于紫萍，許秋瑾，魏健，胡術(shù)剛，李愛民，謝顯傳，宋永會(huì)

1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院水生態(tài)環(huán)境研究所 2.山東科技大學(xué)安全與環(huán)境工程學(xué)院 3.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院

我國(guó)主要有長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系。新中國(guó)成立初期，由于氣候原因加之水利設(shè)施不足，七大水系都存在不同程度的洪澇問題；改革開放后，人口迅速增長(zhǎng)，工業(yè)廢水大量排放，城市生活污水和垃圾處置不當(dāng)，化肥農(nóng)藥大量使用，使水體遭到嚴(yán)重污染；隨著人口的劇增和用水量的增加，流域內(nèi)大量抽取地下水，加劇了流域水資源的短缺。新中國(guó)成立70年來(lái)，針對(duì)七大水系在不同階段存在的問題，從國(guó)家到地方層面都做出了許多努力，在防洪抗旱和水污染治理方面開展了一系列的研究和治理實(shí)踐，并取得明顯成效[1]。當(dāng)前，有必要認(rèn)真回顧、全面梳理和系統(tǒng)分析七大水系等流域的治理歷程，總結(jié)我國(guó)在大江大河流域治理方面的成功經(jīng)驗(yàn)與不足，以更好地協(xié)調(diào)推進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

淮河流域作為我國(guó)七大水系之一，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局中占有十分重要的地位[2]。我國(guó)于1950年開展了大規(guī)模的治淮工程，措施主要包括修筑堤壩、建設(shè)水庫(kù)、開辟行蓄洪區(qū)、整治河道、開挖入海通道等；20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，淮河水質(zhì)受到嚴(yán)重污染，于是實(shí)施了不同規(guī)模的水污染治理工程。經(jīng)過70年的持續(xù)治理，極大改善了淮河流域“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)、無(wú)雨旱災(zāi)”的落后面貌，形成由水庫(kù)、堤防、行蓄洪區(qū)、湖泊、控制樞紐和防汛指揮系統(tǒng)等組成的防洪減災(zāi)體系，具備抵御新中國(guó)成立以來(lái)流域性最大洪水的能力[1]；淮河干流水質(zhì)已從20世紀(jì)90年代的GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅴ類和劣Ⅴ類改善至2018年的Ⅲ類[2]，實(shí)現(xiàn)了淮河水變清的目標(biāo)。但作為具有閘壩眾多、糧食主產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三高(高污染、高能耗、高排放)[3]等明顯特征的河流，淮河流域治理仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

筆者通過梳理新中國(guó)成立70年來(lái)淮河流域治理與保護(hù)的歷程，總結(jié)了不同階段淮河流域主要的洪澇災(zāi)害和水污染事件，分析了20世紀(jì)90年代以來(lái)淮河水生態(tài)環(huán)境的主要問題、變化趨勢(shì)及治理與保護(hù)的重點(diǎn)，總結(jié)了淮河治理與保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，并提出今后的治理措施和建議，以期為淮河流域持續(xù)治理、可持續(xù)發(fā)展與水生態(tài)文明建設(shè)提供借鑒。

1 淮河流域概況及治理階段

1.1 淮河流域概況

淮河流域(111°55′E～121°25′E，30°55′N～36°36′N)介于長(zhǎng)江流域和黃河流域之間，起源于河南省南部的桐柏縣與湖北省隨州市隨縣淮河鎮(zhèn)的交界處，流經(jīng)河南、湖北、安徽、江蘇及山東5省、34地(市)、182縣(市)。淮河共有3個(gè)入?？冢褐髁髟趽P(yáng)州市三江營(yíng)鎮(zhèn)南流入長(zhǎng)江；第二路在洪澤湖東岸出高良澗閘經(jīng)蘇北灌溉總渠在扁擔(dān)港入黃海；第三路在洪澤湖東北岸出二河閘，經(jīng)淮沭河，在臨洪口注入黃海海州灣。河流全長(zhǎng)約為1 252 km，流域面積為27萬(wàn)km2?；春臃譃榛春雍鸵抒疸魞纱笏担瑥U黃河以南為淮河水系，以北為沂沭泗水系?；春恿饔蛏嫌螢樯降厍鹆甑貐^(qū)，兩岸山丘起伏，水系發(fā)達(dá)，支流眾多；中游多為平原地區(qū)，地勢(shì)平緩，多湖泊洼地；下游為濱海平原地區(qū)，地勢(shì)低洼，水網(wǎng)交錯(cuò)，渠道縱橫?；春恿饔蛉照諘r(shí)間長(zhǎng)，光熱資源充足，氣候溫和，發(fā)展農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越，主要作物有小麥、水稻、玉米、薯類、大豆、棉花和油菜，流域耕地面積約占全國(guó)的12%，是國(guó)家重要的商品糧、棉、油基地，素有“中國(guó)糧倉(cāng)”之稱，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有舉足輕重的地位?；春恿饔蛉丝诿芗?，平均人口密度超過600人/km2，居七大水系之首[4]。流域以造紙、化工、農(nóng)副食品加工、制藥、輕紡等農(nóng)業(yè)伴生工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體層次較低，工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，工業(yè)結(jié)構(gòu)型污染十分突出?；春恿饔蛩等鐖D1所示。

