李誠

摘 ?要：清末民初是北京由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過渡時期。八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭結束后，西方的城市管理機構被清政府改造利用，在新政時期交替出現(xiàn)了眾多治理機構。從名稱與職能范圍的角度考察，城市機構的功能日漸由軍事治安演變?yōu)槊袷鹿芾?。都與城關系愈發(fā)明晰。民國初年的京都市政公所，已與京師警察廳地位平等，并主導著北京城市的近代化改造。北平市政府的成立，表明北京的城市行政主體地位已完全確立。

關鍵詞：安民公所;工巡局;京師警察廳;京都市政公所

中圖分類號：D035.5 ? ? 文獻標識碼：A

The Transformation of Urban Administration in Modern Beijing（1900—1927）

Li Cheng（Beijing Academy of Social sciences，Beijing，100101）

Abstract：The end of Qing Dynasty and the beginning of Republic of China is the transitional period from tradition to modern in Beijing. After the Eight-Power Allied Forces occupied Beijing，western city management institutions were transformed and utilized by the Qing government，and many governance institutions appeared alternately in the New Deal period. From the perspective of name and scope of functions，the functions of city institutions have gradually evolved from military security to civil management. The relationship between the capital and the city has become clearer. In the early years of the Republic of China，the Capital Municipal Office had equal status with the Capital Police Department，and it led the modernization of Beiping. The establishment of Beiping municipal government shows that the main position of city administration is completely established.

Key Words：Anmin Office; Patrol bureau ;Capital Municipal Office;Capital Police Department

一提起1900年（庚子年）與1901年（辛丑年）的中國，大家一般想到的是義和團事件、八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭及《辛丑條約》的簽訂。近代中國遭受的屈辱至此達到頂點，古都北京也遭聯(lián)軍占領一年之久。然而，北京也因此開始被動接受城市近代化的改造，出現(xiàn)了各種新式城市管理機構。北京的城市主體性質開始凸顯。民國肇建后，北京的城市管理機構與職能進一步明確，逐步轉化為一般意義上的現(xiàn)代城市。安民公所、工巡局、京師警察廳、京都市政公所等先后出現(xiàn)的機構，今天已多不為世人熟悉，但在北京由封建帝都向中華國都的轉變過程中，占有至關重要的地位。打開北京城市近代化的大門，離不開城市管理機構這把鑰匙。

一、旗民分治下的清代北京內外城管理

自順治元年定鼎燕京后，清代對北京城實行滿漢分治管理政策。自明代嘉靖年間擴建后，北京城分為北部的內城與南部的外城兩部分。對護衛(wèi)內城中的皇城與宮城，清廷將八旗制度移植到了城市管理中，八旗按方位分布，對于明代原居內城的官民商賈，則要求限期遷居外城。

為適應清代滿漢分治政策，北京內外城分屬不同的城市管理機構。內城由步軍統(tǒng)領衙門管理，步軍統(tǒng)領衙門最初設在宣武門內京畿道胡同，后來又遷到地安門外帽兒胡同。步軍統(tǒng)領衙門的長官為步軍統(tǒng)領，全稱為提督九門步軍巡捕五營統(tǒng)領，即在清宮劇中經(jīng)常出現(xiàn)的“九門提督”。所謂“九門”是北京內城的九座城門。步軍統(tǒng)領的職責是掌控內城九門的啟閉。中國古代城市的防御重點是城門，為保證城門控制權，清廷還把外城七座城門的鑰匙交由步軍統(tǒng)領保管，并采取守門官兵按時對調的措施。

清代的北京外城歸屬都察院分管。外城民商雜處，事務繁劇，都察院將外城分為中、東、西、南、北五部分，分派御史稽查地方治安。中城察院設在西江米巷江井胡同，東城察院和南城察院設在正陽門內西側城下道北，西城察院設在高碑胡同，北城察院設在紅井胡同。[1]從步軍統(tǒng)領與五城御史管轄地域范圍與職權來看，兩者并沒有絕對界限。外城管理最為重要的城門由步軍統(tǒng)領管理，這就意味著在處理具體事務時，五城御史與步軍統(tǒng)領經(jīng)常會出現(xiàn)職責交叉現(xiàn)象。光緒《順天府志》中，對兩者的關系描述為京師雖然“定制分五城，而實轄于步軍統(tǒng)領”[2]。

