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        專項(xiàng)債+PPP拉動(dòng)萬(wàn)億大基建

        2020-09-07 07:18:22程芳
        經(jīng)濟(jì) 2020年9期
        關(guān)鍵詞:專項(xiàng)融資資金

        程芳

        伴隨著PPP步入規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展的新階段以及2020年專項(xiàng)債額度擴(kuò)充,如何利用好地方政府專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策、探索試行“地方政府專項(xiàng)債券+PPP”融資模式,成為當(dāng)前一項(xiàng)新探索。

        專項(xiàng)債成基建投資新支柱

        今年5月,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出,今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億元,比去年增加1.6萬(wàn)億元。截至6月底,各地方政府共發(fā)行新增專項(xiàng)債22312億元,其中5月-6月發(fā)行規(guī)模達(dá)10792億元,占上半年發(fā)行規(guī)模48%。截至7月14日,新增專項(xiàng)債券發(fā)行達(dá)2.24萬(wàn)億元;6月底前具備條件的直達(dá)資金已全部下達(dá)地方。

        對(duì)于專項(xiàng)債的發(fā)行,不僅在規(guī)模上進(jìn)行擴(kuò)容,而且在發(fā)行速度上也不斷加快,程序更加簡(jiǎn)化。當(dāng)前,專項(xiàng)債對(duì)區(qū)縣地方政府已無(wú)債務(wù)水平約束,只要項(xiàng)目前期工作扎實(shí),編制方案的“現(xiàn)金流”可行,基本都可被納入專項(xiàng)債的投資范圍內(nèi)。

        對(duì)比PPP,專項(xiàng)債從發(fā)行機(jī)制、審核機(jī)制、償付機(jī)制等方面能夠更為有效地拉動(dòng)基建投資。專項(xiàng)債本質(zhì)雖是財(cái)政行為,但其在擴(kuò)容的過(guò)程中已經(jīng)成為驅(qū)動(dòng)基建的核心因素。其具有以下四個(gè)優(yōu)勢(shì):

        發(fā)行機(jī)制優(yōu)勢(shì):專項(xiàng)債的發(fā)行與使用主體錯(cuò)配,由省級(jí)政府發(fā)行,市縣使用,根據(jù)具體地方的財(cái)政能力反向掛鉤,按需下發(fā)額度。當(dāng)基建發(fā)揮托底經(jīng)濟(jì)作用時(shí),更多是財(cái)政能力相對(duì)弱的地方需要基建投入,因此專項(xiàng)債對(duì)需求匹配更優(yōu)。

        審核機(jī)制優(yōu)勢(shì):專項(xiàng)債遵循“逐級(jí)上報(bào),審核下發(fā)”原則,流程相對(duì)簡(jiǎn)單,申請(qǐng)周期較短,落地相對(duì)較容易。

        償付機(jī)制優(yōu)勢(shì):專項(xiàng)債項(xiàng)目自身收益相對(duì)建設(shè)成本的缺口納入政府性基金管理,即通過(guò)土地出讓償付。以土地財(cái)政為核心的專項(xiàng)債發(fā)行與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求實(shí)現(xiàn)了靈活匹配。

        項(xiàng)目周期以及專項(xiàng)債融資優(yōu)勢(shì):專項(xiàng)債平均發(fā)行期限約9年,配套相對(duì)較短的項(xiàng)目時(shí)間,參與主體的不確定性得到改善,也大幅降低了配套融資的難度。此外專項(xiàng)債可節(jié)約的資金成本約2%-2.5%。

        由于期限長(zhǎng)、成本低,無(wú)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),專項(xiàng)債已經(jīng)成為目前地方政府基建項(xiàng)目融資方式的首選。

        發(fā)揮專項(xiàng)債+PPP協(xié)同效應(yīng)

        盡管地方政府專項(xiàng)債規(guī)模增長(zhǎng)速度快、支持領(lǐng)域廣、申報(bào)、審批和資金下達(dá)流程相對(duì)較短,但是受嚴(yán)格的額度控制和預(yù)算管理,分配到全國(guó)各州市、縣區(qū)的地方政府專項(xiàng)債額度與當(dāng)?shù)財(cái)?shù)額巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求相比,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。探索如何將PPP與地方政府專項(xiàng)債結(jié)合,撬動(dòng)社會(huì)投資,發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng),降低PPP項(xiàng)目的融資成本和地方政府財(cái)政壓力成為了當(dāng)前的一種創(chuàng)新思路,部分省區(qū)市、地區(qū)也通過(guò)出臺(tái)地方法規(guī)積極探索試行PPP與地方政府專項(xiàng)債券結(jié)合的投融資模式。