圖1 淮河流域水系Fig.1 Water system of Huaihe River Basin

1.2 淮河流域治理階段劃分

通過調(diào)研淮河文獻(xiàn)，運(yùn)用對(duì)比分析等方法梳理了新中國(guó)成立以來(lái)淮河流域的旱澇災(zāi)害、水污染事件以及在這2個(gè)方面采取的治理和管理措施。分析發(fā)現(xiàn)，1978年之前淮河流域沒有發(fā)生水污染事件，1979年發(fā)生第一次水污染事件，之后發(fā)生多次水污染事件；2006年國(guó)家層面啟動(dòng)了水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(簡(jiǎn)稱“水專項(xiàng)”)，支撐了淮河流域水污染治理開啟新征程。綜上，將淮河治理歷程分為3個(gè)階段(圖2)：1949—1978年為第一階段，由于淮河地處我國(guó)南北氣候的分界線，季風(fēng)性氣候極易形成暴雨或梅雨而引發(fā)洪澇災(zāi)害，或持續(xù)高溫?zé)o雨造成嚴(yán)重干旱，因此該階段以旱澇災(zāi)害治理為主；1979—2005年為第二階段，主要問題是防洪標(biāo)準(zhǔn)不高引起的旱澇災(zāi)害和工業(yè)、農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展引起的水污染事件，因此治理上旱澇災(zāi)害與水污染治理并重；2006年至今為第三階段，主要問題是粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式引起的水污染，因此以流域水污染治理為重點(diǎn)。

圖2 淮河流域治理3個(gè)階段Fig.2 Three stages of Huaihe River governance

2 淮河流域治理3個(gè)階段主要洪澇災(zāi)害和水污染事件

2.1 旱澇災(zāi)害治理階段(1949—1978年)

淮河流域位于我國(guó)南北氣候過渡帶，為顯著的季風(fēng)性氣候，復(fù)雜多變，極易發(fā)生暴雨，加之歷史上黃河奪淮入海，黃河水中攜帶大量泥沙入淮，淮河水系被破壞，河道淤塞，淮河失去了入海出路，致使流域內(nèi)洪澇災(zāi)害頻繁出現(xiàn)?；春酉掠纹露茸兙彛樗Ａ魰r(shí)間延長(zhǎng)，造成較大洪峰，加上淮河干流長(zhǎng)期保持較高水位，影響支流洪水的下泄，易造成洪澇災(zāi)害，威脅流域人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。新中國(guó)成立初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較落后，工業(yè)不發(fā)達(dá)且規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依舊采用比較原始的生產(chǎn)方式，沒有大量污水排放，加之當(dāng)時(shí)流域內(nèi)閘壩較少，汛期水量充足，可對(duì)污水產(chǎn)生稀釋作用，所以該階段水體尚未出現(xiàn)明顯污染。該階段主要洪澇災(zāi)害情況見表1。

表1 1949—1978年淮河洪澇災(zāi)害情況Table 1 Droughts and floods in Huaihe River from 1949 to 1978

(續(xù)表1)

由表1可知，淮河旱澇災(zāi)害治理30年間，總計(jì)發(fā)生澇災(zāi)11次，旱災(zāi)10次；澇災(zāi)平均每2.72年發(fā)生1次，旱災(zāi)平均每3年發(fā)生1次，其中1959年、1962年、1965年發(fā)生了旱澇急轉(zhuǎn)，持續(xù)干旱后又遭遇暴雨襲擊。由于汛期雨量集中，下游河道淤堵，洪水排泄不暢，而非汛期無(wú)有效保水建筑，水資源大量流失，造成淮河流域多數(shù)年份非澇即旱的局面。

2.2 旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)

