文/本刊記者 趙苡萱

2020年7月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕22號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）。全國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書(shū)長(zhǎng)、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長(zhǎng)宋烜懿認(rèn)為，《改革方案》要落實(shí)，還需要有一整套法律法規(guī)和相關(guān)的制度文件來(lái)保障，包括預(yù)算改革、財(cái)稅改革、法律法規(guī)修訂完善、地方的改革等都要同時(shí)推進(jìn)。

2020 年7 月24 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕22 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），就應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革制定了具體方案。針對(duì)《改革方案》的亮點(diǎn)，出臺(tái)后會(huì)帶來(lái)的變化，以及《改革方案》中尚未明確的問(wèn)題等，本刊記者于近日采訪了全國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書(shū)長(zhǎng)、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長(zhǎng)宋烜懿。

記者(以下簡(jiǎn)稱“記”)：宋處長(zhǎng)，您好!請(qǐng)您介紹下《改革方案》出臺(tái)的背景，它的亮點(diǎn)在哪里？《改革方案》出臺(tái)后會(huì)帶來(lái)什么變化？

全國(guó)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書(shū)長(zhǎng)、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長(zhǎng)宋烜懿

宋烜懿（以下簡(jiǎn)稱“宋”）：這次《改革方案》的出臺(tái)，其實(shí)是國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任總體改革中的一項(xiàng)任務(wù)。早在2016年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)范了中央和地方財(cái)政事責(zé)關(guān)系，是國(guó)務(wù)院第一次比較系統(tǒng)地提出事權(quán)和支出責(zé)任劃分，即從政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件。

按照改革的路線圖，2016 年開(kāi)始，選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)稅改革”），2020 年要基本完成主要領(lǐng)域改革。此次《改革方案》的出臺(tái)是按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》總體要求，在應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)嵤┑母母铩?/p>

從宏觀上看，合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

《改革方案》的第一大亮點(diǎn)，是它科學(xué)合理地劃分了中央和地方政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，包括從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查及監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置與救援救災(zāi)等應(yīng)急管理的各個(gè)階段，使不同層級(jí)政府各司其職，更加高效地提供應(yīng)急管理公共產(chǎn)品和服務(wù)，避免因責(zé)任交叉、責(zé)權(quán)不清而導(dǎo)致的“好事?lián)屩?、出了事互相推諉”的?wèn)題產(chǎn)生。

關(guān)于應(yīng)急管理領(lǐng)域中央和地方的職責(zé)，其實(shí)在2007 年開(kāi)始實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中已有規(guī)定。但當(dāng)時(shí)由于我國(guó)的應(yīng)急管理工作剛剛起步，法律界定的義務(wù)并不完全清晰，且沒(méi)有配套的政策措施，致使很多責(zé)任義務(wù)沒(méi)有有效落實(shí)。

《改革方案》的第二大亮點(diǎn)，是對(duì)現(xiàn)有的、行之有效的、約定俗成的做法，以文件的形式予以確認(rèn)、界定，同時(shí)對(duì)一些不合理的或者模糊不清的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任作出調(diào)整。例如，在災(zāi)害事故監(jiān)測(cè)預(yù)警和特別重大事故調(diào)查處理方面，《改革方案》加強(qiáng)了中央在這些方面的事權(quán)責(zé)任，承擔(dān)更多的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

記：請(qǐng)您舉例具體介紹下，《改革方案》中，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的調(diào)整，為什么要作出這樣的調(diào)整？旨在解決哪些問(wèn)題？

宋：舉例來(lái)說(shuō)，《改革方案》中規(guī)定了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，其中明確了中央主要負(fù)責(zé)信息系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，中央部門信息系統(tǒng)軟硬件配備及維護(hù)支出，地方主要負(fù)責(zé)地方各級(jí)信息系統(tǒng)軟硬件配備及維護(hù)支出。這是一個(gè)很大的進(jìn)步。《改革方案》未發(fā)布時(shí)，中央、各地方也在建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，但由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行總體統(tǒng)籌，每級(jí)政府都建設(shè)自己管轄范疇內(nèi)的信息系統(tǒng)，但建設(shè)完之后，發(fā)現(xiàn)相互之間沒(méi)有接口，資源、數(shù)據(jù)不能共享。

《改革方案》發(fā)布之后，明確規(guī)定了在應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)中，中央和地方各自負(fù)責(zé)的事權(quán)和支出責(zé)任。中央層面的職責(zé)更多的是統(tǒng)一信息管理、標(biāo)準(zhǔn)制定管理的作用，是管理性、指導(dǎo)性、方向性的一些工作，起到規(guī)范引導(dǎo)的作用。

過(guò)去有很多職責(zé)不清、邊界不清、責(zé)任無(wú)限大的情況，這一情況短時(shí)間內(nèi)難以改觀。《改革方案》中雖然明確了中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，但在實(shí)踐中，要使《改革方案》落地，還將有很長(zhǎng)的路要走。

記：《改革方案》中提出了“落實(shí)支出責(zé)任”，您認(rèn)為在“落實(shí)支出責(zé)任”中有哪些需要注意的關(guān)鍵點(diǎn)？應(yīng)該如何保障落實(shí)？

宋：落實(shí)支出責(zé)任，實(shí)際上就是落實(shí)資金。以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為例，2007 年出臺(tái)到現(xiàn)在已經(jīng)13年了，其中明確規(guī)定了縣級(jí)以上政府的相關(guān)責(zé)任，但實(shí)際上很多內(nèi)容沒(méi)有落實(shí)，其主要原因就是沒(méi)有規(guī)定清楚“誰(shuí)出錢”的問(wèn)題。