在行政區(qū)劃方面，清代北京城在直隸省順天府的管理范圍內，順天府署、大興縣署與宛平縣署均在北京城內。順天府署在今地安門外鼓樓東、交道口西。清代大興縣署在今東城區(qū)大興胡同45號;宛平縣署在今地安門西大街東官房。雖然順天府及附郭宛平、大興二縣治所皆在城內，實際上的地面管轄權仍屬內城的步軍統(tǒng)領與外城的五城御史。雍正年間，朝廷劃定了北京城郊區(qū)與大興、宛平二縣的行政界線。[3]此后直到光緒二十五年（即1899年），北京城市管理機構基本定型，形成了步軍統(tǒng)領掌管內城，五城御史稽查外城，順天府及大興、宛平二縣協(xié)助治理的局面。

二、八國聯(lián)軍占領下的日本安民公所

義和團運動的反帝愛國性質無須贅言，不過，由義和團引發(fā)的社會動蕩也是歷史事實。光緒二十六年（1900年），四五月間義和團大規(guī)模進京后，清廷最初嚴格控制義和團民入京，為此連發(fā)上諭嚴申門禁制度，糾察鬧事團民。值得注意的是，清廷在諭旨中明確了步軍統(tǒng)領衙門、順天府、五城御史同樣具有稽查地方的職責。以步軍統(tǒng)領列在首位，又因其位高權重，由親信大臣兼任。

1900年8月12日，借口義和團入侵的聯(lián)軍進占通州，14日，英、美、日、俄先后攻入北京城內。聯(lián)軍入城后，皇室和高官們都像人間蒸發(fā)了一樣消失得無影無蹤。日本參謀本部文件中，承認聯(lián)軍曾特許公開搶掠三日，北京城內的混亂達到極致。隨著德、法等軍隊的不斷涌入，聯(lián)軍開始分區(qū)占領北京城，并組織機構維持殖民統(tǒng)治。如英、法組織的保安公所，美國的協(xié)巡公所，德國的巡防普安公所等。各機構存在時間、管理效果不同，其中設立時間較早、目前保存檔案較豐富的是日本設立的安民公所。

日軍進入北京后占領了順天府衙，并改建為日軍主導的軍事警務衙門。日軍的柴五郎中佐被任命為軍事警務衙門長，開始接管日軍占領的朝陽門、德勝門、東直門、安定門的防務。日本的軍事警務衙門全部由日軍構成，體現(xiàn)了這一機構的殖民統(tǒng)治性質。在各占領區(qū)中，日本占領的內城北部包含鐘鼓樓等地域，向來是北京城的重要商業(yè)區(qū)。市場的恢復帶動了其他占領區(qū)人口向日占區(qū)的大量涌入。由此，日軍的單一軍事控制已難以管理。8月26日，日軍占領區(qū)開始進一步劃分，設置公所，分東、西兩區(qū)，并選拔地方名門望族擔任總辦及以下之職，以民事管理代替軍事防衛(wèi)。日本設立的公所，雖然表面上給了鄉(xiāng)紳參與地方管理的契機，但保留了機構設置的前提，即向各公所分派憲兵作為事務監(jiān)督。隨著職員增加，公所統(tǒng)一改稱“安民公所”。安民公所的出現(xiàn)是日軍占領區(qū)恢復秩序的表現(xiàn)。

日本的安民公所成立后，與軍事警務衙門進行了職責劃分。軍事警務衙門主要負責日占區(qū)城門的護衛(wèi)與地面治安。此前由其負責的逮捕、審訊匪徒無賴及確定刑罰交由安民公所負責。不過，對于重罪犯及死刑犯，仍由軍事警務衙門管理。除此之外，東、西安民公所與警務衙門享有同等權力。安民公所掌管部分民政事務，出現(xiàn)了與軍事警務衙門維持治安的分治色彩。9月14日，由于守備任務日益繁重，軍事警務衙門將日軍占領區(qū)劃分為三區(qū)。10月2日，在部分日軍撤離中國的情況下，軍事警務衙門又將日占區(qū)分為東、西兩區(qū)。

