桂萍

隨著依法行政改革進(jìn)程的推進(jìn)，公眾參與制度在我國(guó)重大行政決策領(lǐng)域得以深入發(fā)展。目前，面臨著公眾參與率低、形式單一陳舊、公眾與行政機(jī)關(guān)的交流渠道不通暢等困境。突破這種困境，開創(chuàng)出一條有序的、法治化的制度出路，不僅需要完善從中央到地方相關(guān)的法律規(guī)范，也需要在實(shí)踐中建立重大行政決策公眾參與制度的多元化發(fā)展渠道，增強(qiáng)重大行政決策公眾參與制度的實(shí)效性。在此背景下，2020年5月18日通過的《江蘇省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）作為一部規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要規(guī)章，在公眾參與制度化的發(fā)展方面做出了有益探索。

建構(gòu)公眾參與制度多元化的發(fā)展路徑，就要提供足夠多的渠道途徑將公眾參與模式充分合理地引入決策過程，《辦法》第三章規(guī)定了公眾參與制度，對(duì)公眾參與重大行政決策程序的形式、程序作了詳盡規(guī)定，其中第十二條明確列舉了公眾參與的十種方式，大大豐富了傳統(tǒng)的重大行政決策公眾參與形式，下面即是較為常用的三種公眾參與方式。

聽證會(huì)。公眾參與重大行政決策最常見的參與行為方式是召開聽證會(huì)，聽證會(huì)是一個(gè)公眾意見表達(dá)場(chǎng)所，代表不同利益公眾的意見經(jīng)過交流博弈之后，最后產(chǎn)生整體平衡性的利益訴求集合。重大行政決策一般都涉及公共利益和重要事項(xiàng)，聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)原則性的做法被充分應(yīng)用在重大行政決策之中。而且重大行政決策涉及的各方利益往往非常復(fù)雜，如何讓聽證會(huì)給予各方利益群體平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，以及如何把聽證過程中收集的意見體現(xiàn)在最終的決策上，不僅需要在重大行政決策的制定、執(zhí)行和后評(píng)價(jià)等階段都引進(jìn)聽證會(huì)制度，還需要在相關(guān)規(guī)章制度上對(duì)聽證會(huì)的方式與程序作出更為細(xì)致的規(guī)定，比如細(xì)化決策聽證主持人、代表人的規(guī)定，保障公民充分表達(dá)意見的各種渠道的暢通，明確規(guī)定聽證會(huì)案卷排他原則等。

問卷調(diào)查。問卷調(diào)查是向公眾公開征求意見的一種方式，在重大行政決策領(lǐng)域，公開征集意見的主要手段包括問卷調(diào)查，又稱公民調(diào)查，是指決策機(jī)關(guān)通過較大規(guī)模的問卷或訪談，向公眾了解他們對(duì)有關(guān)重大決策的意見與建議。問卷調(diào)查的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在其接觸面比較廣，如果抽樣有一定的普遍性，結(jié)果可以較廣泛地反映公眾的態(tài)度。這種模式的缺點(diǎn)在于，由于存在著溝通上的單向性和單次性，公民進(jìn)一步表達(dá)意見、深入?yún)⑴c的機(jī)會(huì)會(huì)很少。而且，對(duì)問卷調(diào)查模式的單純依賴也會(huì)減少行政機(jī)關(guān)與公民面對(duì)面接觸的機(jī)會(huì)，并最終影響到?jīng)Q策質(zhì)量。隨著互聯(lián)網(wǎng)的使用越來越普及，傳統(tǒng)問卷調(diào)查也可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，這就使問卷調(diào)查的模式更為多樣化。

與特定群體進(jìn)行溝通協(xié)商。“與特定群體溝通協(xié)商”和“與關(guān)鍵公眾接觸”有一定的共同性，但也有區(qū)別?！芭c關(guān)鍵公眾接觸”是指“行政機(jī)關(guān)通過小型會(huì)議或電話訪談等途徑，向重要的公民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人或商界人士了解情況、征詢意見的一種參與方式”?！芭c關(guān)鍵公眾接觸”作為一種行政機(jī)關(guān)主動(dòng)走進(jìn)公眾的方式，它的特點(diǎn)是無需會(huì)議或?qū)I(yè)技術(shù)，參與范圍有限，能夠較為深入地交流意見，因此能夠節(jié)省行政成本，提高行政效率?！芭c特定群體溝通協(xié)商”的模式同樣也不能適用范圍較廣的重大公共利益的決策。特定群體既可以是社會(huì)精英、利益集團(tuán)代表，也可以是與某項(xiàng)決策直接相關(guān)的特定利益群體。顯然，在中國(guó)的行政法治背景下，“與特定群體溝通協(xié)商”的模式更具中國(guó)特色，也是地方立法者深思熟慮的產(chǎn)物。

