劉子園

[摘 要]目前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)隱性化嚴(yán)重。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)私人投資擠出效應(yīng)、高房價(jià)以及財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)等問題，而引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素是多元的，包括財(cái)政赤字、財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)、預(yù)算軟約束、轉(zhuǎn)移支付、晉升激勵(lì)與任期制度等。文章分析了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患與成因，并提出化解舊債、規(guī)范管理新債、健全監(jiān)管與披露制度和深化財(cái)稅改革等對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]地方債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)監(jiān)管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.073

[中圖分類號(hào)]F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2020）14-0-02

0? ? ?引 言

改革開放以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模迅速增長。1978-1994年，中國接軌世界經(jīng)濟(jì)初期，地方債務(wù)規(guī)模增長緩慢。1994年，分稅制改革后，地方政府債務(wù)問題逐漸顯現(xiàn)。1998-2004年，我國連續(xù)實(shí)行的積極財(cái)政政策刺激了地方債務(wù)擴(kuò)張。2004年后，財(cái)政政策轉(zhuǎn)變，但沒能阻止地方債務(wù)持續(xù)膨脹的趨勢(shì)。2008年，中央頒布刺激性財(cái)政政策后，各級(jí)政府進(jìn)一步擴(kuò)大信貸規(guī)模。大規(guī)模的公共債務(wù)會(huì)影響財(cái)政的可持續(xù)性和金融穩(wěn)定性，更制約經(jīng)濟(jì)的長期增長。因此，探究地方政府債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制與影響因素是政府應(yīng)該關(guān)注的重要問題。

1? ? ?我國地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及隱患

雖然我國已經(jīng)制定了《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》，一定程度規(guī)范了政府收支行為和發(fā)行債券行為，但由于我國財(cái)政分權(quán)制度存在缺陷，地方政府為維持財(cái)政支出資金而大規(guī)模舉債，帶來的隱患主要表現(xiàn)為以下方面。

1.1? ?債務(wù)規(guī)模大，局部地區(qū)違約風(fēng)險(xiǎn)高

截至2019年末，我國地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到21.3萬億元，同比增長15.9%，增速遠(yuǎn)高于地方財(cái)政收入，如圖1所示。2019年，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）達(dá)38.3%。雖然低于新興市場(chǎng)國家和主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，然而考慮到近年來地方隱性債務(wù)持續(xù)增長，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍需謹(jǐn)慎對(duì)待。

2018年，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)如青海、貴州、海南等省負(fù)債率高，6個(gè)省的債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）突破國際警戒線100%，局部地區(qū)違約風(fēng)險(xiǎn)高。

1.2? ?隱性債務(wù)規(guī)模大、不透明

隱性債務(wù)主要通過地方政府違法違規(guī)操作或變相舉債產(chǎn)生，表現(xiàn)為政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)等，是政府債務(wù)的重要組成部分。然而由于我國預(yù)算會(huì)計(jì)制度采用收付實(shí)現(xiàn)制，隱性債務(wù)并沒有記載和公開。2019年，國際貨幣基金組織第四條磋商報(bào)告估計(jì)我國2018年底地方隱性債務(wù)達(dá)到30.9萬億元，超過地方顯性債務(wù)。

1.3? ?債務(wù)償還過度依賴土地財(cái)政，引發(fā)高房價(jià)

分稅制改革后，地方政府需要縮減因事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱引起的財(cái)政缺口，依賴土地抵押的銀行貸款，并推動(dòng)房價(jià)上漲。過分依賴土地導(dǎo)致地方政府還債能力波動(dòng)明顯。受國家宏觀調(diào)控政策影響，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，受房市影響，地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)增加。

1.4? ?對(duì)私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

公債主要來源于私人部門用于儲(chǔ)蓄的資金。由于發(fā)行公債導(dǎo)致利率上升，私人投資被擠出，基礎(chǔ)私人投資將引發(fā)資源配置扭曲等，制約經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展。

1.5? ?債務(wù)可持續(xù)性及債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制

2014年8月前，《預(yù)算法》限制地方政府發(fā)行債券的能力，且中國地方政府無法通過申請(qǐng)破產(chǎn)終止債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在我國制度背景下，一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性違約，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制蔓延到全國財(cái)政體系。

2? ? ?我國地方債務(wù)的成因

2.1? ?財(cái)政赤字

Mikesell在分析政府預(yù)算及稅收制度時(shí)認(rèn)為，政府為滿足公共服務(wù)需求，同時(shí)削減或控制稅收，會(huì)通過公共債務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。龐保慶、陳碩認(rèn)為地方政府通過發(fā)行公共債務(wù)彌補(bǔ)由于事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配引起的財(cái)政赤字，且財(cái)政缺口每增加1%，債務(wù)規(guī)模將增加0.2%。但黃春元、毛捷則得出相反結(jié)論，這說明財(cái)政缺口并不是解釋地方債務(wù)的唯一因素。

2.2? ?財(cái)政分權(quán)

1994年，我國實(shí)施分稅制財(cái)政管理，當(dāng)?shù)胤截?cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等時(shí)，財(cái)政收入將無法滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。