自1979年以來(lái)，通過改革開放，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿淮兩岸出現(xiàn)了大量工業(yè)企業(yè)。一些“十五小”企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水直接排入河道，使河流水體受到污染。此外，淮河流域平原廣闊、耕地面積廣大，是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地，伴隨著農(nóng)藥化肥的普及使用，大量未被作物利用的化肥和農(nóng)藥殘留隨雨水沖刷進(jìn)入地表徑流并匯入河流，加快了淮河水體的污染。加之20世紀(jì)60年代前后為解決旱澇災(zāi)害在河流中上游修建的大量閘壩，阻斷了河流上游污染負(fù)荷與下游水體的自然聯(lián)系，切斷了河流的清水補(bǔ)給，降低了水流速度，大量污水、泥沙及營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)滯留在水體，各種污染物在閘壩前聚集形成污染團(tuán)，嚴(yán)重污染水體。在枯水期，關(guān)閘蓄水容易造成河流污水發(fā)生聚集，形成高濃度污水團(tuán)，成為河道型污染水庫(kù)；而在汛期，當(dāng)河流開閘泄流時(shí)，蓄積于河道的污染團(tuán)集中下泄，污染下游水體，導(dǎo)致淮河時(shí)常發(fā)生重污染事故(表2)。

表2 1979—2005年淮河旱澇災(zāi)害及水污染情況Table 2 Droughts, floods and water pollution in Huaihe River from 1979 to 2005

(續(xù)表2)

由表2可見，淮河旱澇與水污染治理并重27年間，共發(fā)生澇災(zāi)7次，旱災(zāi)11次，水污染事件24次；澇災(zāi)平均每3.86年發(fā)生1次，旱災(zāi)平均每2.45年發(fā)生1次，旱澇災(zāi)害均比第一階段發(fā)生得更加頻繁；水污染事件平均每1.13年發(fā)生1次，幾乎年年發(fā)生，直接威脅著淮河流域尤其是中下游居民的用水安全。

2.3 水污染重點(diǎn)治理階段(2006年至今)

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，到2006年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)在世界排名第四，位于美國(guó)、日本、德國(guó)之后。但是，粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展模式，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境矛盾日益突出。因此，必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，開展科技創(chuàng)新，解決我國(guó)能源、資源和環(huán)境的瓶頸制約問題。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》[18]，設(shè)立了16個(gè)重大科技專項(xiàng)，其中的“水專項(xiàng)”旨在為中國(guó)水體污染控制與治理提供強(qiáng)有力的科技支撐。淮河流域由于水體污染嚴(yán)重，同時(shí)又處于我國(guó)南北方的氣候過渡帶，在華北地區(qū)的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)中有著舉足輕重的地位，因此，被納入“水專項(xiàng)”重點(diǎn)示范流域進(jìn)行治理。“水專項(xiàng)”成立了淮河項(xiàng)目組，針對(duì)淮河流域突出水污染問題開展科技攻關(guān)與工程示范。同時(shí)，國(guó)家層面和流域所在地方政府加大了淮河治理力度，“水專項(xiàng)”科技創(chuàng)新和工程治理協(xié)同推進(jìn)，加速了流域綜合治理進(jìn)程。2006—2018年淮河旱澇災(zāi)害及水污染情況見表3。

表3 2006—2018年淮河旱澇災(zāi)害及水污染情況Table 3 Droughts, floods and water pollution in Huaihe River from 2006 to 2018

由表3可見，2006—2018年的13年間，總計(jì)發(fā)生澇災(zāi)5次，旱災(zāi)3次，水污染事件8次。澇災(zāi)平均每2.6年發(fā)生1次，旱災(zāi)平均每4.33年發(fā)生1次，由于流域地貌和氣象特點(diǎn)，該階段旱澇災(zāi)害的發(fā)生頻率與1949—1978年水利工程建設(shè)階段基本相當(dāng)。水污染事件平均每1.88年發(fā)生1次，污染事件發(fā)生的頻次、范圍和經(jīng)濟(jì)損失均較第二階段有所下降。該階段的水污染事件大部分為突發(fā)性水環(huán)境污染，由沿岸工廠或工業(yè)園區(qū)偷排高濃度污水或苯、液氯等有毒物質(zhì)泄漏造成。

3 淮河流域治理3個(gè)階段主要措施

3.1 旱澇災(zāi)害治理階段(1949—1978年)

3.1.1治理思路

淮河治理最早始于1950年，當(dāng)年夏季淮河發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，毛澤東主席連續(xù)4次做出重要批示，要求盡快治理淮河[23]，周恩來(lái)總理提出了“蓄泄兼籌”的治淮方針，國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于治理淮河的決定》，并成立治淮委員會(huì)。1951年毛澤東主席發(fā)出“一定要把淮河修好”的號(hào)召，1956年水利部淮河水利委員會(huì)編制了《淮河流域規(guī)劃報(bào)告》，1958年撤銷治淮委員會(huì)，治淮工作由流域各省份負(fù)責(zé)，1977年在國(guó)務(wù)院治淮規(guī)劃小組辦公室的基礎(chǔ)上恢復(fù)治淮委員會(huì)。以上政策和管理措施的實(shí)施保證了治淮工程的進(jìn)展，掀起了30年的大規(guī)模治理高潮。

