局限與改革

20世紀(jì)90年代中期，上海進(jìn)入快速發(fā)展期?！敖值澜?jīng)濟(jì)”興起及變化，一定程度上反映出當(dāng)時(shí)城市治理新的發(fā)展趨勢(shì)，也在一定程度上反映出中國(guó)城市必須經(jīng)歷的內(nèi)在邏輯。

“街道經(jīng)濟(jì)”是城市發(fā)展至一定階段的產(chǎn)物，包含了就業(yè)、財(cái)政、社會(huì)穩(wěn)定、改善居民生活等多方面的社會(huì)內(nèi)容。20世紀(jì)90年代初，上海街道經(jīng)濟(jì)已從傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新業(yè)態(tài)邁進(jìn)，包括服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、回收業(yè)、房產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)及工業(yè)配套、科技開(kāi)發(fā)等。街道經(jīng)濟(jì)從“小打小鬧”向規(guī)模化發(fā)展，體現(xiàn)出多方面的功能：

一是成為強(qiáng)化基層治理的有力保障。1991年至1993年，財(cái)政給予各區(qū)街道撥款合計(jì)9119萬(wàn)元，街道實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)43453萬(wàn)元，街道經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)財(cái)政不足34334萬(wàn)元。1993年，上海各街道僅用于人員經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)達(dá)15136萬(wàn)元，以閘北區(qū)為例，1993年區(qū)財(cái)政撥款573.35萬(wàn)元，實(shí)際支出2703.02萬(wàn)元，其中人員經(jīng)費(fèi)支出1532.40萬(wàn)元，街道經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼人員經(jīng)費(fèi)達(dá)1197萬(wàn)元。街道經(jīng)濟(jì)為促進(jìn)街道治理和隊(duì)伍穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)。

二是成為區(qū)屬經(jīng)濟(jì)重要構(gòu)成。如1993年上海街道經(jīng)濟(jì)收入109.30億元，利潤(rùn)5.92億元，上交稅收3.24億元，分別比1992年增長(zhǎng)83.8%、47.6%和53%。上交稅收占區(qū)財(cái)政收入比重，由1992年的6.1%上升到7.5%。如普陀區(qū)街道經(jīng)濟(jì)上交稅收占區(qū)財(cái)政收入比重，由1991年的10.8%上升到1992年的11.9%和1993年的13.3%。閘北區(qū)街道經(jīng)濟(jì)1993年利稅達(dá)到1.37億元，超過(guò)該區(qū)財(cái)貿(mào)和校辦企業(yè)，為全區(qū)第一，反映出街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁勢(shì)頭。

三是成為提供就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)的重要手段。街道企業(yè)中第三產(chǎn)業(yè)（商業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)）占70%，網(wǎng)點(diǎn)分布于大街小巷，不僅為都市生活提供了便利和福利（如黃浦區(qū)廣場(chǎng)街道在青浦縣成立工貿(mào)一體化的東方食品成套公司，為改善市民“菜籃子”發(fā)揮極大作用），同時(shí)為擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)作出貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)吸納待業(yè)人員4.3萬(wàn)人、安置殘疾智障人員和兩勞釋放人員近萬(wàn)人、安排退休人員再就業(yè)8.2萬(wàn)人。

1994年3月，上海市民政局等部門(mén)召開(kāi)15個(gè)座談會(huì)，先后聽(tīng)取47個(gè)街道辦事處的意見(jiàn)。壓倒性主張是加快發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化街道經(jīng)濟(jì)職能以減輕財(cái)政壓力。上海市委、市政府由此確定了“定、放、扶、理、導(dǎo)”的方針?！岸ā笔敲鞔_街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位，市區(qū)兩級(jí)把街道經(jīng)濟(jì)納入發(fā)展整體規(guī)劃;“放”是繼續(xù)放寬搞活，對(duì)街道經(jīng)濟(jì)像市對(duì)區(qū)縣一樣實(shí)行“增量共享”;“扶”是出臺(tái)相關(guān)扶持政策;“理”是理順各種關(guān)系;“導(dǎo)”是引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量方向發(fā)展。這些政策使上海街道在創(chuàng)辦“便民、利民、為民”服務(wù)事業(yè)基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步為解決社會(huì)問(wèn)題、發(fā)展社會(huì)福利和維護(hù)社會(huì)治安，提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

