劉豐 劉小波

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的土地被征收利用，與此同時(shí)，但是在土地征收的過程中，凸顯出較多的矛盾糾紛。如何合法合理地避免有關(guān)的矛盾糾紛，就必須對其產(chǎn)生的背景、原因進(jìn)行分析，如此才能更好地解決這些矛盾和糾紛，本文重點(diǎn)分析土地征收過程中的矛盾糾紛，希望對解決土地征收過程中的矛盾分析有所幫助。

關(guān)鍵詞：土地征收;矛盾;分析;建議

一、征地的概念和征收制度的確立

征地是國家、政府在充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上，通過法定的程序，將土地進(jìn)行征用并對被征用土地的人進(jìn)行一定補(bǔ)償?shù)男姓袨椤ＭǔＲ饬x下講，征地是將本屬于農(nóng)村集體所有的土地，依據(jù)我國的法律法規(guī)對其強(qiáng)制性地征用，改變土地所有權(quán)即征地后所有權(quán)屬于國家，而農(nóng)村農(nóng)民集體不再享有所有權(quán)并得到一定補(bǔ)償?shù)男袨?。征收制度是《中華人民共和國土地憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等法律進(jìn)行明確規(guī)定的一項(xiàng)政府行為，它具有三個(gè)方面的特征：第一，征收的目的是出于公共利益所需;第二，征收的程序必須符合我國法律的明確規(guī)定且具有強(qiáng)制性;第三，征收必須對被征收人進(jìn)行合理、合法補(bǔ)償以及安置內(nèi)容等。征地、征收都是基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行的，以保障我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定長久發(fā)展，對于我國的長久發(fā)展具有重大意義。

二、土地法修訂對現(xiàn)行征地體系的影響

（一）流程的變化。目前我國土地征收分征地報(bào)批和批后實(shí)施兩個(gè)階段。一般情況下，征地報(bào)批需要經(jīng)縣級以上政府部門在符合土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，將擬征收土地逐級上報(bào)，經(jīng)國務(wù)院或者省級政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后方得進(jìn)行，通常意義上的征收就是土地征收的批后實(shí)施程序：首先，發(fā)布征收土地的“兩公告”，發(fā)布機(jī)關(guān)是被征收土地所在的市（區(qū)、縣）人民政府，公告的內(nèi)容包括征地的用途、征地的批準(zhǔn)文號、面積、范圍以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在公告發(fā)布后的法定期限內(nèi)，被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的可以向相關(guān)部門提起聽證申請，或者可以進(jìn)一步的提請行政復(fù)議、訴訟。征地補(bǔ)償安置方案確定后，由自然資源主管部門與被征收土地的所有權(quán)人簽訂征收土地協(xié)議，并按照協(xié)議約定兌付各類補(bǔ)償費(fèi)用，上述程序落實(shí)之后，由被征收土地所有權(quán)人或使用權(quán)人按照規(guī)定的期限、面積等對土地進(jìn)行交付。土地法修訂后，征地程序有較大幅度的變化，首先對征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，并作為征收土地的前提條件;新法取消了以往的“兩公告”制度，將征收土地涉及到的內(nèi)容全面歸并為一個(gè)征收土地公告，而且公告期限也延長至一個(gè)月。新法中變化最大的地方則在于將征收土地協(xié)議的簽訂放在的征地報(bào)批之前，補(bǔ)償安置措施的具體落實(shí)則可以由協(xié)議來進(jìn)行約定，可以說這一變化把征地協(xié)商的雙方真正的放在一個(gè)相對公平對等的環(huán)境中，在實(shí)際實(shí)施過程中極大地提升了農(nóng)民在征地過程中的主導(dǎo)地位，并且對減少征地糾紛矛盾產(chǎn)生了積極的影響。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化。目前，征地的補(bǔ)償可以分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)目，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是按照征收農(nóng)用地的年產(chǎn)值倍數(shù)法或者征地區(qū)片綜合地價(jià)測算得來，在充分征求被征地農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上按照法定程序批準(zhǔn)。新法出臺后的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)只圍繞征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)來制定，不過具體落實(shí)要等各地區(qū)片綜合地價(jià)制定工作完成后才能全面落實(shí)，該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立及變化是結(jié)合征收土地當(dāng)?shù)貙?shí)際情況下做出的標(biāo)準(zhǔn)，是符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和及保障被征收土地農(nóng)民合法權(quán)益等原則的。