該階段，針對(duì)淮河流域連續(xù)多次發(fā)生的洪澇災(zāi)害，主要遵循“蓄泄兼籌”的思路。“蓄”指修水庫(kù)，建蓄洪區(qū)、攔閘壩；“泄”指設(shè)堤防、治河道、挖泄洪道，二者相結(jié)合共同治理淮河旱澇災(zāi)害。通過加固堤壩，在上游修建水庫(kù)，在中游建設(shè)行蓄洪區(qū)和灌區(qū)，在下游開挖入海河道，使淮河流域防洪標(biāo)準(zhǔn)提高至20年一遇。

3.1.2治理措施

在除澇泄洪方面，江蘇、山東2省分別制定并實(shí)施“導(dǎo)沂整沭”和“導(dǎo)沭整沂”工程；修建并加固了淮北大堤及淮南、蚌埠等城市圈堤[24]，實(shí)施了里運(yùn)河復(fù)堤等工程，培修和加固了洪澤湖大堤，防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100年一遇；完成了五河內(nèi)外水分流工程，初步整治了沂沭河、灘河、潁河、西淝河和洪河等，疏浚了廢黃河，開挖分淮入沂和蘇北灌溉總渠，開挖新汴河和茨淮新河等人工河，建成了沂河邳蒼分洪道，通過裁彎取直等措施整治入江水道和入海河道，擴(kuò)大行洪通道；修建了邱家湖和南潤(rùn)段等18個(gè)行洪區(qū)，設(shè)置了江都、淮安、茭菱、臨洪西、皂河等抽水站[25]，提高泄洪能力。

在抗旱蓄洪方面，建設(shè)并加固了蚌埠閘、三河閘、高良澗閘等，建成了城西湖蓄洪區(qū)進(jìn)洪閘和濛洼蓄洪區(qū)退水閘；興建了老王坡、潼湖、城西(東)湖、濛洼等9項(xiàng)蓄洪工程[25]；建設(shè)了佛子嶺[26]、宿鴨湖等36座大型水庫(kù)和白沙、板橋、梅山等100多座中型水庫(kù)，完成了臨淮崗水庫(kù)洪水控制工程的建設(shè)[24]，在洪澤湖建成蓄洪控制工程，有效攔截了洪水。

該階段國(guó)家層面投入100多億元，新建大中小型水庫(kù)5 000多座，各類水閘4 000多座，其中大中型水閘500多座，加高加固堤防1.5萬(wàn)km，在提高淮河防洪標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)使其成為閘壩型河流，水流受人為控制和影響，失去河流原有的流動(dòng)性。由于當(dāng)時(shí)水利人才稀少，水文資料缺乏，從水文站的布置、流域地形的測(cè)量到規(guī)劃方案的制定都是在摸索中實(shí)施，導(dǎo)致該時(shí)期治淮工程防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低[27]，難以抵御更大規(guī)模的洪水。

3.2 旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)

3.2.1治理思路

針對(duì)第一階段治理的薄弱環(huán)節(jié)，第二階段繼續(xù)貫徹執(zhí)行“蓄泄兼籌”、除害興利并重的治理方針與原則，對(duì)已有水利工程進(jìn)行維修和加高加固、擴(kuò)建續(xù)建，開挖疏浚入江入海通道，擴(kuò)大泄洪量。同時(shí)，針對(duì)隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展產(chǎn)生的河流污染問題，通過關(guān)停并轉(zhuǎn)超標(biāo)企業(yè)、建設(shè)污水處理廠和實(shí)施排污許可證等措施進(jìn)行污染治理，削減入河污染負(fù)荷量。

3.2.2旱澇災(zāi)害治理措施

針對(duì)第一階段遺留的防洪標(biāo)準(zhǔn)較低、淮河中游洪災(zāi)和下游洪水出路以及水利工程設(shè)施疏于管理、嚴(yán)重老化等問題，第二階段著重開展了堤防加固和洪水通道擴(kuò)大方面的治理。加固堤防方面，對(duì)宿鴨湖、許家崖、陡山等水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，初步加固淮河王家壩以上堤防，完成部分行蓄洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)；擴(kuò)大洪水通道方面，整治史河下游以及泉河和洪河分洪道，完成了黑茨河治理工程[28]和茨淮新河工程，按排洪7 000 m3/s標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大新沂河河道[2]，開挖淮河入海水道，建設(shè)大型人工河道——懷洪新河。

2005年，基本完成1991年治淮治太會(huì)議上確定的限時(shí)完成的重大水利工程[29]——19項(xiàng)治淮骨干工程，主要包含戰(zhàn)略性骨干工程、淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程、行蓄洪區(qū)安全建設(shè)工程、洪澤湖大堤加固和下游出路鞏固工程、淮北跨省骨干河道治理工程、沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程、水庫(kù)工程、湖洼及支流治理等[30]，使淮河中下游防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100年一遇，沂沭泗河洪水東調(diào)南下工程防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇。

