殷 菲 劉宇歌

(重慶理工大學(xué) 重慶 400054)

一、引言

目前，我國扶貧工作已經(jīng)從“解決溫飽為主要任務(wù)”的階段順利過渡到“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距”新階段[1]。但是，從取得決定性進(jìn)展到實現(xiàn)全面勝利，仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政策跟蹤審計在脫貧攻堅戰(zhàn)中的評價與監(jiān)督作用，是亟須解決的難題，也是扶貧攻堅關(guān)鍵期的時代要求。為實現(xiàn)“扶貧工作務(wù)實、脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實”的審計目標(biāo)，應(yīng)科學(xué)謀劃好精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計工作，從當(dāng)前審計現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)潛在問題，提高審計質(zhì)量，充分發(fā)揮審計對精準(zhǔn)扶貧的保駕護(hù)航作用，確保脫貧攻堅戰(zhàn)取得進(jìn)一步勝利。

二、文獻(xiàn)回顧

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)國家扶貧工作貫徹落實的重要手段。王帆(2019)認(rèn)為，政策跟蹤審計是實現(xiàn)國家治理能力的新手段、新途徑，雖然在形式上表現(xiàn)為過程監(jiān)督，但實質(zhì)上是一種對結(jié)果的監(jiān)督[2]；杜永紅(2017)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程覆蓋審計監(jiān)督能促使促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的有效實施，遏制腐敗等違規(guī)行為[3]。劉國城(2019)認(rèn)為，扶貧政策跟蹤審計是介于扶貧治理、跟蹤審計、績效審計及政策評價之間的交叉理論，必須通過構(gòu)建科學(xué)合理的審計運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、評價機(jī)制才能提高審計資源配置的有效性[4]。

總體來說，扶貧政策跟蹤審計的相關(guān)研究更多偏重于理論框架的構(gòu)建，鮮有學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計實踐結(jié)果進(jìn)行深入分析，基于大數(shù)據(jù)手段的實際應(yīng)用更是少之又少。基于此，本文以詞頻分析為線索，通過對2016年至2019年度審計結(jié)果公告的分析，總結(jié)精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其中所存在的問題，并提出完善建議。以期豐富精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計工作方法，監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧工作的真實性、嚴(yán)謹(jǐn)性，切實保障扶貧工作的順利召開。

三、精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計實踐分析

從審計結(jié)果入手分析精準(zhǔn)扶貧政策落實情況，能夠有監(jiān)督性的從已實施工作中發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，快捷高效聚焦重點(diǎn)問題。

(一)審計內(nèi)容有所拓展但仍以資金審計為主

首先，將2016年度至2019年度精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計結(jié)果整合為自然語言文本，其次設(shè)定停用詞表與自定義詞庫，保留專業(yè)名詞及術(shù)語，剔除參考價值有限的字詞，如“涉及”“問題”“截至”等。然后利用R語言中的JiebaR語句混合模型(MixSegment)調(diào)用freq函數(shù)進(jìn)行詞頻統(tǒng)計。為了更加直觀的反映審計公告內(nèi)容，再調(diào)用wordcloud函數(shù)進(jìn)行可視化分析，字體大小表示該詞的重要程度，各年度詞云圖如下：

如圖所示，“資金”一詞每年出現(xiàn)頻次最高，分析評估資金配置是否合理、有效始終是精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的重要內(nèi)容。2016年至2019年，中央累計安排專項扶貧資金達(dá)3843.8億元，并先后出臺《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》、《審計署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》、《審計署關(guān)于印發(fā)地方審計機(jī)關(guān)2017年度應(yīng)重點(diǎn)抓好的工作任務(wù)的通知》等文件，要求審計主體重點(diǎn)關(guān)注資金的使用、安全以及績效情況。因此，扶貧資金的真實性、合規(guī)性、有效性應(yīng)成為審計工作的重心。2018年后，隨著各項扶貧措施的不斷深入，“資金”一詞出現(xiàn)頻次有所減少，“建設(shè)”、“易地扶貧搬遷”、“工程”及“建檔立卡”等詞匯頻次逐漸增加，這一現(xiàn)象說明精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計后期，審計內(nèi)容與審計資源逐漸向“政策”主線傾斜，主要考察各項惠民工程、扶貧項目的完整性、適用性、及效益性，嚴(yán)格要求扶貧工作做到精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，切實改善民生民意。

(二)審計內(nèi)容側(cè)重于可量化評估的顯性成果

由圖可知，“建設(shè)”、“易地扶貧搬遷”政策出現(xiàn)頻次較高，而“健康”、“教育”、“就業(yè)”等詞匯較少，審計主體更加關(guān)注前者相關(guān)政策的執(zhí)行與落實，而對于教育、健康、就業(yè)方面的審計僅以資金投入金額為標(biāo)準(zhǔn)，教育改善度、就業(yè)滿意度等定性指標(biāo)未納入評價范圍。在審計資源有限的條件下，扶貧政策跟蹤審計更加關(guān)注可量化評估的事項，且該政策所涉及的資金使用與管理情況是衡量政策是否落實的主要標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡珳?zhǔn)扶貧審計工作較多的落腳在評估可以量化的顯性成果，而較少關(guān)注項目效益，審計績效評價體系存在缺陷。