上海街道經(jīng)濟(jì)是靠自我投入、自我積累發(fā)展起來(lái)的，所承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任是無(wú)法替代的。有的企業(yè)還成為當(dāng)時(shí)大中型企業(yè)配套“下線”（如靜安區(qū)街道企業(yè)為大中型企業(yè)配套項(xiàng)目有47個(gè)）。但與此同時(shí)，“招商引資”牽扯大量本應(yīng)用于基層治理、服務(wù)群眾的資源和精力，有些方面還影響到市場(chǎng)秩序和營(yíng)商環(huán)境，引發(fā)分配不公和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，客觀上成為基層治理中“兩難”問(wèn)題。1995年，上海全市街道總收入為5.64億元，總支出為5.67億元。在總收入中區(qū)財(cái)政給街道的定額撥款，僅占街道總收入8.7%，街道經(jīng)濟(jì)稅收返回和其他收入各占49%和42%左右。由于經(jīng)費(fèi)緊張，促使街道把主要精力放在招商引資和“創(chuàng)收”上，導(dǎo)致管理精力不濟(jì)。一些街道其他科室編制3-4個(gè)，經(jīng)濟(jì)科編制則超過(guò)6-7個(gè)。街道黨工委書(shū)記和辦事處主任相當(dāng)多的時(shí)間精力，都消耗在招商引資上。當(dāng)時(shí)居委會(huì)也是這種狀況。1995年，上海全市居委會(huì)總收入為1.9億元，其中街道撥款占26%，居委會(huì)三產(chǎn)占到48%，社區(qū)服務(wù)和其他收入占到26%。由于居委會(huì)搞三產(chǎn)缺乏資金和人才，就在場(chǎng)地開(kāi)發(fā)上動(dòng)腦筋。不少居委會(huì)“合署辦公”，將本已相當(dāng)局促的辦公場(chǎng)所擠出來(lái)，用于出租創(chuàng)收。

街鎮(zhèn)是城市日常管理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)性單元，只有把重心轉(zhuǎn)到公共治理和優(yōu)化公共服務(wù)上來(lái)，才合乎基層公共管理的職能要求。取消街道招商引資，才能集中精力、更好優(yōu)化基層治理和提升公共服務(wù)，也才能與上海超大型城市治理的內(nèi)在要求相吻合。上海市委、市政府經(jīng)反復(fù)調(diào)查研究，既尊重客觀現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展;又審時(shí)度勢(shì)調(diào)整相關(guān)政策，為最終終止“招商引資”、促進(jìn)街道職能實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，積極創(chuàng)造條件。

“街道經(jīng)濟(jì)”的退場(chǎng)和落幕一直到2015年才真正實(shí)現(xiàn)。2014年上海市委、市政府作出重大決策，全面取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，街道經(jīng)費(fèi)由區(qū)政府全額保障。全市統(tǒng)一停止街道招商引資。時(shí)任上海市委書(shū)記韓正指出：“街道招商引資，雖然有其歷史發(fā)展的緣由，但從全局工作看，街道招商引資已是弊大于利，與上海城市未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向不相符合，街道干部也難以集中精力履行好群眾要求的管理服務(wù)職能?！备鲄^(qū)全面取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核，徹底剝離“職能、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)”。很多街道干部說(shuō)：以前為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，都去招商引資了，重心難以集中在為民服務(wù)上。如今指標(biāo)解套，回歸正位，使服務(wù)社區(qū)居民成為心中最重的一本“民生賬”。

這一“徹底之舉”，是上海街道回歸公共治理職能和強(qiáng)化基層基礎(chǔ)的標(biāo)志性事件，使?fàn)可娲罅繒r(shí)間精力、影響基層治理效能的招商引資徹底停下來(lái)，促使街道職能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，為推動(dòng)街道工作重心切實(shí)放到公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會(huì)治理上來(lái)，創(chuàng)造了根本性條件，推進(jìn)上海城市基層治理邁入新時(shí)代。

六、新時(shí)代的治理：邁向“卓越的全球城市”

進(jìn)入新時(shí)代后，上海全面推進(jìn)以“卓越的全球城市”為目標(biāo)的城市治理，呈現(xiàn)兩個(gè)明顯的方位：一是進(jìn)一步凸現(xiàn)城市治理重心，做實(shí)做強(qiáng)以街鎮(zhèn)為基點(diǎn)的基層治理體系;二是推進(jìn)城市精細(xì)化、智能化，同時(shí)強(qiáng)化城市的制度化、規(guī)范化、有序性，超大型城市治理的自覺(jué)意識(shí)明顯增強(qiáng)。