3.2.3水污染治理與管理措施

3.2.3.1立法與管理措施

針對(duì)該階段淮河水污染事件頻發(fā)問題，1988年成立了淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組[31]，主要職責(zé)是解決流域水污染防治中出現(xiàn)的重大問題[32]。1994年5月，全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在安徽省召開了淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出2000年淮河水體變清的治理目標(biāo)，拉開了全面治理淮河的序幕，同年6月頒布我國(guó)大江大河水污染預(yù)防的第一個(gè)規(guī)章制度——《關(guān)于淮河流域防止河道突發(fā)性污染事故的決定》[31,33]。1995年3月，國(guó)務(wù)院在北京市召開了淮河流域污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議[31,34]，對(duì)淮河流域污染治理工作提出了“一關(guān)、二限、三調(diào)、四查”的原則，即關(guān)閉嚴(yán)重污染企業(yè)，限制排放，科學(xué)調(diào)度水閘，對(duì)已完成項(xiàng)目的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，加強(qiáng)監(jiān)督等[31]；同年9月，國(guó)務(wù)院在第二次淮河流域環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上提出“1996年6月30日之前，沿淮5 000 t以下的化學(xué)制漿小造紙廠全部關(guān)?！钡囊蟆?995年國(guó)務(wù)院頒布我國(guó)第一部流域性水污染防治法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》[35]，自此，淮河流域水污染治理走上了法制化的軌道。1996年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”計(jì)劃》，提出對(duì)污染物進(jìn)行總量控制，并實(shí)施“零點(diǎn)計(jì)劃”[36]。2001年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《淮河流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》[37]，要求排污單位必須持證排污。2003年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《淮河流域水污染防治“十五”計(jì)劃》，明確提出淮河流域“十五”時(shí)期水污染防治工作目標(biāo)[38]。2004年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)淮河流域水污染防治工作的通知》[39]，提出淮河流域治污的近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，并與流域4省簽訂了《淮河流域水污染防治目標(biāo)責(zé)任書》[40]。2005年4月，淮河水利委員會(huì)發(fā)布了我國(guó)第一個(gè)流域限制排污總量意見——《淮河流域限制排污總量意見》，明確提出淮河流域水域所能承載和容納的污染物總量，為流域水污染防治提供了科學(xué)依據(jù)。2005年12月，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局組織制訂了《淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書(2005—2010年)執(zhí)行情況評(píng)估辦法(試行)》《淮河流域城市水環(huán)境狀況公告辦法(試行)》[41]。

3.2.3.2水污染治理措施

該階段的治理措施主要是關(guān)停重污染小企業(yè)和建設(shè)污水處理設(shè)施。1985年治淮會(huì)議后，開展了流域水污染防治、淮河清障和小流域試點(diǎn)水土保持[23]?！鞍宋濉逼陂g，依靠技術(shù)升級(jí)改造，對(duì)沿淮4省的88個(gè)工業(yè)點(diǎn)源進(jìn)行治理[31]，1994年底前關(guān)停并轉(zhuǎn)了191個(gè)污染嚴(yán)重、治理難度大的工業(yè)企業(yè)[31]?！熬盼濉逼陂g，依據(jù)《淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”計(jì)劃》，流域水污染治理以規(guī)范工業(yè)排污為主，以“關(guān)、停、禁、改、轉(zhuǎn)”為指導(dǎo)思想，關(guān)閉了大批“十五小(土)”企業(yè)，并對(duì)嚴(yán)重污染企業(yè)實(shí)施限期治理[42]。其中1996年關(guān)停了4 987家“十五小”企業(yè)，到1998年底淮河流域有1 057家重污染企業(yè)實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放[32]，并加強(qiáng)了對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)的管理。2000年開始調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，排入流域內(nèi)的污染物總量明顯降低，河流水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)[43]。但2000年流域COD排放量仍為105.9萬(wàn)t/a，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“九五”計(jì)劃規(guī)定的36.8萬(wàn)t/a的總量控制目標(biāo)?！笆濉逼陂g，淮河流域大力推進(jìn)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施建設(shè)，加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將污染物總量控制細(xì)化到控制單元，加強(qiáng)流域綜合治理，完成截污導(dǎo)流、飲水工程建設(shè)、城市垃圾處理、農(nóng)業(yè)面源治理、能力建設(shè)等342個(gè)項(xiàng)目，投資為144.6億元[44-45]。

3.3 水污染重點(diǎn)治理階段(2006年至今)