盡管國家和各省市從立法層面到征地實(shí)操規(guī)范都有了明確的規(guī)定，但是在土地征收的實(shí)際過程中仍然矛盾糾紛頻發(fā)，近年來時(shí)有在社會上產(chǎn)生巨大影響的事件，其中不乏造成重大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡的典型案件。不論是一些討價(jià)還價(jià)的小矛盾還是激烈對抗的重大分歧，從根本上來說都是利益的直接碰撞。

三、征地糾紛矛盾的主要表現(xiàn)形式

（一）漫天要價(jià)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出額外條件。這是目前存在矛盾的主要表現(xiàn)之一，盡管近年來由于征地程序的進(jìn)一步規(guī)范和普法宣傳的全面推廣，被征地農(nóng)民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的異議逐漸減少，但是在實(shí)際征地過程中往往變相的提出各種增加補(bǔ)償?shù)囊?，一方面不利于一定區(qū)域或者一定時(shí)間內(nèi)的征地公平性，另一方面對征地工作人員的自身政治安全性也造成不小的挑戰(zhàn)。按照征地的嚴(yán)格程序來講，可以依法采取強(qiáng)制措施，但是考慮社會穩(wěn)定、和諧等因素，不得不在統(tǒng)籌考量之后采取有限度的妥協(xié)辦法，但該因素仍然是矛盾產(chǎn)生的主要誘因。

（二）安置要求。征地安置可以說是當(dāng)前立法的一個(gè)難題，土地法也僅僅只是從貨幣安置方面給出一個(gè)大概的標(biāo)準(zhǔn)，而直到目前大多數(shù)的征地案例中，被征地農(nóng)民并沒有意識到這部分費(fèi)用是對于失地人口的安置費(fèi)用，而簡單地將之當(dāng)做征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分。當(dāng)被征地農(nóng)民或者農(nóng)村集體組織真正的提出安置要求的時(shí)候，往往要求的是具體的就業(yè)安排或者其他長期的生活保障。一方面根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)來看，企業(yè)并不愿意使用這部分征地勞動力，另一方面對于土地征收部門來說，已經(jīng)足額支付安置費(fèi)用后沒有依據(jù)再實(shí)施其他的安置措施。盡管近年來，各地也在探索征地安置方式的多元化，如：入股分紅、勞動力再就業(yè)、產(chǎn)業(yè)安置等辦法，但是都面對一個(gè)在實(shí)際上很難操作的現(xiàn)實(shí)，部分在征地過程中承諾的安置措施有相當(dāng)大的一部分成為歷史遺留問題，對同一地區(qū)內(nèi)的再次征地造成直接的阻礙。

（三）土地權(quán)屬糾紛矛盾，尤其是在重大項(xiàng)目征地過程中，占地面積廣，征地面向的人數(shù)和村組多，在面對權(quán)屬不清或者有歷史遺留問題的土地，各方利益代表往往各執(zhí)一詞，把解決問題的難點(diǎn)交給政府部門，甚至在一些土地的征收過程中相鄰的村組有全部都提出權(quán)屬糾紛的現(xiàn)象，這其中有多少是真的糾紛矛盾，又有多少是打著渾水摸魚的主意就不得而知了，給重點(diǎn)項(xiàng)目的征遷推進(jìn)造成極大的干擾。

（四）阻擋工程、群體上訪等對抗事件。征地過程中，上訪事件、阻礙施工是被征收人最直接，也是常見的利益訴求形式，由于法律意識淡薄或者出于對政府部門的不信任，無論是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題還是安置等問題，不能得到滿足時(shí)，往往就會產(chǎn)生群體事件，這不僅影響社會安定，還帶來負(fù)面的社會影響。被征地農(nóng)民普遍地認(rèn)為這種方式

（五）行政復(fù)議、行政訴訟。合法、合理的法律訴訟是解決爭議、矛盾、糾紛的正確途徑，是政府和自然資源主管部門提倡的土地維權(quán)途徑，但同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識到，由于掌握信息的不對等性，被征收人通過法律途徑維權(quán)有很大的困難，并且由于自身對法律和相關(guān)專業(yè)知識的匱乏往往浪費(fèi)巨大的精力和金錢卻沒有取得想要的效果。