2014年2月26日，上海市委將“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”列為市委“一號(hào)課題”，開(kāi)展為期一年的調(diào)研，最終于2015年1月頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》和6個(gè)配套文件。這些經(jīng)深入調(diào)研、聚焦解決突出問(wèn)題而形成的治理方案，是又一次對(duì)城市基層治理體制的重塑。主要改革內(nèi)容：一是將原社區(qū)（街道）黨工委更名為街道黨工委，明確街道黨工委作為區(qū)委派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)。2017年5月，上海100個(gè)街道黨工委全部完成更名，63個(gè)街道完成社區(qū)黨委組建。二是統(tǒng)一按“6+2”模式設(shè)置機(jī)構(gòu)（即黨政辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、社區(qū)平安辦公室、社區(qū)自治辦公室，同時(shí)可根據(jù)實(shí)際自行增設(shè)2個(gè)工作機(jī)構(gòu)）。街道精簡(jiǎn)后突出“向下回應(yīng)”，更好地服務(wù)社區(qū)群眾。三是撤銷原社區(qū)（街道）黨工委下設(shè)的綜合黨委和居民區(qū)黨委，新建社區(qū)黨委。社區(qū)黨委負(fù)責(zé)區(qū)域化黨建和“兩新”組織黨建、居民區(qū)黨建，推進(jìn)社區(qū)共建共治和居民自治，有效解決了原先“1+3”即社區(qū)（街道）黨工委與下設(shè)的行政組織黨組、綜合黨委和居民區(qū)黨委“三條線”職責(zé)邊界不清晰、與職能科室關(guān)系不順的問(wèn)題。四是規(guī)范薪酬體系。全市社區(qū)工作者平均收入水平統(tǒng)一為2013年度上海市職工平均工資的1-1.4倍。同時(shí)打通職業(yè)通道。全市4063名居民區(qū)書(shū)記中，事業(yè)編制658名，就業(yè)年齡段落實(shí)事業(yè)待遇的1049名，退休聘用提高工作津貼151名。至2017年10月底，上海全市4.1萬(wàn)人納入社區(qū)工作者隊(duì)伍，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，大專及以上學(xué)歷21449人（占80.4%）。全市居委會(huì)換屆選舉出現(xiàn)變化，平均一個(gè)崗位引來(lái)20人競(jìng)爭(zhēng)，居委會(huì)干部“身價(jià)上去了”。五是重心下移、資源下沉、權(quán)力下放。賦予街道更多權(quán)限，同時(shí)監(jiān)督條線職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)在街鎮(zhèn)切實(shí)履行治理職責(zé)，強(qiáng)化塊面的綜合協(xié)調(diào)能力，成為進(jìn)入新時(shí)代后上海超大型城市治理又一個(gè)標(biāo)志性舉措。

2017年國(guó)務(wù)院批復(fù)《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》，要求從長(zhǎng)三角整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，發(fā)揮上海中心城市作用，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群。2018年7月，《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》印發(fā)，內(nèi)容覆蓋交通能源、科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、信息化、信用、環(huán)保、公共服務(wù)、商務(wù)金融等12個(gè)合作專題和7大重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年11月5日，習(xí)近平總書(shū)記在首屆進(jìn)博會(huì)開(kāi)幕式上宣布：“支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略”，此后長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程進(jìn)入快車道。同時(shí)2018年以來(lái)，上海加快推進(jìn)“五個(gè)中心”“四大品牌”“三大文化”“卓越的全球城市”建設(shè)，深化社會(huì)治理創(chuàng)新，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，提升城市治理精細(xì)化、智能化、科學(xué)化水平。2018年1月31日，上海發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見(jiàn)〉三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，探索中國(guó)特色超大城市管理新路子，切實(shí)解決突出問(wèn)題，提升精細(xì)化管理水平，提升市民獲得感、幸福感、安全感。在舊區(qū)改造、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社區(qū)服務(wù)、小區(qū)治理、城鄉(xiāng)養(yǎng)老、交通出行等方面，推出一系列新舉措。改善營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，加快推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。2019年2月，在2018年“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施基礎(chǔ)上，推出對(duì)標(biāo)世行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“25條”（專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃2.0版）。2019年行政審批時(shí)限平均減少一半、提交材料平均減少一半，新增業(yè)務(wù)流程優(yōu)化再造事項(xiàng)并實(shí)現(xiàn)全市通辦。2019年7月1日起，上海實(shí)施“史上最嚴(yán)”的垃圾分類措施，開(kāi)啟了垃圾分類時(shí)代的到來(lái)。