3.3.1治理思路

該階段，淮河水污染治理采取分期推進(jìn)的思路：2006—2010年為控源減排階段，從源頭減少污/廢水的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)重污染區(qū)域水質(zhì)顯著改善；2011—2015年為減負(fù)修復(fù)階段，加強(qiáng)工業(yè)廢水治理設(shè)施與生活污水處理設(shè)施建設(shè)，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)河流水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)或顯著改善，同時(shí)開展河流水環(huán)境修復(fù)；2016—2020年為綜合調(diào)控階段[46]，全面改善淮河流域水環(huán)境質(zhì)量，著力修復(fù)和逐步恢復(fù)淮河水生態(tài)功能與河流生物多樣性。

3.3.2水污染治理措施

該階段，通過“水專項(xiàng)”科技支撐，中央和地方加大流域治理力度，協(xié)同對(duì)淮河進(jìn)行水污染治理。2006—2010年，以控源減排措施為主，突破了合成氨、食品發(fā)酵、制革、造紙和畜禽養(yǎng)殖等糧食主產(chǎn)區(qū)典型行業(yè)污染全過程控制關(guān)鍵技術(shù)，在行業(yè)內(nèi)得到推廣應(yīng)用并進(jìn)行工程示范；在賈魯河流域構(gòu)建并實(shí)踐了以廢水循環(huán)利用為核心的基流匱乏重污染河流“三三三”治理模式，即“三級(jí)控制、三級(jí)循環(huán)、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”[47]；研發(fā)了高效穩(wěn)定人工濕地技術(shù)、近自然河道污染生態(tài)削減技術(shù)等一系列技術(shù)；創(chuàng)新復(fù)雜水質(zhì)與水文背景下河口多級(jí)串聯(lián)人工濕地模式，構(gòu)建多自然型的生態(tài)河道，建成生態(tài)凈化示范河道18.48 km，處理工業(yè)及城市生活尾水5萬(wàn)～40萬(wàn)t/d[48]。此外，在系統(tǒng)診斷淮河流域水污染特征的基礎(chǔ)上，制定了淮河流域水污染治理戰(zhàn)略；突破了重污染多閘壩河流水質(zhì)水量聯(lián)合調(diào)度關(guān)鍵技術(shù)[49]，構(gòu)建了淮河-沙潁河流域水質(zhì)水量聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)平臺(tái)并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)化運(yùn)行，有效預(yù)防突發(fā)性污染事故。

2011—2015年，以水體減負(fù)修復(fù)措施為主，圍繞淮河流域蚌埠段—洪澤湖上游毒害污染物控制需求和技術(shù)難題，以全程強(qiáng)化、集成優(yōu)化為原則，以分質(zhì)處理、多級(jí)控制為特色，形成毒害污染物分質(zhì)強(qiáng)化控制技術(shù)體系與管控策略。以廢水深度處理和再生水生態(tài)利用為重點(diǎn)，集成創(chuàng)新了造紙等農(nóng)業(yè)伴生行業(yè)廢水能源化與無(wú)害化，以磁性樹脂吸附為核心的城市污水深度處理與生態(tài)再生利用，以節(jié)地、易管、耐寒為特點(diǎn)的村鎮(zhèn)生活污水適用性集成處理3項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)。此外，研發(fā)了基流匱乏重污染河流以“生境構(gòu)造-生態(tài)流量保障-基質(zhì)強(qiáng)化脫氮除磷-水生植被恢復(fù)-水生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建”為核心的原位生態(tài)治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)；形成了一套淮河流域(河南段)水生態(tài)凈化與修復(fù)模式[50]；圍繞淮河“水專項(xiàng)”改善水質(zhì)、保護(hù)水生態(tài)的總目標(biāo)，開展以水量科學(xué)調(diào)配為核心的閘壩群“水質(zhì)-水量-水生態(tài)”聯(lián)合調(diào)度研究，通過與控源、修復(fù)措施的結(jié)合，改善淮河流域整體水環(huán)境，提高生態(tài)用水保證率[51]。

2016—2020年，以流域水環(huán)境綜合調(diào)控提升生活源治理水平，大幅度降低農(nóng)業(yè)污染源負(fù)荷量，對(duì)河流進(jìn)行綜合治理，開展河流生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)水生態(tài)功能。重點(diǎn)研發(fā)水質(zhì)水量調(diào)控技術(shù)、水生植物多樣性恢復(fù)技術(shù)、河流水生生物恢復(fù)技術(shù)等，開展流域污染控制技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用示范。在淮河流域形成了“點(diǎn)-線-管-面”綜合調(diào)控治理策略，并全面建立流域各省河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制體系[52]。

