文/劉耀峰 侯占杰

執(zhí)法檢查是安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察的一項極其重要的工作，而執(zhí)法檢查規(guī)范是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。2017 年至2019 年，北京市應(yīng)急局分3 批組織編制了23 部《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）。結(jié)合《規(guī)范》編制工作實際情況，探討編制中普遍存在的問題和解決建議。

什么是《規(guī)范》

規(guī)范，指按照既定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求進(jìn)行操作，使某一行為或活動達(dá)到或超越規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。那么，《規(guī)范》就是規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的標(biāo)準(zhǔn)，是安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。《規(guī)范》以解決“查什么、怎么查，罰什么、怎么罰、罰的依據(jù)是什么”為目的，搭起了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法律法規(guī)的“橋”，并不是重新制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要包括了執(zhí)法檢查項目、檢查內(nèi)容、檢查方法和處罰依據(jù)等內(nèi)容，為全市安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查人員和專職安全員提供了統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

《規(guī)范》編制總體情況及存在問題

3 年來，北京市結(jié)合本地安全生產(chǎn)特點及監(jiān)管實際需要，采取行業(yè)與專項結(jié)合的方式編制了23 部《規(guī)范》，主要包括加油站、石油庫、餐飲單位、商場超市、白酒制造、食品制造、文化娛樂場所、星級飯店、物業(yè)管理等20 部行業(yè)《規(guī)范》和有限空間、應(yīng)急管理、職業(yè)衛(wèi)生等3 部專項《規(guī)范》?！兑?guī)范》重點解決了檢查項目設(shè)定、違法行為認(rèn)定和行政處罰環(huán)節(jié)缺乏剛性約束，一線執(zhí)法人員執(zhí)法檢查的主觀性、隨意性等問題，使得安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查有據(jù)可依、有章可循，使得執(zhí)法檢查工作更加高效高質(zhì)。

但是，在《規(guī)范》編制中仍然存在一些問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化、完善和改進(jìn)。筆者認(rèn)為，編制中存在的主要問題或不足有：

《規(guī)范》的定位還不夠準(zhǔn)確

從目前《規(guī)范》的使用情況來看，既有應(yīng)急管理部門的執(zhí)法檢查人員使用，又有街鄉(xiāng)的專職安全員使用。前者有行政執(zhí)法權(quán)，后者只有檢查權(quán)。因此，從使用范圍上來說，必須有明確的界定，要區(qū)分清楚執(zhí)法內(nèi)容和日常檢查內(nèi)容，執(zhí)法內(nèi)容應(yīng)該是日常檢查內(nèi)容的提升或者升華，二者不能互用，只能互鑒。

通用條款標(biāo)準(zhǔn)化程度低

20 部涉及行業(yè)的《規(guī)范》，都涉及“基礎(chǔ)管理”的內(nèi)容，主要包括了安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全管理制度、安全操作規(guī)程、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員、安全生產(chǎn)投入、安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)等方面內(nèi)容，但是由于是由不同人員不同部門編寫，導(dǎo)致不同行業(yè)不同《規(guī)范》的這部分內(nèi)容都有所差異，沒有能夠?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，通用部分內(nèi)容沒有統(tǒng)一起來。

行業(yè)特色不明顯

從目前編制情況來看，20 部涉及行業(yè)的《規(guī)范》內(nèi)容比較全面，但是行業(yè)特色不是很突出。比如白酒行業(yè)的《規(guī)范》，一共80 項條款內(nèi)容，其中基礎(chǔ)管理部分42 項，現(xiàn)場管理部分38 項，這樣就顯得現(xiàn)場管理內(nèi)容還不夠細(xì)化、不夠突出。白酒行業(yè)防火是重中之重，但是《規(guī)范》中兼顧了防火要求和設(shè)備設(shè)施等方面的要求，總體看來防火的內(nèi)容不夠突出。

條款多重點不夠突出

從20 余部《規(guī)范》的總體情況來看，條款內(nèi)容比較多，基本都超過了50 項。無論是基礎(chǔ)管理部分還是現(xiàn)場管理部分，內(nèi)容涵蓋比較全面，但是重點項目不夠突出，能真正用于處罰的條款比較少，可操作性還有待于進(jìn)一步提升。

法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范條款轉(zhuǎn)化不夠

法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的條款沒有轉(zhuǎn)化成實際執(zhí)法檢查中的檢查清單和檢查標(biāo)準(zhǔn)，也就是說《規(guī)范》“檢查內(nèi)容明細(xì)”部分直接引用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的相關(guān)條款，在執(zhí)法檢查過程中難以直接使用。