與軍事警務衙門日益萎縮相對的，是安民公所人員與職能的持續(xù)擴張。1900年10月，在日本東、西兩個安民公所辦事的中國人已有395人，包含辦事員、巡查、巡捕、雜役等。[4]由于日占區(qū)的地域廣大，東、西安民公所還分別設立了官廳作為公所的派出機構，東城安民公所有官廳22所，西城安民公所有官廳15所。巡查日占區(qū)的中國巡捕共有222人。為顯示身份，所有上街的巡捕需要在左腕纏上紅布，所有警察官廳都懸掛明顯的燈籠。到10月下旬，警務工作已多由安民公所承擔，軍事警務衙門及所屬日軍只負責日占區(qū)的守備警戒。

日本的軍事警務衙門與安民公所管轄范圍只在日占區(qū)內，在1900年的九十月間，占領軍開始醞釀北京統(tǒng)一的警政管理機構。在9月13日的八國聯(lián)軍會議上，日本西德二郎提議設立北京城統(tǒng)一的警察機構，并提議中國海關總稅務司羅伯特·赫德負責北京城市治安，但由于各國矛盾，建議并未被采納。[5]10月9日聯(lián)軍的第十次會議上，最終決定設立北京警務委員會作為統(tǒng)一各國占領軍的警察機構。不過，當時的北京警務委員會是由各占領國，委派一人參加的集體會議，并非具有實權的行政實體。10月23日，在英國主持的各國警察事務委員會上，曾有過將北京全城統(tǒng)一于一個警察機構治理的倡議，也因各國的抵牾而擱淺。

進入1901年后，隨著清政府與各國和談的進展，清廷開始收回北京的城市管理權。1900年10月，日本委托清廷留守的步軍統(tǒng)領敬信主持了中國巡捕的培訓。培訓結束后，由東、西安民公所錄用。1901年7月1日，日占區(qū)正式將行政管理權還給清政府，隨后陸續(xù)撤離中國。[6]八國聯(lián)軍占領期間，北京城市管理被動接受了列強的改造，出現(xiàn)了近代城市管理機構，安民公所的設置體現(xiàn)出城市的民政管理與警政管理出現(xiàn)分離傾向，這一點在聯(lián)軍撤離后被清政府有所繼承與發(fā)展。

三、清末新政新式城市管理機構的涌現(xiàn)

1901年5月28日，已是油盡燈枯的李鴻章向清廷上書了《聯(lián)軍將退預籌布置折》。在奏折中，李鴻章認為，聯(lián)軍分區(qū)占領設置的巡捕與警察較北京城原有的步軍統(tǒng)領五城御史，處置事件更為周密。聯(lián)軍撤離后，恢復原有的治理模式只會帶來事權不一的更多弊端。對于聯(lián)軍設置的安民公所，能保留的可以保留，并改名為巡防局，采納日本的管理模式，派巡捕、警察按區(qū)域巡視。聯(lián)軍撤離前，清廷曾嘗試在外城重新恢復五城御史巡查的制度，當御史們重新回到衙署辦公時，舊有的管理模式已經(jīng)不能適應被迫接受西方管理模式的北京城了。

在慈禧、光緒尚未回到北京時，清政府已開始著手整治北京的城市管理。最初的改革只是對延續(xù)了200余年的“祖宗制度”進行的修補。光緒二十七年（1901年），清廷在步軍統(tǒng)領衙門內設置警務處，左、右兩翼分設警務公所，與聯(lián)軍留下的各安民公所共同維護京城治安。同年，“京城善后協(xié)巡總局”成立，下設十個協(xié)巡分局。[7]協(xié)巡總局的設置背景是善后，即處理聯(lián)軍撤走后北京城市管理的權力真空問題。因此，善后協(xié)巡總局的職能重點在于城市治安管理，對城市建設和公共事務的管理極其有限。

光緒二十八年（1902年）四月，清廷在北京內城創(chuàng)辦工巡局，代替了臨時設置的善后協(xié)巡總局。內城工巡局設事務處、巡查處、守衛(wèi)處等，并分設中、東、西三個巡捕分局，分局下轄各分段。[8]工巡局的性質可從字面上理解，“工”是主管街道交通等事務，“巡”則仍體現(xiàn)巡查治安的特點。清廷在任命肅親王善耆掌管工巡局時，指出工巡的兩項主要任務是“督修街道工程”與“管理巡捕事務”。這說明，工巡局已經(jīng)突破了自步軍統(tǒng)領衙門以來的單一社會治安結構，開始出現(xiàn)了城市一般管理的色彩。不過，工巡局的設置并不意味著原有機構的消失。光緒二十九年的清廷上諭中，仍有“諭步軍統(tǒng)領衙門、工巡總局、順天府、五城御史”等字樣。