3.3.3立法與管理措施

2006年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《淮河流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》[53]，水利部淮河水利委員會(huì)編制了《淮委應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大水污染事件應(yīng)急預(yù)案》[54]。2008年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2006—2010年)》[55]。2011年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好進(jìn)一步治理淮河工作的指導(dǎo)意見》[56]，要求從實(shí)際情況出發(fā)，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理，工程措施和非工程措施相結(jié)合，統(tǒng)籌解決好防洪排澇和水資源利用與保護(hù)之間的問題，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)；同年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》[57]，明確淮河流域要突出抓好氨氮控制，干流水質(zhì)基本達(dá)到Ⅲ類。2012年1月，水利部淮河水利委員會(huì)研究制訂了《2012年淮河水污染聯(lián)防工作方案》[37]；2012年5月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》[58]；2014年10月，水利部淮河水利委員會(huì)印發(fā)《2015年流域水污染聯(lián)防工作方案》[59]。2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“水十條”)[60]，明確提出2020年淮河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體要達(dá)到70%以上；同年11月，淮河流域建立跨部門水環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。2017年10月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016—2020年)》[61]，要求到2020年，淮河流域水質(zhì)優(yōu)良斷面比例總體達(dá)到60%以上，劣Ⅴ類水質(zhì)比例低于3%。2017年水利部印發(fā)了《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃(2016—2030年)》[62]，明確規(guī)定2030年淮河流域主要污染物化學(xué)需氧量和氨氮入河限制排污量分別為26.6萬(wàn)和1.9萬(wàn)t。2018年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式印發(fā)了《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》[63]，實(shí)施年限為2018—2035年，目標(biāo)是全力推進(jìn)淮河流域生態(tài)文明建設(shè)，決勝全面建成小康社會(huì)并向現(xiàn)代化邁進(jìn)。

4 淮河水質(zhì)變化趨勢(shì)及“十四五”治理展望

4.1 淮河近30年水質(zhì)變化趨勢(shì)

根據(jù)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和水利部淮河水利委員會(huì)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)[64-65]，作出1991—2018年淮河流域水質(zhì)變化趨勢(shì)如圖3所示。由圖3可知，淮河水質(zhì)變化可分為3個(gè)階段：1991—1994年，水質(zhì)迅速惡化，僅1994年就爆發(fā)了3次特大水污染事故，且劣Ⅴ類水質(zhì)占比迅速上升，優(yōu)良水質(zhì)(Ⅰ類～Ⅲ類)占比急速下降；1995—2005年，水質(zhì)波動(dòng)變化，總體呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)傾向，劣Ⅴ類水質(zhì)占比波動(dòng)下降，如1998—1999年占比上升30.19個(gè)百分點(diǎn)，而2000—2001年占比下降32.86個(gè)百分點(diǎn)，而Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅴ類水質(zhì)占比均上升；2006—2018年，水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)占比明顯下降，至2018年占比僅為2.8%，Ⅱ類水質(zhì)占比則波動(dòng)上升了23.23個(gè)百分點(diǎn)，Ⅲ類水質(zhì)占比上升了62.64個(gè)百分點(diǎn)，Ⅴ類水質(zhì)占比先上升后下降，趨勢(shì)平緩。

圖3 淮河流域1991—2018年水質(zhì)變化趨勢(shì)Fig.3 Variation trend of water quality in Huaihe River Basin from 1991 to 2018

4.2 淮河水質(zhì)現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)2018年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)[66]，淮河流域監(jiān)測(cè)的180個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅰ類水質(zhì)占比為0.6%，Ⅱ類水質(zhì)為12.2%，Ⅲ類水質(zhì)為44.4%，Ⅳ類水質(zhì)為30.6%，Ⅴ類水質(zhì)為9.4%，劣Ⅴ類水質(zhì)為2.8%，距離“水十條”規(guī)定的到2020年水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到70%以上的目標(biāo)差距還較遠(yuǎn)。污/廢水入淮排放量為87.37億t，化學(xué)需氧量和氨氮入淮排放量分別為26.71萬(wàn)和1.96萬(wàn)t，均未達(dá)到《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃(2016—2030年)》[62]中的限制要求?；春悠?39個(gè)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)僅有138個(gè)達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)率僅為40.7%[65]?？梢?，淮河流域水污染形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，存在水環(huán)境污染壓力大，水生態(tài)受損嚴(yán)重等問題，“十四五”階段需要持續(xù)發(fā)力，扎實(shí)推進(jìn)淮河流域水污染治理。