四、深入的原因分析

（一）征收土地的強(qiáng)制性和征地雙方的地位不對等。雙方所處地位的不對稱性導(dǎo)致很多矛盾不自主地就會產(chǎn)生，征收土地具有法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)行力，而被征收人是相對弱勢的一方，自然會出現(xiàn)因?yàn)榈匚坏牟粚Φ榷a(chǎn)生的不平等理念。但是，這是征收土地過程中雙方必須面臨的地位，雖不能改變雙方的地位性質(zhì)，但是在意識形態(tài)上還是應(yīng)該引起足夠的重視，否則將引起發(fā)自心底而產(chǎn)生的偏見及誤解，導(dǎo)致糾紛進(jìn)一步加大，不但解決不了雙方之間的糾紛，而且會引起新的不必要的糾紛和麻煩。因此，針對雙方的地位問題，征收土地之前應(yīng)該做好充分的準(zhǔn)備，將這種觀念上的偏差縮小到盡量小的程度，為此才能更好的溝通、交流，使征收行為得以順利進(jìn)行。

（二）追逐利益最大化的本性。俗話說：人不為己，天誅地滅，雖然這種說法有些偏激，但是不能否定的是人們心中存在的追逐利益的本性，但是如果這種本性不能控制在理性范圍內(nèi)，必將出現(xiàn)貪婪、欲求不滿等惡念。征收土地的過程本來就是一個(gè)要“趕走”的過程，雖然措辭可能不準(zhǔn)，但實(shí)質(zhì)就是如此，即便給予再多的補(bǔ)償，有些東西始終是無法還原的，因此，對被征收人進(jìn)行一定的補(bǔ)償是理所當(dāng)然、情理之中的事項(xiàng)，但是如果因此打起歪主意、小算盤，那就超出了正常要求的范圍，是不被允許的。弓弦要有張有弛，過于追求張力勢必會造成毀壞性的后果，同樣的道理，利益追逐是本性，但是如果欲求不滿，最終出現(xiàn)的結(jié)果必定不如兩全其美要好得多。

（三）征地程序不規(guī)范。有句話叫程序是正義的鋪路石，征地程序同樣應(yīng)當(dāng)格外重視，如果不能保障程序的正義、合理、合法、規(guī)范，那么就應(yīng)當(dāng)取締。在某些地方，征地雙方產(chǎn)生的矛盾糾紛責(zé)任并不在被征收人，而是征收行為的部分領(lǐng)導(dǎo)過于追求自己的政治成績，不顧被征收人的去處與安置，只要求效率、強(qiáng)調(diào)速度，不但在程序上出現(xiàn)瑕疵甚至違法行為，更侵害了被征收人的合法權(quán)益。因此，征收土地一定嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的要求進(jìn)行，不得越過正當(dāng)程序追求結(jié)果，這樣出現(xiàn)的結(jié)果必定是不正當(dāng)、不合理，甚至是違法的。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定是征地過程中必須面臨的事項(xiàng)，很多地方的矛盾爭議糾紛就是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不一、干預(yù)因素太多才越積越深，甚至無法繼續(xù)開展。關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，首先，應(yīng)當(dāng)減少不當(dāng)因素的介入，保證征地程序的合理合法，杜絕對土地的違法買賣等;其次，做好統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到公平對待每一個(gè)個(gè)體，這樣才能使征地行為程序正當(dāng)、實(shí)體公正，減小在本就存在微妙關(guān)系的雙方之間產(chǎn)生誤解和不滿的可能，才能保證征收土地的順利進(jìn)行，同時(shí)滿足被征收人的合理正當(dāng)權(quán)益。