如何編制好《規(guī)范》

如何編制好《規(guī)范》？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好理論與實踐的結(jié)合、法律條款與標(biāo)準(zhǔn)條款的結(jié)合、處罰條款與裁量基準(zhǔn)的結(jié)合，切實打好基礎(chǔ)，搭好橋梁，打通執(zhí)法檢查的通道。

深入領(lǐng)會，準(zhǔn)確理解《規(guī)范》的定位

編制《規(guī)范》前我們首先必須弄清楚《規(guī)范》是給誰用，用于執(zhí)法檢查人員還是用于專職安全員，還是企業(yè)安全管理人員？執(zhí)法檢查人員需要的是對照《規(guī)范》可以直接處罰。而專職安全員沒有執(zhí)法權(quán)，筆者認(rèn)為檢查標(biāo)準(zhǔn)可能更適用。在這里，我們還要弄清楚《規(guī)范》和檢查標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別與聯(lián)系，《規(guī)范》不同于檢查標(biāo)準(zhǔn)，但是又來自檢查標(biāo)準(zhǔn)，或者說是檢查標(biāo)準(zhǔn)的提煉與升華。因此，《規(guī)范》應(yīng)該更加凝練、更加精準(zhǔn)。

統(tǒng)籌謀劃，搭建好《規(guī)范》的框架

現(xiàn)場管理部分條款示例

目前的《規(guī)范》條目主要包括了檢查項目、檢查內(nèi)容、檢查內(nèi)容明細(xì)、檢查方法、檢查依據(jù)、違法行為、處罰依據(jù)和自由裁量基準(zhǔn)等內(nèi)容。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化條目設(shè)置或者簡化條目，使得《規(guī)范》的框架更加科學(xué)、更具有實操性、更加便于執(zhí)法檢查過程中查閱，切實提高執(zhí)法檢查的效率和精準(zhǔn)度。

勇于創(chuàng)新，探索《規(guī)范》的模塊化組合

從已編制完成的《規(guī)范》來看，規(guī)章制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教育培訓(xùn)、安全投入、應(yīng)急管理等基礎(chǔ)管理內(nèi)容和電氣安全、消防安全等現(xiàn)場管理類內(nèi)容沒有統(tǒng)一起來，甚至《規(guī)范》之間的檢查內(nèi)容和檢查內(nèi)容明細(xì)都有所差異。因此，《規(guī)范》的編制可探索模塊化組合，每一個《規(guī)范》都是由若干模塊組合而成，總體上分為通用部分和專用部分，類似基礎(chǔ)管理和電氣安全、消防安全等現(xiàn)場管理類內(nèi)容可嘗試實現(xiàn)通用化、標(biāo)準(zhǔn)化，這樣既能使得執(zhí)法檢查的尺度統(tǒng)一又能避免編制過程中的重復(fù)性工作。然后，根據(jù)各個行業(yè)、領(lǐng)域或者專業(yè)的特點，有針對性地編制凸顯特點的內(nèi)容。這樣就能實現(xiàn)統(tǒng)一性與差異性的結(jié)合。

突出重點，充分凸顯《規(guī)范》的實戰(zhàn)性

《規(guī)范》是按照行業(yè)或者領(lǐng)域編制的，既要全面覆蓋，又要突出行業(yè)、領(lǐng)域安全管理的重點、難點。因此在編制的過程中，首先要從全面性考慮，把行業(yè)或者領(lǐng)域檢查的內(nèi)容全部包括進(jìn)來，無死角、無遺漏。同時要堅持問題導(dǎo)向，把日常易發(fā)、多發(fā)、危險較大的隱患和行業(yè)領(lǐng)域安全管理的難點、重點列入檢查項目，而且對于重點內(nèi)容應(yīng)更加細(xì)化、更加具體。

落地生根，注重法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范條款的轉(zhuǎn)化

已編制完成的《規(guī)范》中“檢查內(nèi)容明細(xì)”大量引用了法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的具體“條款”?！皸l款”是高度凝練或者總結(jié)而成，具有一定的概括性。直接對照“條款”執(zhí)法檢查，可能會增加執(zhí)法檢查的難度，或者對照“條款”難以查出處罰內(nèi)容?！皺z查內(nèi)容明細(xì)”可以嘗試把具體的“條款”進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)化，明確檢查清單和檢查標(biāo)準(zhǔn)，讓“檢查內(nèi)容明細(xì)”更接地氣、更好理解、更具有可操作性。