《辦法》共提出了十種聽取各方面意見的方法，目的在于更好地引導(dǎo)廣大群眾廣泛有序參與政府決策，讓重大行政決策過程成為集思廣益、凝聚共識(shí)的過程，有效增強(qiáng)重大行政決策的可行性、穩(wěn)定性。在在決策過程和結(jié)果中切實(shí)體現(xiàn)公眾意見要注重加強(qiáng)以下三個(gè)方面：

提高決策機(jī)關(guān)的決策意識(shí)。決策部門要真正重視公眾參與，只有公眾提出的意見得到政府的尊重與認(rèn)真對(duì)待，并在行政決策中得到反映和體現(xiàn)，公眾才可能在未來的決策制定中保持參與的熱情。如果公眾的意見得不到認(rèn)真聆聽，反映的利益訴求得不到?jīng)Q策部門的理性回應(yīng)，長(zhǎng)此以往，就會(huì)受到公眾的嚴(yán)重質(zhì)疑，決策機(jī)關(guān)就必定會(huì)陷入決策的理性不足與執(zhí)行難的困境。增強(qiáng)決策機(jī)關(guān)公眾參與的意識(shí)，需要切實(shí)把落實(shí)公眾參與制度作為當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)的重要指標(biāo)之一。目前，在地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中，公眾參與制度一般都會(huì)列入指標(biāo)體系之中。比如在2015年1月江蘇省政府頒布的《江蘇省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》中，“重大決策廣泛聽取意見”和“重大決策舉行聽證”被列為“嚴(yán)格落實(shí)行政決策程序”的下一級(jí)指標(biāo)。為了加強(qiáng)對(duì)公眾參與制度的形式與實(shí)效評(píng)估，今后在制定或修改法治政府指標(biāo)體系的過程中，應(yīng)該加大重大行政決策公眾參與制度的權(quán)重，把公眾參與的實(shí)效性作為一項(xiàng)具體的評(píng)估指標(biāo)。

擴(kuò)大公眾參與重大行政決策的范圍。聽證會(huì)是我國(guó)開展比較普遍的一種公眾參與形式，其局限在于能容納的人數(shù)非常有限，“聽而不證”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，參與的實(shí)際效果一般。針對(duì)這個(gè)問題，應(yīng)該注重對(duì)不同的公眾群體設(shè)計(jì)不同的公眾參與方式，比如在市民調(diào)查階段，決策部門要想盡辦法增加公民接觸面，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)等組織的力量，采取電話走訪、社區(qū)公開日、公告欄等形式讓更多的公民了解決策，并可以通過提供專門的市民熱線電話等方式盡可能給每一個(gè)有意愿參與決策的公民提供便利的條件，擴(kuò)大公民參與的范圍。

完善公眾參與的司法救濟(jì)制度。要在行政訴訟立法和實(shí)踐中明確公眾參與案件的可訴性，將重大行政決策公眾參與制度納入司法審查的范疇。尤其是當(dāng)公眾參與闕如對(duì)重大行政決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，或重大行政決策未履行公眾參與程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)視公眾參與程序違法的程度賦予法院判決撤銷重大行政決策或確認(rèn)其違法的權(quán)力。同時(shí)，還應(yīng)該明確此類公眾參與訴訟的原告資格問題，其“利害關(guān)系人”的范圍應(yīng)該包括有資格參與決策的公眾個(gè)體、法人及社會(huì)組織，這就可能導(dǎo)致此類訴訟的原告范圍擴(kuò)大，在這種情況下可以發(fā)揮行政公益訴訟制度的作用。另外，必須明確重大行政決策公眾參與之訴的受案范圍。比如在一些高度專業(yè)性的重大行政決策案件中，雖然對(duì)一些高度專業(yè)性的決策內(nèi)容受到法官專業(yè)領(lǐng)域的限制，但這并不影響法官對(duì)公眾參與的程序事項(xiàng)進(jìn)行審查，司法審查應(yīng)遵循“對(duì)行政權(quán)保持尊重”的姿態(tài)，規(guī)定法院對(duì)公眾參與程序的正當(dāng)性和合理性也可以作出司法判斷。

[作者單位：宿遷學(xué)院法律系、北京盈科（宿遷）律師事務(wù)所]

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