五、建議和意見

（一）規(guī)范程序、宣傳教育。要保障征收土地的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)從三方面分別入手。首先，征收土地一方要確保征收目的的公益性，有效避免過往濫用征地權(quán)力的現(xiàn)象，在保障公共利益大局的基礎(chǔ)上確保部分人員或集體的利益得到充分的保障;其次，在征收過程中，一定要公開透明地按照法定“六步驟”實(shí)施征地，要科學(xué)、合理、公平并且充分考慮被征地人訴求的前提下制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要進(jìn)一步落實(shí)社保費(fèi)用的收繳和使用以及規(guī)范多元化的安置途徑。最后，要充分的宣傳教育，既要在宣傳征收一方行為等的正當(dāng)性，又要向被征收人宣傳征收的正當(dāng)目的，避免雙方之間的誤解，在充分理解的理念上進(jìn)行教育和說服，這樣才能使征收行為行之有理，而對方也能充分自愿。

（二）規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，縱向橫向?qū)Ρ妊a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到全面平衡。要在法定框架下制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對不同的征收對象實(shí)施相對合理的補(bǔ)償政策，做到“因地制宜”。一般情況下，進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要有可對比性，不得產(chǎn)生較大的差異，無論是橫向還是縱向，都要盡量滿足平衡原則，確保在合理、合法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)平衡，確保雙方之間的利益關(guān)系，減少因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異產(chǎn)生的不平等甚至歧視。

（三）完善土地權(quán)屬糾紛化解機(jī)制，讓利于民。土地權(quán)屬糾紛是土地征收過程中必須要慎重對待的一項(xiàng)難點(diǎn)，處置糾紛要在政府主導(dǎo)下，各相關(guān)部門通力配合，充分調(diào)查糾紛發(fā)生的原因和歷史背景下進(jìn)行，既要考慮現(xiàn)狀，也要尊重歷史，把維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益放在首位，同時(shí)也要結(jié)合征地工作的需求，對于權(quán)屬糾紛一時(shí)難以調(diào)解或者處置的，探索變通處置辦法，采取各方都能接受的擱置糾紛先行征地的措施。

（四）完善征地安置辦法、流程，規(guī)范社保費(fèi)的使用。征收要得到預(yù)期目的，要做好社保費(fèi)的使用，使其規(guī)范利用、合理合規(guī)。同時(shí)，還要做好征收土地安置流程、辦法的管理工作，使其更加完善和合理，只有此項(xiàng)工作做到位，征收工作才有順利開展的基礎(chǔ)。安置辦法要充分的向民眾公示，讓更多的人員參與監(jiān)督，發(fā)揮民眾監(jiān)督的力量，保證執(zhí)行行為的正當(dāng)性及合理性。在民眾充分參與的過程中，不斷完善相關(guān)制度、辦法，確保征收土地的流程等合理合規(guī)運(yùn)用。

（五）加強(qiáng)土地征收部門和人員的法律培訓(xùn)，強(qiáng)化依法行政能力。法律作為保障民眾權(quán)益的最后一道防線，也是約束相關(guān)土地征收部門和人員行為的準(zhǔn)則，只有在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)充分行使權(quán)力，才能得到民眾的認(rèn)可和配合。因此，一定要加強(qiáng)對相關(guān)土地征收部門工作人員的法律法規(guī)培訓(xùn)，加強(qiáng)法律意識，使征收行為限定在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，確保征收行為有法可依、有法必依。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)部門工作人員的依法行政能力，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)提高執(zhí)政能力，不僅可以提高工作的效率，同時(shí)還更好地實(shí)現(xiàn)征收土地的目的。

（六）政府組織完善土地儲備制度，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計(jì)劃的編制，減少碎片化征地。征收土地不是終極目的，最終實(shí)現(xiàn)土地的合理使用，是公共利益得到最大限度的保障才是終極目標(biāo)，正所謂取之于民用之于民。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和下一步即將實(shí)施的國土空間規(guī)劃做好對征收土地的合理規(guī)劃，提升存量建設(shè)用地的使用率并充分利用土地儲備的手段，從宏觀、長遠(yuǎn)的角度對涉及的土地進(jìn)行規(guī)劃，減少零星土地的征收，保障土地的利用率，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展由擴(kuò)張型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

六、小結(jié)

土地征收的范圍的不斷擴(kuò)大是我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的結(jié)果，出現(xiàn)矛盾糾紛不可避免，但是如何進(jìn)行有限的處理并以此為鑒更好的完善相關(guān)機(jī)制才是關(guān)鍵。希望本文通過深入分析征收土地過程中的矛盾糾紛等內(nèi)容，對以后土地征收相關(guān)工作具有可借鑒意義。

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