周 寧，李 超，呂志學(xué)，史彥林，張 利，勇麗波，李日新，林鳳祥

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150070；2.黑龍江省水利學(xué)會(huì) 水土保持專業(yè)委員會(huì)，黑龍江 哈爾濱 150070)

黑龍江省貫徹和踐行習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，以及在黑龍江省考察時(shí)做出的“把黑土地保護(hù)好、利用好”的重要指示精神[1]，聚焦 “水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)[2]，立足東北地區(qū)深化改革，創(chuàng)新推動(dòng)水土保持監(jiān)管高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。

1 法規(guī)體系建設(shè)

1.1 行業(yè)法規(guī)

黑龍江省先后出臺(tái)《黑龍江省水土保持工作實(shí)施細(xì)則》(自1985年5月1日起施行，至1993年12月1日廢止)、《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》(自1993年12月1日起施行，至2018年3月1日廢止)、《黑龍江省水土保持條例》(自2018年3月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《省水保條例》)等地方性法規(guī)，水土保持行業(yè)法規(guī)體系不斷健全，水土保持行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政手段日趨完善，為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管提供了有力的法規(guī)保障?！妒∷l例》[3]的施行切實(shí)推動(dòng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案 “放管服”改革，取消了對(duì)水土保持方案編制單位資質(zhì)的限定，規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位可自行編制亦可委托具備相應(yīng)技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)編制；取消了水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政許可，調(diào)整為由生產(chǎn)建設(shè)單位組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，向社會(huì)公開(kāi)并向水土保持方案審批機(jī)關(guān)備案。

1.2 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

2015年12月7日，《黑龍江省人民政府關(guān)于清理規(guī)范省政府部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》經(jīng)黑龍江省政府第五十六次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2016年1月29日起施行。該決定規(guī)范水土保持中介服務(wù)事項(xiàng)2項(xiàng)，指明申請(qǐng)人可按要求自行編制水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告和水土保持方案，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制，審批部門(mén)不得以任何形式要求申請(qǐng)人必須委托特定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；轉(zhuǎn)換水土保持中介服務(wù)事項(xiàng)1項(xiàng)，不再要求申請(qǐng)人提供水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估報(bào)告，改由審批部門(mén)委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。取消中介服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)資質(zhì)限制，準(zhǔn)入條件放寬至具有從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)、方案編制和水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估工作相應(yīng)能力和水平且具有獨(dú)立法人資格的全部企事業(yè)單位，極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體能動(dòng)性，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境。

2019年1月18日，《黑龍江省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》經(jīng)黑龍江省第十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，自2019年3月1日起施行。該條例以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范公權(quán)力行使、維護(hù)市場(chǎng)秩序、激發(fā)市場(chǎng)活力、依法保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展為總綱，要求水土保持行政許可嚴(yán)格根據(jù)權(quán)責(zé)清單、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單和中介清單，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、減少環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程，推行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、我?guī)娃k”工作機(jī)制，全省統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一辦理?xiàng)l件、統(tǒng)一申請(qǐng)材料、統(tǒng)一服務(wù)流程，明確網(wǎng)上辦理事項(xiàng)的目錄、流程、指南，細(xì)化、量化辦結(jié)時(shí)限。省級(jí)水土保持行政許可承諾辦理時(shí)限為6個(gè)工作日，較行政許可法規(guī)定的20個(gè)工作日的辦結(jié)時(shí)限壓減了70%。

1.3 行政執(zhí)法

2017年11月21日，《黑龍江省行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》經(jīng)黑龍江省政府第九十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2018年1月1日起施行。2019年1月2日，《黑龍江省行政執(zhí)法程序規(guī)定》經(jīng)黑龍江省政府第二十二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2019年2月15日起施行。以上兩個(gè)法規(guī)的施行對(duì)推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)清晰、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制具有積極意義。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行政執(zhí)法方面，依法明確水土保持行政執(zhí)法單位的行政執(zhí)法職權(quán)、責(zé)任和主體資格。水行政主管部門(mén)制定并公布權(quán)責(zé)清單，編制水土保持行政執(zhí)法流程服務(wù)指南并在服務(wù)窗口或者辦理執(zhí)法事項(xiàng)的網(wǎng)站公開(kāi)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行政執(zhí)法積極推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，嚴(yán)格按執(zhí)法程序開(kāi)展工作，全面推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”檢查方式。為有效減少對(duì)企業(yè)的實(shí)地執(zhí)法檢查頻次，降低對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾，積極嘗試運(yùn)用水利部“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管”平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)上對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的日常監(jiān)管。