4.3 淮河治理“十四五”展望

4.3.1強(qiáng)化污染源系統(tǒng)治理

淮河流域平原廣闊，人口密集，土地開發(fā)利用程度高，中上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“三高”(高污染、高能耗、高排放)特征明顯。為緩解水環(huán)境壓力，從污染產(chǎn)生源頭考慮，應(yīng)繼續(xù)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)“三高一低”企業(yè)繼續(xù)實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)等手段；大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先引進(jìn)產(chǎn)污較少的服務(wù)業(yè)等，限制高耗水、高耗能、高污染企業(yè)發(fā)展；新建的制革、化工、印染、電鍍、釀造等重污染行業(yè)項(xiàng)目全部進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展，努力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。從污染排放過程考慮，應(yīng)繼續(xù)開展污染源深度治理，大力推廣清潔生產(chǎn)，加強(qiáng)工業(yè)廢水治理設(shè)施、生活污水處理設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)面源污染控制能力；重點(diǎn)治理重污染子流域、水源地、省界等重點(diǎn)區(qū)域；重點(diǎn)治理河流城市重污染河段，突破廢水深度處理與再生水回用、有毒有害物控制、地下水污染防治等關(guān)鍵技術(shù)，推進(jìn)研發(fā)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。當(dāng)前淮河糧食主產(chǎn)區(qū)的地位逐漸提升，針對(duì)由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染，應(yīng)提高農(nóng)業(yè)面源污染控制能力，推行科學(xué)的耕作管理技術(shù)，合理施用化肥農(nóng)藥，推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等綜合種養(yǎng)模式；構(gòu)建人工濕地、氧化塘、河濱帶等，凈化水體，阻斷污染物輸入路徑；畜禽糞便、作物秸稈要做到田間消納或資源化處置，減少化肥的施用。通過結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制目標(biāo)。

4.3.2推進(jìn)流域水生態(tài)完整性修復(fù)

淮河流域共有6 000余座大中小型水庫(kù)和6 600多座水閘[67]，這些閘壩在河流防洪、農(nóng)業(yè)灌溉等方面發(fā)揮巨大效益的同時(shí)，嚴(yán)重破壞了河流網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性和完整性，切斷了水生生物的洄游通道，導(dǎo)致水生生物多樣性降低；閘壩蓄水又造成水資源過度利用，使河流徑流量降低，河流出現(xiàn)干涸或斷流現(xiàn)象，湖泊濕地萎縮[68]，二者共同造成河湖水生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重。為恢復(fù)河流天然生境，增加水生生物多樣性，應(yīng)加強(qiáng)流域水生態(tài)修復(fù)，逐級(jí)恢復(fù)流域生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)功能區(qū)達(dá)標(biāo)。通過分區(qū)域開展子流域水體生態(tài)功能修復(fù)，提高環(huán)境承載能力，增強(qiáng)水體自凈能力與抗干擾能力，逐步實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)功能完整性修復(fù)。加強(qiáng)人工調(diào)控，修復(fù)失調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

4.3.3提升流域調(diào)控管理能力

淮河流域大量閘壩的存在，阻斷了河流上游污染負(fù)荷與下游水體的自然聯(lián)系，切斷了河流清水補(bǔ)給，大量污水、泥沙及營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)滯留在水體，各種污染物在閘壩前水體聚集形成污染團(tuán)。為提高流域閘壩調(diào)控管理能力，有效防控大型突發(fā)水污染事故的發(fā)生，應(yīng)建立和完善流域監(jiān)控預(yù)警技術(shù)體系，建立水環(huán)境協(xié)同管理機(jī)制和體系，包括多部門聯(lián)合決策機(jī)制、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警應(yīng)急機(jī)制等。根據(jù)水質(zhì)水量對(duì)閘壩進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)控，蓄泄并重。繼續(xù)執(zhí)行排污許可證制度，企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污、自證守法，禁止無(wú)證排污或不按證排污，做好質(zhì)量管理。完善排污許可證制度相關(guān)法律的立法建設(shè)，提高排污許可證制度的落實(shí)與執(zhí)行力度。

5 結(jié)語(yǔ)

通過梳理淮河近70年的治理歷程，將淮河治理分為3個(gè)階段，分別為旱澇災(zāi)害治理階段(1949—1978年)、旱澇與水污染治理并重階段(1979—2005年)、水污染重點(diǎn)治理階段(2006年至今)。第一階段水質(zhì)良好，洪澇災(zāi)害時(shí)常發(fā)生，主要實(shí)施水利建設(shè)工程；第二階段水質(zhì)迅速惡化，倒逼環(huán)境治理，是洪澇災(zāi)害和水污染治理并重的階段；第三階段淮河水質(zhì)呈持續(xù)改善趨勢(shì)，但水污染形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。淮河流域特殊的氣候、地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件決定了淮河治理具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性的特點(diǎn)，需要在流域?qū)用嫔?，不斷?chuàng)新污染治理思路與對(duì)策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型；開展污染源深度處理，分區(qū)修復(fù)受損河道，凈化污染水體，增加水生生物多樣性；對(duì)閘壩運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，建立和完善流域監(jiān)控預(yù)警技術(shù)體系，建立水環(huán)境協(xié)同管理機(jī)制和體系等，持續(xù)推進(jìn)淮河流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)綜合治理與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

致謝：此文撰寫過程中得到了“水專項(xiàng)”淮河項(xiàng)目組的大力支持，在此深表感謝！