關(guān)鍵詞 黨政合設(shè)合署 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè) 監(jiān)察委員會

作者簡介：蔡則然，國防大學政治學院馬克思主義理論系。

中圖分類號：D26? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.042

黨的十九大報告、黨的十九屆三中全會先后對黨政合設(shè)合署的指導(dǎo)思想、所遵循的原則和具體改革對象進行了明確。2019年，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主要議題的黨的十九屆四中全會召開，再次強調(diào)要完善黨和國家機構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。

合署辦公是指職能相近的兩個或兩個以上的黨政機關(guān)，在同一地點辦公，通常是“一套人馬，兩塊牌子”。黨的工作機關(guān)也可以與職責相近的國家機關(guān)合并設(shè)立，在實務(wù)中又有“兩塊牌子”（深度融合，比如中央黨校和國家行政學院）、“保留牌子”（中度融合，比如中組部和國家公務(wù)員局）、加掛牌子（低度融合，比如自然資源部和國家海洋局）三種情況。 習近平總書記指出：“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”， 本文就從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視角出發(fā)，分析黨政合設(shè)合署改革對其提出的更高要求。

一、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上著力提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平

（一）黨政合設(shè)合署是落實黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則的重要舉措，需要在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中突出對合設(shè)合署機構(gòu)政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)

首先，加強黨對合設(shè)合署機構(gòu)的政治領(lǐng)導(dǎo)力。嚴格落實《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，突出政治巡視地位作用，壓實黨委（黨組）政治責任。其次，加強黨對合設(shè)合署機構(gòu)的思想引領(lǐng)力。黨政合設(shè)合署機構(gòu)有其自身特點，原來不在一起辦公的機構(gòu)合在一起，有可能會出現(xiàn)部門矛盾。為加強合設(shè)合署機構(gòu)的黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，需加強機構(gòu)所有工作人員的思想教育，一切以黨和國家的利益為最高利益，除此之外沒有任何其他利益。最后，加強合設(shè)合署機構(gòu)組織建設(shè)。配齊各級各類合設(shè)合署機構(gòu)黨組織，嚴格組織紀律，貫徹落實各項組織生活制度，利用各種創(chuàng)新形式，積極發(fā)揮組織效能。比如上海浦東陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)綜合黨委協(xié)調(diào)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管委會，在上海中心大廈22層建立陸家嘴金融城黨建服務(wù)中心，解決區(qū)域內(nèi)黨員和群眾在政治、工作、生活、環(huán)境、文化、公益方面的需求，這種創(chuàng)新形式值得借鑒。

（二）黨政合設(shè)合署是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，要在黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中突出執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)

推進黨政合設(shè)合署改革，必須從加強黨的自身建設(shè)的高度出發(fā)，完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度。一是要增強黨的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新本領(lǐng)，蹄疾步穩(wěn)地推進黨和國家機構(gòu)改革。習近平總書記強調(diào)，創(chuàng)新是撬動發(fā)展的第一杠桿。國務(wù)院通常每五年進行一次機構(gòu)改革，機構(gòu)改革本身就是一種為適應(yīng)新形勢新條件進行的政治體制創(chuàng)新。此次改革涉及中央和地方各級黨政機關(guān)，需要各級有權(quán)決策主體樹立創(chuàng)新意識，增強創(chuàng)新能力。二是要增強黨的依法執(zhí)政的本領(lǐng)，既按照憲法法律治國理政，也按照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。重大改革由黨決定，但也必須于法有據(jù)。例如在黨和國家監(jiān)察體制改革中，是先由中共中央向全國人大常委會提出試點方案，全國人大常委會發(fā)布試點決定，再由三個試點省市的人大進行監(jiān)察委員會的選舉。

（三）黨政合設(shè)合署要求更加規(guī)范的黨政關(guān)系

黨的機關(guān)與國家機關(guān)合設(shè)合署意味著二者變?yōu)橐粋€機構(gòu)或?qū)嶋H是“一套人馬”，但只有國家機關(guān)可以行使公權(quán)力，黨組織并非國家機關(guān)，不能直接行使公權(quán)力。

因此，要嚴格界分黨的機關(guān)與國家機關(guān)的權(quán)力界限?！包h要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍內(nèi)的問題應(yīng)該由國家和政府管?！?要充分發(fā)揮權(quán)力清單的作用，利用負面清單模式，明確合設(shè)合署國家機關(guān)的職責。合設(shè)合署改革目標是解決黨政機關(guān)之間職能交叉、權(quán)責不清、推諉塞責、相互掣肘、協(xié)調(diào)不力的問題。在聚焦這些問題解決時，必須堅持黨在憲法法律允許的范圍內(nèi)活動，通過合法程序?qū)Ⅻh的意志上升為國家意志，不能教條、命令式地指導(dǎo)行政機關(guān)開展工作。

二、建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系，扎實推進依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一

（一）借鑒國家法律和政府信息公開機制，推動黨內(nèi)法規(guī)的公示公開

制度的生命力在于執(zhí)行，習近平總書記指出，各項制度制定了，就要嚴格執(zhí)行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當“稻草人”擺設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系包括黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布制度、黨內(nèi)法規(guī)學習教育制度、黨內(nèi)法規(guī)解釋制度、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行督查責任制度和評估制度， 排在第一位的就是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布制度。只有讓廣大黨員能夠接觸到黨內(nèi)法規(guī)制度，才能更好地學習遵守。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的發(fā)布有很大區(qū)別。國家法律的制定主體是全國人大及其常委會，在其門戶網(wǎng)站上進行發(fā)布，更新較快，涵蓋齊全。國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章在“中國政府網(wǎng)”中有分類匯總，查找起來十分便利，相較之而言黨內(nèi)法規(guī)的公開做得不夠完善。