最初的工巡局只管內城，光緒三十一年（1905年）與內城工巡局性質相似的外城工巡局出現(xiàn)。工巡局對舊有衙門的沖擊首先出現(xiàn)在外城。清廷首先取消五城御史制度，并限制了順天府尹管理北京城日常事務的權力。同年，朝廷下令設立巡警部代替工巡總局，作為管理北京地方警政與掌管全國警政的管理機構。首任巡警部的尚書，是時任兵部左侍郎的徐世昌。巡警部設警政司、警法司、警保司、警學司、警務司五個機構，與工巡局相比，突出了警政管理的性質。巡警部的設立正當清末施行新政，朝廷對全國官制多次更改。巡警部僅成立一年后，即改為民政部。光緒三十三年，民政部奏請設置北京內城和外城巡警總廳，作為北京城市管理的最高機構。自此至清末，民政部下轄內外城巡警總廳的制度基本延續(xù)。[9]

根據(jù)民政部的奏請，內、外城巡警總廳負責京城地面諸事，與工巡局比較只是個別內部機構做了一些調整?？倧d設總務處、行政處、司法處和衛(wèi)生處。內城巡警總廳轄內城中分廳、內城左分廳、內城右分廳;外城巡警總廳轄外城左分廳和外城右分廳。分廳之下又有分區(qū)，最初的分區(qū)是內城二十六區(qū)，外城二十區(qū)。宣統(tǒng)元年，分區(qū)進行合并，內城減為十三區(qū)，外城合并成十區(qū)。[10]隨著內、外城巡警總廳機構、人員的日益完善，步軍統(tǒng)領衙門日漸失去管理的權力空間。宣統(tǒng)元年，朝廷諭令今后步軍統(tǒng)領只管理北京四郊，北京內外城治安專由內、外城巡警總廳負責。

在清末新政的過程中，自治運動開始在全國萌生。1906年，清廷發(fā)布上諭明確了實行地方自治的意愿。次年，清政府正式責成民政部擬定章程試行。光緒三十四年，清廷發(fā)布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，第一次以近代法律的形式明確了城、鄉(xiāng)分治的管理模式。在此影響下，北京的城市自治辦法《京師地方自治章程》于1910年初公布。該章程以及配套的《京師地方自治選舉章程》清楚劃定了北京城市的自治區(qū)域、范圍、選民以及選舉辦法等，自此，北京作為城市的獨立法律地位開始明確起來。

四、北洋政府時期的京都市政公所

民國建立，袁世凱繼任大總統(tǒng)后，北京的城市管理機構進一步改革，城市性質日益凸顯。1913年，京師內城巡警總廳和外城巡警總廳合并為京師警察廳，隸屬于北洋政府內務部，負責京師市內的警察、衛(wèi)生、消防事項，兼管交通、戶籍、營建、道路清潔、公廁設置修繕、公共溝渠管理等城市建設相關事項。京師警察廳的設立改變了清代內、外城分管的局面，出現(xiàn)了統(tǒng)一的市政管理機構。由京師警察廳的各項職能不難發(fā)現(xiàn)，它已不是單純的社會治安機構，而是北京歷史上第一個具有現(xiàn)代意義的城市管理機構。

民國初，北京雖仍是中華民國的首都，名稱上卻發(fā)生了變化。1914年10月，袁世凱公布了《京兆尹官制》及《京兆地方區(qū)域表》，改順天府為京兆，順天府尹公署改為京兆尹公署，首長為京兆尹。與清代順天府相比，民國的京兆地方轄境有所縮小。1915年9月，北洋政府公布了改訂的《京師地方自治章程》，確立了京兆的行政地位為特別行政區(qū)。1915年修訂的自治章程，劃定了北京城市與周邊鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政界線，北京城市的行政主體地位基本確立。

1913年，朱啟鈐擔任內務總長，開創(chuàng)了北京城市管理的新局面。朱啟鈐，字桂辛，曾赴英國、法國、日本等游歷，對西方警政建設較為熟悉。清末，朱啟鈐曾先后擔任內、外城巡警總廳廳丞，對京城的街巷、交通了如指掌，對清末警政管理的弊病也有深切體會。就任內務總長后，朱啟鈐提出了設立京都市政公所的建議，并主持起草了《京都市政條例》。