1.4 行政處罰屬地化

2018年8月24日，《黑龍江省人民政府關(guān)于行政處罰權(quán)實(shí)施屬地化執(zhí)法改革的決定》經(jīng)黑龍江省政府第十三次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2018年12月16日起施行。此后，全省范圍積極推進(jìn)行政處罰權(quán)屬地化執(zhí)法改革，將省級(jí)水土保持行政權(quán)力清單中的7項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)下放，實(shí)施屬地化執(zhí)法，省級(jí)水行政主管部門(mén)不再實(shí)施水土保持行政處罰，主要負(fù)責(zé)政策標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督指導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處。該項(xiàng)改革明晰了省、市、縣三級(jí)的水土保持行政處罰權(quán)限和責(zé)任邊界，在強(qiáng)化屬地水土保持行政處罰權(quán)責(zé)的同時(shí)提升了省級(jí)統(tǒng)籌監(jiān)督的質(zhì)效，有效防止了水土保持監(jiān)管真空。

1.5 行政裁量權(quán)

2019年1月28日起施行的《黑龍江省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》首次規(guī)定了細(xì)化、量化行政裁量的定性標(biāo)準(zhǔn)，約束了規(guī)范裁量范圍、種類和幅度。結(jié)合水利部辦公廳《關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》(辦水?！?019〕172號(hào))中的“水土保持違法行為違法情節(jié)及行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”，嚴(yán)格規(guī)范水土保持行政裁量權(quán)，縮小裁量空間，限制隨意裁量，提升依法行政的公信力，使黑龍江省水土保持行政裁量權(quán)的行使和監(jiān)督工作走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，有效解決了水土保持行政執(zhí)法裁量權(quán)行使方面存在的裁量權(quán)基準(zhǔn)缺失、裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人情和關(guān)系裁量、隨意行政裁量、裁量權(quán)監(jiān)督不力等問(wèn)題，避免了執(zhí)法腐敗現(xiàn)象滋生。

2 制度建設(shè)

2.1 考 評(píng)

黑龍江省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作得到省委和省政府的高度重視，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)造成的人為水土流失得到有效監(jiān)管。2019年1月8日，黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)了《黑龍江省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法(試行)》；2019年3月29日，黑龍江省政府考評(píng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《黑龍江省2019年度水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估指標(biāo)評(píng)分細(xì)則》(水?？嫁k發(fā)〔2019〕1號(hào))，首次將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治、水土保持方案編報(bào)及其監(jiān)督檢查，水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)和水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作情況納入政府考核體系。同年，黑龍江省委組織部考評(píng)辦也將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作情況納入黑龍江省市(地)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要責(zé)任指標(biāo)考評(píng)，將其作為水利考評(píng)部分的一項(xiàng)高權(quán)重指標(biāo)，考評(píng)結(jié)果與省委對(duì)市(地)委的激勵(lì)約束、選拔任用和問(wèn)責(zé)追責(zé)相結(jié)合。

2.2 網(wǎng)上審批

近年來(lái)，黑龍江省不斷加快全省水土保持監(jiān)管信息化建設(shè)步伐，積極推行省域范圍水土保持網(wǎng)上行政審批全覆蓋。2013年，集網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察、法制監(jiān)督等多項(xiàng)功能為一體的電子政務(wù)平臺(tái)黑龍江省人民政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心(以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)上政務(wù)中心)成立，省級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行政許可施行網(wǎng)上審批，2013年10月至2014年10月為審批過(guò)渡期，網(wǎng)上審批和紙質(zhì)審批并行。自2014年11月起，網(wǎng)上政務(wù)中心啟用網(wǎng)上審批電子專用章，省級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行政許可實(shí)現(xiàn)全部網(wǎng)上受理、審批和公示。以服務(wù)行政相對(duì)人為宗旨，省水利廳公布包括申請(qǐng)材料、條件、程序、期限及依據(jù)等信息的行政許可審批事項(xiàng)一次性告知單，嚴(yán)格落實(shí)一次性告知，杜絕二次無(wú)故補(bǔ)正，認(rèn)真履行“四零服務(wù)”承諾，做到行政許可相對(duì)人只跑一次，在壓縮審批時(shí)限上不斷優(yōu)化辦事流程和精簡(jiǎn)程序環(huán)節(jié)，多年來(lái)網(wǎng)上審批“零超時(shí)”。水土保持審批實(shí)行網(wǎng)上辦理，接受公眾監(jiān)督和職能部門(mén)監(jiān)管，行政審批時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本有效降低，事中、事后監(jiān)管信息化水平顯著提升。

2.3 審批權(quán)級(jí)