（二）發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度對黨政合設(shè)合署機構(gòu)的正向引領(lǐng)作用，為其有序運行提供堅強組織保證

黨內(nèi)法規(guī)制度對國家機關(guān)的影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是通過黨員先進性來體現(xiàn)。黨政合設(shè)合署機構(gòu)工作人員具有黨員和國家機關(guān)工作人員的雙重身份，“先進性和純潔性，不是空洞抽象的，而是具體實在的，它們貫穿于黨的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)和全部工作中，體現(xiàn)在各級黨組織和全體黨員的實際行動上?！?國家機關(guān)工作人員以黨員先進性的標準要求自己，在開展工作時無疑會提高質(zhì)量。二是通過黨組織決策，科學領(lǐng)導(dǎo)。黨政機構(gòu)之間的合設(shè)合署要體現(xiàn)“合并設(shè)立或合署辦公仍由黨委主管”的原則，在實踐中一般采取國家機關(guān)內(nèi)部不設(shè)黨委（黨組），重大事項由合署辦公的黨的機關(guān)的黨組織決定，比如“監(jiān)委不設(shè)黨組、不決定人事等重大問題” 。這更突出了黨委決策的重要性，要以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式規(guī)范紀委常委的學習制度，切實把決策能力提升機制規(guī)范化、程序化、制度化。

（三）充分利用合設(shè)合署機構(gòu)優(yōu)勢，以國家法治促進黨內(nèi)法治

“黨內(nèi)法規(guī)的完善是一個系統(tǒng)工程，較之國家立法而言，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷程相對較短，黨內(nèi)法規(guī)的體系性、科學性、可適用性等方面還有待進一步提升?！?黨內(nèi)法規(guī)的立法程序、立法技術(shù)規(guī)范和修改、廢止、宣布失效程序等方面，相較于國家法律還存在一定差距。在合設(shè)合署辦公的機構(gòu)，執(zhí)規(guī)執(zhí)法過程中可能發(fā)生黨內(nèi)法規(guī)或國家法律需要進一步解釋、與實現(xiàn)不相適應(yīng)的情形，可以參考國家法律相關(guān)的解釋和修訂程序，推動黨內(nèi)法規(guī)實施體系的進一步完善。

三、注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，優(yōu)化黨政合設(shè)合署機構(gòu)職能分工

（一）堅持紀在法前、紀嚴于法，以“雙重標準”對待違反黨規(guī)國法的行為

紀在法前有兩方面的含義，一是作為一名黨員，應(yīng)時刻牢記黨員這個第一身份，把黨的紀律挺在最前面;二是在對嚴重違反國家法律的黨員，應(yīng)先對其進行黨紀處分，再進行國法處理。紀嚴于法是指黨內(nèi)法規(guī)、黨的紀律要比國家法律更加嚴格。習近平總書記指出：在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律要求更嚴。這是由黨組織和黨員的先進性所決定的。這一原則對黨政合設(shè)合署機構(gòu)提出了兩個方面的要求。一方面是對黨的紀委和國家監(jiān)委，執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)在進行職務(wù)犯罪調(diào)查時，對證據(jù)確鑿的犯罪分子應(yīng)在人民法院宣判前就進行黨紀處理;二是對所有合設(shè)合署機構(gòu)，所有工作人員都應(yīng)該把更為嚴格的黨紀擺在首位，嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己。

（二）發(fā)揮黨規(guī)先行試點作用，必要時將黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化

相比黨內(nèi)法規(guī)，國家法律更追求穩(wěn)定性、可預(yù)期性。因此，在一些國家法律還不具備立法條件的領(lǐng)域，黨內(nèi)可以先行立法進行試點。如2018年6月，中共中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責條例》，進一步明確了關(guān)于問責領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)規(guī)定，是全面從嚴治黨的又一重大舉措。因為問責領(lǐng)導(dǎo)干部涉及面大，牽扯范圍廣，情況復(fù)雜，目前為止國務(wù)院沒有制定一部《中華人民共和國行政問責條例》，目前只有部分地方制定了本區(qū)域的行政問責辦法，比如2011年北京市就出臺了《北京市行政問責辦法》。

黨政合設(shè)合署的機關(guān)有天然的試點優(yōu)勢。比如黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員合署辦公，在紀委執(zhí)紀過程中，可依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)包括《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》等等，這些黨內(nèi)法規(guī)中的部分內(nèi)容會推動《中華人民共和國監(jiān)察法》的完善，并且極大可能會促進反腐敗國家立法的進程。

黨政合設(shè)合署自新中國成立初就存在，但在此輪黨和國家機構(gòu)改革中受到了格外的重視，其直接目的就是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，減少重復(fù)交叉的職能，提高效能;最終就是要堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，制定的?shù)量之多、質(zhì)量之高前所未有。 在黨政合設(shè)合署這樣一場深刻的治理體系治理能力變革中，需要更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系來支撐，以保證改革積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行。

注釋：

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