文/孫 鑫

“街道辦事處雖然不是一級政府，但是扮演著政府密切聯(lián)系人民群眾最后一公里的重要角色，尤其是在疫情防控中所起到的織密網(wǎng)底的重大作用大家都感同身受?！薄皥?zhí)法檢查時機(jī)很恰當(dāng)，調(diào)研很深入，問題找得準(zhǔn)，措施也有針對性。”……

8月18日，市十五屆人大常委會第二十四次會議聽取和審議了關(guān)于檢查本市貫徹實(shí)施《上海市街道辦事處條例》（以下簡稱條例）情況的報告。4月29日啟動的本次執(zhí)法檢查是今年的重點(diǎn)監(jiān)督項目，市人大常委會組成人員和人大代表們踴躍參與也頗有感觸，紛紛為街道辦事處“減負(fù)增能”更好服務(wù)群眾出謀劃策。

關(guān)鍵詞：減負(fù) 打破“有限權(quán)力無限責(zé)任”的困境

“要推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉”，但是“沉”多少、怎么“沉”？街道辦事處能否承受呢？

在政府的層面缺少明確的統(tǒng)籌街道工作的主管部門，下沉的事務(wù)缺乏必要的規(guī)范，行政事務(wù)的協(xié)助辦理過多、過重、過亂，信息化的共享還不到位，人員編制“一刀切”，社工的名額分配不合理和專業(yè)化的水準(zhǔn)不高，職能部門與街道的雙向考核不對等，考核的急功近利和形式主義還時有發(fā)生，基層自治和共治缺少民意的基礎(chǔ)和活力，常常落入自娛自樂的情況……毛放委員一口氣列舉了本次執(zhí)法檢查梳理出的不少問題，認(rèn)為基層的減負(fù)落實(shí)還很不到位，“這些來自基層的呼吁和聲音由來已久，成為困擾基層工作的老大難問題，希望市政府在對常委會審議意見研究處理的過程中能夠重點(diǎn)關(guān)注這些問題、破解這些問題”。

“公共文化服務(wù)方面對街道辦事處的考核指標(biāo)不合理，比如說考核指標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)組織群眾參與群眾文化比賽的權(quán)重，過于注重場館面積等硬性指標(biāo)的考核，而比較少反映轄區(qū)內(nèi)群眾的體驗(yàn)感、獲得感和滿足感?！碧K明委員結(jié)合調(diào)研情況舉例說明。

到底街道的職權(quán)邊界在哪里？從執(zhí)法檢查情況來看，部分行政事務(wù)下沉以后，一些職能部門對于街道辦事處只有委托交辦，沒有切實(shí)形成指導(dǎo)協(xié)作、聯(lián)勤聯(lián)動工作局面，導(dǎo)致街道辦事處陷入“有限權(quán)力無限責(zé)任”的實(shí)際困境。

結(jié)合參與執(zhí)法檢查和非駐會委員工作課題調(diào)研的情況，葉青委員建議進(jìn)一步嚴(yán)格按照條例的規(guī)定，明確街道辦事處的職責(zé)范圍，細(xì)化工作事項，充分尊重街道辦事處在人事任免、資金使用、隊伍建設(shè)方面的自主權(quán)；明確職能部門在下沉事務(wù)執(zhí)行中的管理職能，防止在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的事務(wù)下沉演變成職責(zé)轉(zhuǎn)移。

條例第10條對有關(guān)行政事務(wù)準(zhǔn)入制度做了非常明確的具體規(guī)定，但是從檢查情況來看，實(shí)際效果不是很樂觀?！笆?、區(qū)政府應(yīng)該明確指定一個機(jī)構(gòu)來集中負(fù)責(zé)處理本轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)準(zhǔn)入的審核批準(zhǔn)，統(tǒng)一評估監(jiān)督行政事務(wù)的下沉情況。同時建議將街道辦事處的意見作為事后審核批準(zhǔn)的依據(jù)之一，充分考慮街道辦事處的專業(yè)能力與承接力量，對街道缺乏承接能力的事項應(yīng)該不予審批下沉?！比~青委員說。