2015年，黑龍江省水利廳印發(fā)的《關(guān)于簡(jiǎn)化水土保持方案編制審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收有關(guān)事項(xiàng)的通知》(黑水發(fā)〔2015〕339 號(hào))，調(diào)整了水土保持方案編制范圍，強(qiáng)化了水土保持方案報(bào)告表制度，對(duì)征占地面積在5 hm2以上或挖填土石方總量在5 萬(wàn)m3以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要求編制水土保持方案報(bào)告書(shū)；對(duì)征占地面積在5 hm2以下或者挖填土石方總量在5萬(wàn)m3以下的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要求一律編報(bào)水土保持方案報(bào)告表。這與2019年水利部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》(水保〔2019〕160號(hào))要求一致。生產(chǎn)建設(shè)單位編制和申報(bào)水土保持方案的經(jīng)濟(jì)和行政成本大幅降低，水土保持行政審批由省級(jí)向市(地)級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)傾斜，省級(jí)審批項(xiàng)目數(shù)量占比呈逐年降低趨勢(shì)，由2013年的58.53%下降至2018年的9.94%；市(地)級(jí)和縣(市、區(qū))級(jí)審批項(xiàng)目數(shù)量占比呈逐年增加趨勢(shì)，由2013年的41.47%上升至2018年的90.06%，屬地化審批及監(jiān)管格局逐步形成，見(jiàn)表1。在此基礎(chǔ)上，黑龍江省水利廳先后印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化依法行政 進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作的通知》(黑水發(fā)〔2016〕56號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步做好水土保持行政審批工作的通知》(黑水發(fā)〔2016〕164 號(hào))和《關(guān)于加強(qiáng)水行政審批事項(xiàng)監(jiān)管工作的通知》(黑水發(fā)〔2018〕257 號(hào))等一系列政策導(dǎo)向文件，全省各級(jí)水行政主管部門(mén)“優(yōu)服嚴(yán)管、放管結(jié)合”，行政監(jiān)管重心由事前向事中、事后轉(zhuǎn)移，水土保持行政審批質(zhì)效不斷提升。

表1 黑龍江省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批情況

2.4 區(qū)域性評(píng)價(jià)

2017年，黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省涉企中介服務(wù)收費(fèi)的若干意見(jiàn)》(黑政辦規(guī)〔2017〕67號(hào))，推行區(qū)域性評(píng)價(jià)和聯(lián)合評(píng)價(jià)，對(duì)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的水土保持方案、礦產(chǎn)壓覆評(píng)估、非易發(fā)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實(shí)施區(qū)域性評(píng)價(jià)的，不再實(shí)行單一項(xiàng)目評(píng)估，相關(guān)費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，在土地開(kāi)發(fā)支出中列支，所有項(xiàng)目均要在土地出讓前完成，由市(地)、縣(市)政府(行署)組織實(shí)施。水土保持行政管理方面，各級(jí)水行政主管部門(mén)不得指定下屬事業(yè)單位、企業(yè)性質(zhì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)作為評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)，尊重企業(yè)自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。該意見(jiàn)與水利部水?！?019〕160號(hào)文件精神一致，突出了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性選擇，旨在減少政府干預(yù)，切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本和制度性交易成本。

2.5 監(jiān)督管理能力

2009—2016年，黑龍江省先后對(duì)所轄市(地)、縣(市、區(qū))開(kāi)展水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)3批次，實(shí)現(xiàn)了省域106個(gè)行政區(qū)全覆蓋。根據(jù)《黑龍江省水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)實(shí)施方案》，全省圍繞“五完善、五到位、五規(guī)范、五健全”和全面提高水土保持方案審批率、實(shí)施率、水土保持設(shè)施驗(yàn)收率的目標(biāo)，積極、穩(wěn)步開(kāi)展了各項(xiàng)工作，通過(guò)歷時(shí)8年一以貫之的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，各市(地)、縣(市、區(qū))水土保持監(jiān)督管理履行職責(zé)能力得到明顯增強(qiáng)，水土保持監(jiān)督管理水平得到顯著提高。在此基礎(chǔ)上，近年來(lái)黑龍江省持續(xù)強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，2017年制定了《黑龍江省水土保持信息化工作2017—2018實(shí)施計(jì)劃》，2018年編制《黑龍江省牡丹江地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管技術(shù)報(bào)告》并通過(guò)水利部審核，2019年自主開(kāi)展并完成了全省4 221個(gè)疑似生產(chǎn)建設(shè)圖斑的解譯和核查工作，衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)和移動(dòng)終端等信息化手段在水土保持監(jiān)管工作中的應(yīng)用漸成常態(tài)化，水土保持信息化監(jiān)管能力和水平大幅提升。

3 結(jié) 語(yǔ)

黑龍江省踐行“放管服”改革，堅(jiān)持水土保持行政權(quán)限下移、落實(shí)屬地監(jiān)管，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，水土保持行政審批普及網(wǎng)上辦理、簡(jiǎn)化運(yùn)行流程、壓縮辦結(jié)時(shí)限，水土保持行業(yè)和行政相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)步伐明顯加快，體系不斷健全，水行政主管部門(mén)行使水土保持行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制和行政征收權(quán)力得到了有力法規(guī)保障，在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管能力上有了長(zhǎng)足進(jìn)步。