2019年8月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，8月20日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)揭牌。繼長(zhǎng)三角一體化發(fā)展“規(guī)劃綱要”正式出臺(tái)、“科創(chuàng)板”正式開(kāi)市后上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)揭牌，與中央“支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”的決定一起，成為面向全球、引領(lǐng)中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的戰(zhàn)略性重大舉措，為推進(jìn)上?！白吭降娜虺鞘小苯ㄔO(shè)注入新的活力。

2020年，肆虐全球的新冠肺炎疫情是對(duì)城市治理的一次綜合大考和全面檢測(cè)。2020年4月，上海頒發(fā)《關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見(jiàn)》，對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，提出到2025年形成統(tǒng)一高效、響應(yīng)迅速、科學(xué)精準(zhǔn)、聯(lián)防聯(lián)控、多元參與的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力達(dá)到國(guó)際一流水準(zhǔn)，使上海成為全球公共衛(wèi)生最安全城市之一。2020年6月，上海市委十一屆九次全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫(xiě)新時(shí)代人民城市新篇章的意見(jiàn)》，推進(jìn)“以人民為中心”治理理念，提升城市的人民性，翻開(kāi)超大城市治理新的一頁(yè)。

人類近現(xiàn)代文明進(jìn)步是以城市進(jìn)步為標(biāo)志的。城市治理特別是超大型城市的治理面貌，主要取決于城市基層基礎(chǔ)治理的質(zhì)量。上海在各個(gè)歷史時(shí)期開(kāi)展了以解決突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為重點(diǎn)的實(shí)踐探索，形成了一套相對(duì)穩(wěn)定、又不斷與時(shí)俱進(jìn)的城市治理體制機(jī)制，成為“上海特點(diǎn)”的重要構(gòu)成。

從超大型城市治理的內(nèi)在要求看，上海城市治理要在70年探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型，從“基層”向“全局”擴(kuò)展，從“社區(qū)”向“社會(huì)”拓深，從“行政化”向“社會(huì)化”躍進(jìn)，從“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代性”跨越，站到全球城市的第一梯隊(duì)，在貫徹實(shí)施長(zhǎng)三角一體化和“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等國(guó)家戰(zhàn)略的進(jìn)程中，進(jìn)一步發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用，引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群和中國(guó)城市在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)新的偉大變革與超越。

注釋：

① 粟裕任主任、唐堯任副主任。下設(shè)軍事部、政工部、后勤部、空軍部、海軍部、訓(xùn)練部。據(jù)《上海人民政府志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004年，第131、132頁(yè)。

② 周林任主任、曹漫之任副主任。下設(shè)民政和法院接收處以及20個(gè)市區(qū)接管委員會(huì)。據(jù)《上海人民政府志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004年，第133頁(yè)。

③ 曾山任主任、許滌新、劉少文任副主任。下設(shè)貿(mào)易區(qū)、工商處、財(cái)政處、金融處、勞工處、輕工處、重工處、農(nóng)林處、鐵道處、電訊處、郵政處、航運(yùn)處、工務(wù)處、公用處、房地產(chǎn)處、衛(wèi)生處。據(jù)《上海人民政府志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004年，第132頁(yè)。

④ 陳毅兼任主任、韋愨、夏衍、錢(qián)俊瑞、范長(zhǎng)江、戴白韜任副主任。下設(shè)高等教育處、市政教育處、文藝處、新聞出版社處。據(jù)《上海人民政府志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2004年，第132頁(yè)。

⑤ 報(bào)告內(nèi)容涉及勞動(dòng)就業(yè)、財(cái)政稅務(wù)、文化教育、疏散難民、失業(yè)救濟(jì)、抗美援朝、民主改革、鎮(zhèn)壓反革命等方面。

⑥ 中共上海市委組織部：《本市部分街道黨工委貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨上海市街道工作委員會(huì)工作條例（試行）〉情況的調(diào)查》，1994年4月25日。