關(guān)鍵詞：條塊 街道打分排名一定要慎重

“執(zhí)法檢查報告中說‘條塊關(guān)系不夠順暢仍是共性矛盾’，我覺得提的問題非常準(zhǔn)，符合街道工作實(shí)際。”1997年制定條例時正好在街道工作的陸曉棟委員說。

《上海市街道辦事處條例》制訂于1997年1月，當(dāng)時市委召開全市街道工作會議，全面部署兩級政府三級管理的體制改革。陸曉棟委員清晰記得當(dāng)時條例頒布后整個街道上下歡欣鼓舞的場景，條例的頒布讓街道工作有了法治保障，街道工作的腰板更硬了，職責(zé)更清方向更明了。當(dāng)時街道辦事處反映最強(qiáng)烈的就是街道辦事處和公安、工商、稅務(wù)、城管條線執(zhí)法部門的管理關(guān)系，1997年版的條例對此作出了明確規(guī)定，被稱為條例最大亮點(diǎn)。2011年的修正稿和2016年的修訂稿對條塊關(guān)系作了進(jìn)一步明確規(guī)定，特別是2016年修訂的條例對準(zhǔn)入制度、指導(dǎo)支持、雙向考核都作出了明確規(guī)定。

“之所以條塊關(guān)系至今還是不夠順暢，我認(rèn)為關(guān)鍵還是貫徹實(shí)施的嚴(yán)肅性不夠、思想的重視不夠、思想的統(tǒng)一不夠?！标憰詶澪瘑T建議市政府一定要有更加明確剛性的規(guī)定和工作機(jī)制，進(jìn)一步明確準(zhǔn)入程序和部門職責(zé)，對不按照條例要求隨意下沉的事務(wù)部門要按照條例規(guī)定追究法律責(zé)任。兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)和做法也值得學(xué)習(xí)，比如北京市近年來探索形成的“街鎮(zhèn)吹哨、部門報到”的做法，有效理順了條塊關(guān)系，強(qiáng)化了街道在城市管理中的協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。靜安區(qū)多年來一直在探索的“約請制度”發(fā)揮了街道社區(qū)居委會在解決城市管理中老大難問題的牽頭協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，“應(yīng)該很好地總結(jié)提煉，在面上推廣”。

最重要的是，市政府及其職能部門要帶頭執(zhí)行條例，切實(shí)減輕街道辦事處的負(fù)擔(dān)?！拔姨貏e建議全市性的街道打分排名一定要慎重，一定要嚴(yán)格控制，防止排名指揮棒給街道帶來不必要的負(fù)擔(dān)?！标憰詶澪瘑T表示。

“我覺得區(qū)這個層面也要重視，區(qū)委區(qū)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對街道工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是衡量工作是否到位的一個重要標(biāo)準(zhǔn)?！鄙澈Ａ指敝魅翁岬搅肆硪粋€層面的問題。由于各個區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層面新老交替的原因，對街道工作的重視程度不平衡，有一些不重視，有一些沒有把比較行之有效的傳統(tǒng)堅持下來，“所以我覺得這個問題要引起重視”。另外，街道也要加強(qiáng)對居委會工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和幫助，真正體現(xiàn)出基層群眾自治制度，增強(qiáng)基層民主協(xié)商方面的工作意識和工作力度。

關(guān)鍵詞：設(shè)置 與其大而全，不如小而美

習(xí)近平總書記對上海的城市管理提出了要像繡花一樣精細(xì)的要求。但是“網(wǎng)格疏密不均，繡花就難免要跳針”。

“現(xiàn)在街道辦事處的設(shè)置規(guī)模存在差異太大的問題”，在明依代表看來，各個街道面積大小、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)差異很大，但是管理力量和公共設(shè)施卻沒有相應(yīng)配置，服務(wù)半徑彈性過大，質(zhì)量就會降低?！艾F(xiàn)在我們都提倡家門口的服務(wù)，以服務(wù)的可及半徑和人性化服務(wù)來打造質(zhì)量品牌?！?/p>