《改革方案》中提到的“落實(shí)支出責(zé)任”的關(guān)鍵，一要加強(qiáng)規(guī)劃，二要加強(qiáng)預(yù)算管理，三要統(tǒng)籌考慮，四要因地制宜。

加強(qiáng)規(guī)劃主要是合理平衡平時(shí)預(yù)防與“急時(shí)”應(yīng)對(duì)的關(guān)系。對(duì)于地方應(yīng)急管理工作來(lái)說(shuō)，要有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的資金，也要有平時(shí)預(yù)防性的資金，這兩部分要合理平衡。

加強(qiáng)預(yù)算管理是指落實(shí)資金保障。大的政府項(xiàng)目沒(méi)有預(yù)算不能開(kāi)工。同時(shí)，預(yù)算管理也是整個(gè)財(cái)稅改革中的一部分，由此，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革一定要跟預(yù)算改革同步進(jìn)行，才能真正落地。

統(tǒng)籌考慮是指既要解決眼前問(wèn)題，又要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。應(yīng)急管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，主要是針對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)評(píng)估，這就要求對(duì)可能存在的問(wèn)題以發(fā)展的眼光看，以前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)來(lái)預(yù)防未來(lái)可能面對(duì)的問(wèn)題。

因地制宜主要是指結(jié)合各地方的實(shí)際情況，廣泛吸引社會(huì)資本共同參與，同時(shí)要轉(zhuǎn)變支出觀念，將一次性投入采購(gòu)向購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，用最少的支出最大化“公共服務(wù)產(chǎn)品”購(gòu)買效率。

對(duì)于資金的支出，我認(rèn)為，需要轉(zhuǎn)變支出的觀念。過(guò)去，政府什么都要自己買，買東西存在那。其實(shí)，可以利用有限的資金去購(gòu)買更多的社會(huì)化服務(wù)。社會(huì)化服務(wù)是企業(yè)提供各種服務(wù)，例如提供監(jiān)測(cè)預(yù)警的數(shù)據(jù)服務(wù)，應(yīng)急救援的服務(wù)等。以航空救援為例，政府沒(méi)必要購(gòu)買直升機(jī)、聘請(qǐng)駕駛員，只需要購(gòu)買社會(huì)服務(wù)就可以了。

記：《改革方案》中提出“避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任”，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，您有哪些具體建議？

宋：“避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任”的問(wèn)題，《改革方案》明確提出，要將適宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的應(yīng)急救援領(lǐng)域支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任。按照目前我們對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的理解，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任層層劃分，最后落到基層政府的應(yīng)急救援責(zé)任也最大。但一直以來(lái)，基層政府——縣級(jí)人民政府承擔(dān)的責(zé)任很多，如保民生、保就業(yè)、保穩(wěn)定等，需要承擔(dān)的支出義務(wù)已經(jīng)很多，因此，無(wú)論從人力、物力、財(cái)力、能力哪個(gè)方面看，基層政府都無(wú)法承擔(dān)應(yīng)急救援領(lǐng)域過(guò)多的支出責(zé)任。

我認(rèn)為，《改革方案》中提到的“責(zé)任上移”，即上移到市級(jí)政府相對(duì)比較合理。具體到操作層面，還需要有相應(yīng)配套的措施?！陡母锓桨浮肥侵醒雽用娉雠_(tái)的，下一步，應(yīng)由省級(jí)政府完善省級(jí)配套改革方案，“避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任”的問(wèn)題，應(yīng)由省級(jí)政府來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃，這樣才能夠?qū)⑦m宜由地方更高一級(jí)政府承擔(dān)的應(yīng)急救援支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任。

記：您認(rèn)為，還有哪些是《改革方案》中尚未明確的？

宋：《改革方案》尚未明確的主要包括兩個(gè)方面：

一是對(duì)改革落實(shí)情況未明確監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)機(jī)制。雖然《改革方案》中規(guī)定了如何做，但在落實(shí)中有沒(méi)有做、有沒(méi)有按照規(guī)定操作并沒(méi)有規(guī)定。所以如果沒(méi)有具體的監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)機(jī)制，沒(méi)有形成閉環(huán)管理，那《改革方案》就無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二是未明確配套改革措施完成的時(shí)間表，如推進(jìn)省級(jí)以下改革、法律法規(guī)修訂完善、其他的協(xié)同改革等?！陡母锓桨浮芬鋵?shí)，還要看配套改革的情況。除了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革，還有預(yù)算改革、財(cái)稅改革，這些改革要同時(shí)推進(jìn)。另外，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理部和其他部委的責(zé)任，中央和地方的相關(guān)責(zé)任，每一級(jí)政府所承擔(dān)的責(zé)任全都需要細(xì)化。

我國(guó)的法律法規(guī)修訂速度比較慢，很多內(nèi)容條款與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不匹配，明顯跟不上時(shí)代發(fā)展，所以還應(yīng)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善。

因此，需要有一整套法律法規(guī)和相關(guān)的制度文件來(lái)保障《改革方案》落實(shí)，包括預(yù)算改革、財(cái)稅改革、法律法規(guī)修訂完善、地方的改革等都要同時(shí)推進(jìn)，制定完成時(shí)間表，形成合力，才能使《改革方案》真正落地。

《改革方案》中只是介紹了中央和地方分別有哪些財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，哪一級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任并沒(méi)有明確。從法律法規(guī)的角度來(lái)說(shuō)，一定要從中央開(kāi)始完善相關(guān)配套責(zé)任，地方的條例才能細(xì)化相關(guān)責(zé)任。