金玲

【關(guān)鍵詞】歐盟? 疫情? 一體化? ?“主權(quán)歐洲”? ? 【中圖分類號(hào)】D814.1? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自2008年金融危機(jī)以來(lái)，歐洲一體化一直處于危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，從烏克蘭危機(jī)到恐怖主義襲擊，從難民危機(jī)到英國(guó)脫歐，歐盟在多重危機(jī)中艱難前行。2019年歐盟新機(jī)構(gòu)成立，面對(duì)中美博弈，躊躇滿志宣布其“地緣政治委員會(huì)”定位，意在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)歐洲主權(quán)。但是，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，對(duì)歐洲造成前所未有的打擊。成千上萬(wàn)人失去生命，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始萎縮，社會(huì)治理模式面臨考驗(yàn)。更重要的是，疫情再次暴露了歐盟固有的制度性缺陷和成員國(guó)之間的分歧，歐盟的合法性和價(jià)值受到質(zhì)疑，一體化面臨史上最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也走到了成敗的關(guān)鍵路口。歐盟作為世界上重要的力量之一，其一體化前景對(duì)于演變中的世界秩序至關(guān)重要?？陀^認(rèn)識(shí)和評(píng)估歐盟當(dāng)前的危機(jī)應(yīng)對(duì)及其影響，是理解歐盟未來(lái)發(fā)展前景的重要前提。

囿于制度性限制，歐盟應(yīng)對(duì)疫情協(xié)調(diào)不力，但并未缺位

針對(duì)歐盟在應(yīng)對(duì)疫情中的表現(xiàn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為其嚴(yán)重缺位，成員國(guó)各行其是，亂象叢生。但是，分析歐盟的應(yīng)對(duì)舉措，可以看出面對(duì)世紀(jì)疫情，囿于制度性限制，其在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面顯得力不從心，但并未缺位。理解歐盟，需要避免將其與主權(quán)國(guó)家的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力進(jìn)行對(duì)比。

面對(duì)疫情，歐盟曾一度懈怠，并持旁觀者心態(tài)，準(zhǔn)備不足，27個(gè)成員國(guó)無(wú)一幸免。意大利、西班牙更是出現(xiàn)嚴(yán)重的醫(yī)療資源擠兌情況，出現(xiàn)前所未有的公共衛(wèi)生安全危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)。可以說(shuō)，在疫情早期，歐盟及其成員國(guó)均持觀望心態(tài)，認(rèn)為疫情不會(huì)蔓延至歐洲。同時(shí)，對(duì)自身的醫(yī)療能力又過(guò)度自信，面對(duì)疫情蔓延嚴(yán)重準(zhǔn)備不足。2020年1月24日當(dāng)法國(guó)報(bào)告三起新冠肺炎死亡案例時(shí)，歐盟疾病預(yù)防與控制中心自信滿滿，表示歐洲有充分準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)疫情。此后，又表示歐洲有充分的檢測(cè)能力。成為暴發(fā)中心后，歐盟危機(jī)管理委員表示：“或許沒(méi)有人預(yù)料到如此大規(guī)模的疫情會(huì)在歐洲發(fā)生?！瘪T德萊恩也為此曾公開(kāi)道歉表示：“事實(shí)上沒(méi)有人為這場(chǎng)疫情做好準(zhǔn)備?！?/p>

成員國(guó)各行其是，歐盟協(xié)調(diào)不力。2013年10月歐盟通過(guò)《嚴(yán)重跨境衛(wèi)生威脅決議》，旨在幫助成員國(guó)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，分享經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生安全。2001年出臺(tái)并在此后多次升級(jí)的《民事保護(hù)機(jī)制》賦予成員國(guó)尋求相互支持。此外，歐盟還有針對(duì)緊急情況在最高層面一體化的政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。上述機(jī)制在疫情早期基本處于失靈狀態(tài)。歐盟機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)醫(yī)療資源儲(chǔ)備情況不知情，甚至成員國(guó)自身也未完全掌握。意大利在激活民事保護(hù)機(jī)制尋求醫(yī)療物資支持時(shí)，竟無(wú)人響應(yīng)。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人雖舉行視頻峰會(huì)，協(xié)調(diào)政策，但隨后在關(guān)閉邊境等問(wèn)題上仍各行其是。不僅如此，面對(duì)疫情，各國(guó)自危，發(fā)出一系列混亂信號(hào)，繼法國(guó)單方面宣布征用口罩并對(duì)消毒液實(shí)施價(jià)格管控后，德國(guó)禁止醫(yī)療物資出口，甚至出現(xiàn)相互截留醫(yī)療物資的鬧劇。至此，歐盟單一市場(chǎng)，共同邊境政策在疫情沖擊下“名存實(shí)亡”。