明依代表提出街道設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)化概念，建議根據(jù)地區(qū)面積、人口規(guī)模、社區(qū)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)密度等各項指標(biāo)合理控制街道辦事處的規(guī)模。按照科學(xué)合理的管理半徑設(shè)一個上限，可以按照10萬常住人口、最大不超過10平方公里的區(qū)域面積作為街道的設(shè)置上限，具體的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)還需要精準(zhǔn)測算，這樣可以確?；鶎映鞘泄芾淼木?xì)化和有效性、基本公共服務(wù)的可及化和均等化。

與其大而全，不如小而美，通過街道辦事處的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，織密基層精細(xì)化治理的繡花針腳，繼續(xù)探索符合上海超大型城市特點(diǎn)規(guī)律的重要制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：差異 兼顧不同街道的特殊性

“因人員配備不足，小區(qū)大小不一，造成居民區(qū)社區(qū)工作者工作量分布不均，工資相同但工作量翻倍，大大降低了居委干部工作的積極性。”作為居民區(qū)委員會黨總支書記，朱思?xì)g代表很著急。

執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，人員編制“一刀切”、社區(qū)工作者名額分配不合理等問題仍較為突出。市民政局的關(guān)于本市貫徹實(shí)施條例情況的報告也提到，從全市看，街道面積、人口規(guī)模存在一定差異，特別是郊區(qū)街道辦事處承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)有明顯的特殊性，但在行政編制、事業(yè)編制和社區(qū)工作者額度配置上，尚未體現(xiàn)出差異性和靈活性。

“與中心城區(qū)相比，涉農(nóng)地區(qū)街道與市區(qū)的街道既有共性的一面，也有差異性的一面?！苯?jīng)常到郊區(qū)調(diào)研的李富榮委員了解到一些郊區(qū)尤其是涉農(nóng)街道的情況。

從面積來看，涉農(nóng)地區(qū)街道一般管轄面積較大，而中心城區(qū)有不少袖珍街道，全市最大的街道青浦香花橋街道，面積近70平方公里，比楊浦區(qū)還大了9平方公里，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了黃浦、虹口、靜安等區(qū)。

李富榮委員認(rèn)為，條例規(guī)定的是全市107個街道的共性內(nèi)容，尚未全面兼顧到涉農(nóng)街道的特殊性。在街道設(shè)置方面，條例僅規(guī)定街道辦事處的設(shè)立變更或者是撤銷應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域條件和居民分布狀況，符合便于聯(lián)系群眾有效服務(wù)和管理的原則，但是缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，有一些涉農(nóng)地區(qū)的街道管理和服務(wù)半徑過大，影響公共服務(wù)、公共管理和公共安全等工作的有效開展。另外，近年來從一些鎮(zhèn)調(diào)整出了若干街道，但是相應(yīng)的變更條件不明確。在街道職能方面，對涉農(nóng)街道來說，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是一項主要任務(wù)，而不僅僅是優(yōu)化營商環(huán)境，與中心城區(qū)街道有較大不同，條例沒有作出差異化規(guī)定。而且涉農(nóng)地區(qū)的街道往往下面既有居委會又有村委會，街道辦事處的職能和工作重點(diǎn)也與中心城區(qū)有所差異。

為此，李富榮委員建議廣泛調(diào)研郊區(qū)，尤其是涉農(nóng)地區(qū)街道的特點(diǎn)，作出有針對性的規(guī)定，市政府有關(guān)部門要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，完善差異化政策措施，從而更好支撐和促進(jìn)郊區(qū)的社會治理創(chuàng)新和基層建設(shè)。