De Mello發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸杖肱c公共支出責(zé)任不對(duì)等，地方政府被迫通過舉債填補(bǔ)缺口。Pradhan在研究地方政府融資時(shí)得到類似結(jié)論。國內(nèi)學(xué)者安春明認(rèn)為，分稅制改革事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配是地方債務(wù)問題的根源。龔強(qiáng) 等研究認(rèn)為政府預(yù)算內(nèi)收入不足會(huì)導(dǎo)致地方政府舉債。

2.3? ?金融隱性分權(quán)

陳寶東、鄧曉蘭的研究認(rèn)為，地方政府通過搭建地方融資平臺(tái)并結(jié)合土地財(cái)政，以獲取財(cái)政支出資金來源。金融隱性分權(quán)對(duì)地方債務(wù)的助長作用表現(xiàn)為地方融資平臺(tái)個(gè)數(shù)及債務(wù)余額迅速增長。地方政府通過地方融資平臺(tái)利用土地作為抵押獲得銀行貸款，主導(dǎo)成立城投公司、開發(fā)投資公司等平臺(tái)，債務(wù)由地方政府擔(dān)保，進(jìn)而引發(fā)地方政府的債務(wù)問題。

2.4? ?預(yù)算軟約束

預(yù)算軟約束包含顯性救助（指中央以一次性支付的方式大規(guī)模救助地方政府）和隱性救助（指中央政府連續(xù)進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼、預(yù)算外收入、為轉(zhuǎn)移支付的討價(jià)還價(jià)、信貸、減免稅收等）。Wildasin指出，預(yù)算軟約束顯著與地方債務(wù)增長相關(guān);時(shí)紅秀認(rèn)為預(yù)算軟約束是地方債務(wù)的成因。

2.5? ?轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)階段，地方政府固定資產(chǎn)投資中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金方面存在預(yù)算軟約束的問題，容易引起地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)，而政府道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中央轉(zhuǎn)移支付每增加1元，人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付地方發(fā)行的城投債人均增加0.312元。

2.6? ?晉升激勵(lì)與任期制度

一方面，晉升激勵(lì)使地方官員容易產(chǎn)生以舉債籌資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，可能導(dǎo)致債務(wù)問題惡化;另一方面，地方官員有時(shí)因?yàn)椴槐乜紤]任期內(nèi)所借債務(wù)的償還壓力，會(huì)產(chǎn)生過度舉債的傾向。

2.7? ?其他因素

債務(wù)水平還會(huì)受債務(wù)數(shù)據(jù)公開及管理制度、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、城市基礎(chǔ)建設(shè)支出、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市行政地位等因素影響。

3? ? ?地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制措施

3.1? ?化解舊債

一是各級(jí)政府和相關(guān)部門通力合作確定地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，通過聯(lián)合審計(jì)摸清地方政府債務(wù)存量，尤其是地方隱性債務(wù)規(guī)模。二是劃分地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，嚴(yán)格管控存在高風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)，合理設(shè)置還款條款與期限，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域可在后續(xù)繼續(xù)融資。三是明確披露地方隱性債務(wù)規(guī)模。目前，地方政府債務(wù)的披露范圍集中于顯性債務(wù)的規(guī)模，而在隱性債務(wù)的規(guī)模與限額方面則缺乏官方數(shù)據(jù)，這在一定程度上導(dǎo)致政府缺失隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控。

3.2? ?規(guī)范管理新債

一是確定各級(jí)政府舉借新債的限額。根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、已有債務(wù)規(guī)模和償債能力，合理設(shè)定新債限額，避免“一刀切”現(xiàn)象。二是調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)以提高資金利用效率，節(jié)約成本。長期投資項(xiàng)目匹配長期債務(wù)，避免由于期限不匹配造成的頻繁借債或資金短缺現(xiàn)象。三是改革地方政府融資方式，避免由于過度依賴商業(yè)銀行造成的風(fēng)險(xiǎn)集聚。通過多元化融資分散風(fēng)險(xiǎn)，建立收益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的地方政府融資體系。四是將舉債規(guī)模與償還情況與官員績效掛鉤，避免官員一味追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而盲目舉債。

3.3? ?健全監(jiān)管與信息披露制度

一是建立健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估機(jī)制。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。通過引入第三方評(píng)估等方式，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果客觀有效。二是健全地方債務(wù)問責(zé)機(jī)制，確保每筆債務(wù)責(zé)任到人，杜絕第一責(zé)任人缺失現(xiàn)象。三是健全對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管與信息披露的法律法規(guī)，從事前、事中、事后入手，明確各級(jí)政府及相關(guān)人員責(zé)任與義務(wù)，加大懲罰力度。四是追蹤資金用途，避免因資金閑置引起的利用效率低下或因資金去向不明導(dǎo)致的貪污腐敗現(xiàn)象。

3.4? ?深化財(cái)稅改革

一是改革財(cái)政分權(quán)體制，確保地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。二是放寬稅收分配比例和增加轉(zhuǎn)移支付資金，彌補(bǔ)地方政府因財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配引發(fā)的資金缺口，確保地方政府有充足的財(cái)政收入。

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