盡管如此，歐盟也并未缺位。在大流行初期，歐盟采取協(xié)調(diào)措施，合作撤僑。當(dāng)?shù)聡?guó)和法國(guó)對(duì)醫(yī)療設(shè)備實(shí)施出口禁令時(shí)，歐盟利用其在單一市場(chǎng)上的權(quán)能，推動(dòng)禁令解除。當(dāng)成員國(guó)封鎖邊境，歐盟出臺(tái)邊境管理措施指導(dǎo)方針，最終宣布實(shí)施30天的共同邊境封閉，并建立防疫物資和人員的“綠色通道”。除此之外，在“救助歐盟”（RescEU）的倡議下，歐盟直接向成員國(guó)的衛(wèi)生系統(tǒng)提供支持，并啟動(dòng)聯(lián)合醫(yī)療物資聯(lián)合采購(gòu)倡議，建設(shè)醫(yī)療設(shè)備共用戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫(kù)。

經(jīng)濟(jì)層面，與處理歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)相比，歐盟行動(dòng)更加迅速。歐央行在短暫的猶豫之后，迅速宣布在職權(quán)范圍內(nèi)采取任何必要行動(dòng)，并宣布了總額高達(dá)7500億歐元的緊急購(gòu)債計(jì)劃。歐盟委員會(huì)第一時(shí)間放松了一系列財(cái)政規(guī)則和補(bǔ)貼規(guī)則，賦予成員國(guó)更多的財(cái)政空間應(yīng)對(duì)疫情。盡管分歧重重，歐盟成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)也最終達(dá)成協(xié)議，為應(yīng)對(duì)歐洲新冠肺炎疫情實(shí)施總額為5400億歐元的大規(guī)模救助計(jì)劃，應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊。更為突破性的進(jìn)展是，7月21日歐盟在長(zhǎng)達(dá)92小時(shí)談判后，最終就7500億歐元的復(fù)蘇基金達(dá)成共識(shí)，是其歷史上成員國(guó)第一次就聯(lián)合發(fā)債達(dá)成協(xié)議，釋放出團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極信號(hào)。

歐盟治理體系的深層悖論被系統(tǒng)性挑戰(zhàn)放大，引發(fā)公信力和合法性危機(jī)

作為高度一體化的組織，歐盟成員國(guó)利益彼此間深度依賴。統(tǒng)一的大市場(chǎng)、共同的貨幣以及申根范圍內(nèi)人員的自由流動(dòng)，使得任何危機(jī)都具有系統(tǒng)性特征，需要?dú)W盟層面共同應(yīng)對(duì)。但是，歐盟治理體系的深層悖論是其治理權(quán)能分裂。作為主權(quán)國(guó)家聯(lián)合體，其只能在成員國(guó)賦權(quán)的領(lǐng)域采取行動(dòng)，在其未享有權(quán)能的領(lǐng)域，政府間機(jī)制是主要的治理方式。這時(shí)，歐盟面臨的治理現(xiàn)實(shí)就是挑戰(zhàn)的無(wú)邊界性與政治和社會(huì)邊界之間的沖突。在邊界之內(nèi)，不同的利益、價(jià)值和政治因素所起的作用，經(jīng)常遠(yuǎn)比應(yīng)對(duì)危機(jī)本身更重要。結(jié)果，當(dāng)系統(tǒng)性挑戰(zhàn)到來(lái)時(shí)，歐盟陷入治理困境，從而引發(fā)公信力和合法性危機(jī)。

歐盟的歷次危機(jī)都不同程度暴露歐盟的治理缺陷。債務(wù)危機(jī)發(fā)生時(shí)，歐盟層面缺乏危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，除了條約規(guī)定“不救助原則”的制度性束縛外，歐盟有限的預(yù)算資源也難有作為?！罢g方式”成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的主導(dǎo)性方式，各國(guó)基于自身的觀念和利益分歧以及國(guó)內(nèi)政治的束縛，造成危機(jī)不斷延宕。難民危機(jī)下，一體化尤其是申根區(qū)人員的自由流動(dòng)，使移民問(wèn)題顯著具有超越主權(quán)和邊界的特性，需要?dú)W盟層面應(yīng)對(duì)，但在難民問(wèn)題日益與安全威脅以及身份認(rèn)同相互關(guān)聯(lián)的背景下，成員國(guó)基于主權(quán)敏感性，日益采取不妥協(xié)的立場(chǎng)，導(dǎo)致難民分配方案久拖不決，危機(jī)最終演變?yōu)槿娴恼?、社?huì)和安全危機(jī)，并成為英國(guó)脫歐的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)性因素之一。