        地方政府專項(xiàng)債+PPP的組合順序有兩種:

        一種是地方政府專項(xiàng)債+PPP組合模式,即政府主管部門(mén)和項(xiàng)目單位先申請(qǐng)到地方政府專項(xiàng)債資金,獲得項(xiàng)目所需部分股權(quán)、債務(wù)資金,再引入社會(huì)資本方通過(guò)采用政府與社會(huì)資本合作PPP模式,將解決項(xiàng)目剩余融資需求和提升公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的雙重目標(biāo)有機(jī)結(jié)合,結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)過(guò)深入分析,具有可實(shí)操性。

        另一種是PPP+地方政府專項(xiàng)債模式,即項(xiàng)目先采用政府與社會(huì)資本合作PPP模式入庫(kù),再爭(zhēng)取地方政府專項(xiàng)債資金。這種組合方式因地方政府專項(xiàng)債資金有嚴(yán)格的額度控制,在沒(méi)有獲得地方政府專項(xiàng)債資金前,若在PPP實(shí)施方案中,將政府專項(xiàng)債未來(lái)預(yù)計(jì)可爭(zhēng)取資金性質(zhì)和金額納入股權(quán)設(shè)置、融資需求、回報(bào)機(jī)制、政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出測(cè)算等邊界范圍,一旦PPP項(xiàng)目入庫(kù)后,出現(xiàn)地方政府專項(xiàng)債資金實(shí)際獲取情況與預(yù)計(jì)情況出入較大,整個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),因項(xiàng)目預(yù)期收益償還地方政府專項(xiàng)債本息和項(xiàng)目市場(chǎng)化融資本息的渠道不同,目前尚存在PPP和地方政府專項(xiàng)債預(yù)算管理、適用條件等政策障礙,結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)深入分析,暫不具有可實(shí)操性。

        專項(xiàng)債與PPP可產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。首先,在現(xiàn)行的預(yù)算體制及防范化解地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力背景之下,國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門(mén)堵住了政府不規(guī)范融資“后門(mén)”,為地方政府舉債融資開(kāi)設(shè)了“前門(mén)”,專項(xiàng)債最重要的作用是解決資金來(lái)源問(wèn)題,而PPP現(xiàn)在最重要的困難點(diǎn)就是資金問(wèn)題;專項(xiàng)債更側(cè)重于建設(shè),PPP更側(cè)重于運(yùn)營(yíng),從機(jī)制上促進(jìn)兩者融合,可以分別發(fā)揮專項(xiàng)債和PPP的體制優(yōu)勢(shì)。如果將PPP與專項(xiàng)債結(jié)合,既可以借鑒PPP的經(jīng)驗(yàn)提高投資效率,又可以吸收專項(xiàng)債的優(yōu)勢(shì)解決融資難問(wèn)題,符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。

        其次,專項(xiàng)債與PPP不是替代關(guān)系,專項(xiàng)債要求自平衡而PPP有多種回報(bào)機(jī)制;專項(xiàng)債與PPP應(yīng)是互相補(bǔ)充的關(guān)系,專項(xiàng)債的額度是一定的,而且在目前情況下,要運(yùn)用好各項(xiàng)政策工具,既要發(fā)揮好專項(xiàng)債融資成本低,也要發(fā)揮好PPP模式引入專業(yè)投資人,提升運(yùn)營(yíng)績(jī)效,才能更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的產(chǎn)出。

        對(duì)于社會(huì)資本方而言,PPP規(guī)范整頓以來(lái),PPP市場(chǎng)已失去往日的繁榮,回歸正常,鑒于當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)格控制地方政府債務(wù),政府舉債通道進(jìn)一步關(guān)閉,專項(xiàng)債+PPP作為政府投融資模式的一種創(chuàng)新,為PPP提供了一個(gè)新的方向。

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