⑦ 當(dāng)時(shí)里弄聘用干部月收入主要來(lái)自三個(gè)方面：一是區(qū)財(cái)政撥款。20世紀(jì)80年代制定標(biāo)準(zhǔn)，按居委會(huì)主任37元、副主任35元、各個(gè)條的主任32元發(fā)放;二是各街道給予居委會(huì)聘用干部每人10-25元不等但相對(duì)固定的補(bǔ)貼;三是居委會(huì)自身“三產(chǎn) ”收入?！叭a(chǎn)”落后的居委會(huì)則由街道給予一定數(shù)額的資助（根據(jù)相關(guān)調(diào)研材料綜合）。

⑧ 郊區(qū)土地批租出讓金除嘉定、寶山、閔行3個(gè)區(qū)由市、區(qū)分成外，其余各縣全部自留，但承擔(dān)相應(yīng)市政配套工程。

⑨ 即放一般項(xiàng)目，抓大項(xiàng)目;放審批權(quán)，抓監(jiān)督權(quán);放一般事務(wù)權(quán)，抓幫助與指導(dǎo)權(quán)。

⑩ 上海市人民政府辦公廳區(qū)政處、上海市委研究室區(qū)縣處：《關(guān)于本市街道經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查報(bào)告》（1994年4月25日），中共上海市委辦公廳協(xié)調(diào)處編?。骸渡鐓^(qū)黨建與社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)資料》（2005年2月），第219、218頁(yè)。

一是制定資金信貸和技改貸款的優(yōu)惠政策，市區(qū)主管部門(mén)列入信貸計(jì)劃給予扶持;二是制定政策，鼓勵(lì)支持具備一定條件的街道參與舊城改造和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。據(jù)上海市人民政府辦公廳區(qū)政處、上海市委研究室區(qū)縣處：《關(guān)于本市街道經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查報(bào)告》（1994年4月25日），中共上海市委辦公廳協(xié)調(diào)處編?。骸渡鐓^(qū)黨建與社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)資料》（2005年2月），第221，222頁(yè)。

徐敏：《基層大改革，“加減乘除”如何做，解讀市委一號(hào)課題成果<關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)>》，《解放日?qǐng)?bào)》2015年1月6日，第1版。

六個(gè)配套文件是關(guān)于街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者的具體政策規(guī)定。

上海街道一般設(shè)11個(gè)左右部門(mén)，有的街道則多達(dá) 15個(gè)部門(mén)，部門(mén)設(shè)置簡(jiǎn)單與上級(jí)條線對(duì)應(yīng)，科室劃分過(guò)細(xì)，職能重復(fù)交叉。

徐蒙：《形成2019年世行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)對(duì)標(biāo)改革專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃2.0版，明確進(jìn)一步改革目標(biāo)改革任務(wù)，上海推出進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“25條”》，《解放日?qǐng)?bào)》2019年2月12日，第1版。

《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》2019年1月31日經(jīng)上海市十五屆人大第二次會(huì)議表決通過(guò)，是全國(guó)首部生活垃圾管理的地方性法規(guī)。

Abstract： 70 years' history in Shanghai governance is structural reform history in the city. Since the founding of the People's Republic of China， Shanghai has launched urban governance， and established 135 offices during grassroots political power construction after takeover. From "Winter Defense Office" to "Expatriate Personnel Office" and then "District People's Government Office"， sub-district has become forefront of grassroots governance. In 1980s urban system contradictions appeared， Shanghai began to initiate a new round of system exploration. In 1987， Provisional Regulations on the Work of Sub-district Offices was formulated and implemented to strengthen grassroots governance. In 1994， sub-district systems were re-adjusted. In 2015， "1+6"supporting document was issued， which became an important initiative of Shanghai urban government at the new era. In 2020， Proposal by Shanghai Municipal Committee of the CPC on Thoroughly Applying the Important Concept of "People's City by the People， People's City for the People" and on Writing New Chapter of People's City at the New Age was issued to reinforce urban governance of "people oriented".70 years' Shanghai government has laid a solid foundation for megacity to move towards future， as well as developed a new stage for "prominent global metropolis" governance. To enhance fundamental grassroots， as well as to focus on innovation of grassroots governance system and mechanism is a principle line that runs through Shanghai's 70-year urban governance.

Keywords： Megacity Governance; Sub-district System; Grassroots Fundamental; Prominent Global Metropolis; System Reform and Innovation.

（責(zé)任編輯 ? 周巍）