(三)審計信息披露較為局限

精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計初期，審計結(jié)果公告包含了審計情況、違規(guī)問題、問題整改情況、有關(guān)地區(qū)和部門推進(jìn)落實的具體舉措等內(nèi)容，但隨著審計的深入，后續(xù)年度審計結(jié)果所披露的信息逐漸減少，整改情況僅提及效果較好的事例。其次，未形成標(biāo)準(zhǔn)化信息披露報告，各年度審計報告格式不一、措辭不嚴(yán)謹(jǐn)、表達(dá)模糊。另外，國家層面僅發(fā)布多項重大政策的整合審計報告，難以查閱針對精準(zhǔn)扶貧單項政策的相關(guān)審計信息。中央與地方機(jī)關(guān)的審計信息披露未形成穩(wěn)定有效的連結(jié)機(jī)制，無法形成嚴(yán)格的政策跟蹤審計體系閉環(huán)，信息追溯困難。

四、相關(guān)建議

(一)平衡審計資源，實現(xiàn)審計評價體系多樣化

審計主體需同時抓好“資金審計”與“政策審計”兩條主線，在資源有限的情況下平衡力量，保證審計時間、審計成本等各項審計資源的合理分配。首先，在扶貧攻堅戰(zhàn)后期，應(yīng)著重關(guān)注某一領(lǐng)域、某一行業(yè)的綜合整體情況，通過對多個審計結(jié)果的歸納對比，分析其映射出的共性問題，為地方政府提供決策參考。其次，在持續(xù)資金審計的前提下，對于單項審計，深入貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村農(nóng)戶，及時掌握實際情況，確保實現(xiàn)扶持一戶、脫貧一戶。關(guān)注惠民工程、建設(shè)項目落地后改善程度，摒棄金額決定論的傳統(tǒng)審計思路，將居民滿意度、增長率、目標(biāo)完成率等指標(biāo)納入精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評價范圍，采用定性與定量相結(jié)合的方式，以“發(fā)展觀”為原則，完善審計評價體系與標(biāo)準(zhǔn)。

(二)挖掘?qū)徲嬌疃?，實現(xiàn)連續(xù)審計工作常態(tài)化

對于重點(diǎn)地區(qū)和單位應(yīng)努力形成全方位、標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋的審計監(jiān)督，組織開展連續(xù)審計工作辦法，最大化彌補(bǔ)抽樣審計缺陷，嚴(yán)肅查處虛報冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、揮霍浪費(fèi)扶貧資金、侵害貧困群眾利益等違法違規(guī)問題。連續(xù)審計常態(tài)化后，審計主體會面臨時間、成本、人力緊缺的情況，一方面應(yīng)樹立自我驅(qū)動意識、發(fā)揮主觀能動性，在審計主體內(nèi)部實現(xiàn)信息共享工作機(jī)制，探尋“1+n”效應(yīng)[5]，做到“一項審計，多項共享”，即及時共享同類審計項目信息，實現(xiàn)舉一反三的工作格局；另外，提高審計人員勝任能力及信息素養(yǎng)是提升審計效率的關(guān)鍵，從內(nèi)外兩方面同步改進(jìn)既可以避免審計組各自為政，還可以減少重復(fù)勞動，提高審計效率，確保實現(xiàn)短期改善有效、長期抑制反彈的局面，保證公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源有步驟、有計劃地得到全面監(jiān)督。

(三)完善審計報告，實現(xiàn)審計信息披露透明化

“模糊表達(dá)”與“最少限度報告”是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧定期報告和精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計報告的通病[6]?；诖耍骷壊块T應(yīng)牽頭制定規(guī)范化審計信息公告標(biāo)準(zhǔn)或指南，明確政策跟蹤審計報告主要內(nèi)容、框架思路、規(guī)范格式及披露形式。其次，建立國家機(jī)關(guān)與基層機(jī)關(guān)審計信息披露連結(jié)機(jī)制，有效串聯(lián)、整理、分類各級信息，堅決做到同一問題發(fā)現(xiàn)、披露、整改、問責(zé)全過程有源可溯、有跡可循，實現(xiàn)審計信息反饋機(jī)制動態(tài)透明化，增強(qiáng)審計結(jié)果真實性、公開性、公平性，審計機(jī)關(guān)權(quán)威性。

(四)加強(qiáng)整改監(jiān)督，實現(xiàn)審計問責(zé)機(jī)制一體化

明確審計主體與問責(zé)主體的工作清單與界限范圍，確立行之有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范審計移送后的各項工作流程、運(yùn)作方法，嚴(yán)格控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)風(fēng)險。其次，列明責(zé)任清單，將精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計結(jié)果及審計問題整改目標(biāo)分解至各責(zé)任人，并作為績效考核、任免、獎懲目標(biāo)，倒逼被審計單位落實整改措施。必要時可開展專題會議或設(shè)置專門辦事機(jī)構(gòu)，搭建長效交流合作平臺。由此一來，可打破審計主體與問責(zé)主體的業(yè)務(wù)壁壘，通過共享信息資源，形成審計、問責(zé)一體化。