1914年6月，京都市政公所正式成立，與京師警察廳同為京城社會管理機構。在職能劃分方面，原屬京師警察廳統(tǒng)一掌管的城市規(guī)劃和基礎設施建設，如道路清潔與溝渠管理等，改歸京都市政公所管理。京師警察廳則負責維護社會秩序，稅收征繳、消防與商戶管理等。兩個機構地位獨立，彼此平等，共同向內務部負責。京都市政公所與京師警察廳管轄的地理范圍是一致的，都是北京內、外城。京都市政公所接收部分城市管理權，意味著繼日本安民公所、工巡局之后，將民事、治安統(tǒng)一于警政機構的管理方式進一步被打破。

1914年12月，北洋政府明確了市政公所的各級官員制度。京都市政公所督辦必須由內務總長兼任，故第一任督辦為朱啟鈐。在督辦之下，有協(xié)辦與坐辦。為了協(xié)調與京師警察廳的工作，協(xié)辦通常由京師警察廳總監(jiān)兼任，負責市政公所日常事務的坐辦。坐辦由內務總長推薦，大總統(tǒng)任命。其他官員有總長、次長、秘書等雇員。

京都市政公所的組織機構已經(jīng)相當規(guī)范。市政公所下分為四部。第一部設通信處、會計處、編輯處和綜合處，負責起草報告、收發(fā)文件、編制預算、審核賬目等;第二部包括政治處、財產(chǎn)處及調查處，負責公共衛(wèi)生、市政調查等;第三部有建筑檢查處、勘測處和工程處，負責勘察測繪和設計工程;第四部設建筑處、評估處和物資與供應處，負責建筑施工和工程評估。

在1915年至1916年袁世凱恢復帝制的過程中，朱啟鈐曾積極參登基大典的籌辦，與擔任籌辦處辦事員長。隨著“洪憲帝制”煙消云散，朱啟鈐的從政生涯也走向尾聲。在兼任督辦期間，朱啟鈐領導的市政公所促進了北京城市面貌的革新。兩年間，北京正陽門甕城進行了改造，正陽門箭樓成為獨立建筑，經(jīng)正陽門的交通出行大為便利;北京環(huán)城鐵路正式建成通車，市民可乘坐火車繞行宏偉的北京城墻;社稷壇改建為中央公園（今中山公園），北京市出現(xiàn)了第一座市民公園。政治立場的不同不能抹殺朱啟鈐開啟北京城市近代化的歷史功績，朱啟鈐被后人譽為“把北京從封建都市改建為一個現(xiàn)代化城市的先驅者”。朱啟鈐退任后，京都市政公所的督辦先后有王揖唐、謝遠涵、張志潭等人，京都市政公所繼續(xù)參與北京城的日常管理。

1921年，北洋政府決定正式命名北京為京都，并在1922年公布了《京都市市長選舉規(guī)則》等法規(guī)。由于時局動蕩，軍閥混戰(zhàn)，新規(guī)定的京都市自治難以落實。1924年10月，馮玉祥發(fā)動北京政變，將溥儀逐出皇宮。次年，被擠壓到北京四郊行政的步軍統(tǒng)領正式裁汰，九門提督這一中央官職徹底退出歷史舞臺。四郊行政管理的權力真空迅速被京都市政公所填補，掌握北京郊外的行政管理權，這意味著，清代以來由中央直接派出機構管理北京地方行政的局面至此終結。中央與地方的權力關系在北京市政方面得到了明確劃分。

1928年國都南遷后，北京改為北平。同年成立的北平特別市以“市”作為正式的行政建制。京都市政公所改造為北平特別市政府，京師警察廳則改為北平特別市公安局，1937年又改為北平市警察局。北洋政府時期兩者的平等關系被改造為上下級關系。1937至1945年間，北京遭日偽占領長達8年，名稱在北京與北平之間多次更改，在行政地位上一度跌落到河北省的省轄市。經(jīng)歷種種變故，北京的城市行政主體性質卻從未發(fā)生改變。從1928年的北平市政府到1949年的北京市政府，始終是北京市行政區(qū)域內的統(tǒng)一行政機構。

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