彭國強,高慶勇

大學競技體育是實現(xiàn)高水平運動員培養(yǎng)、賽事舉辦以及校園文化活動開展的重要載體,大學競技體育治理能力的提升首先要有健全的制度保障。制度是國家管理機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、運行機制等體系和組織的體現(xiàn),是一定歷史條件下形成的法律、規(guī)章、政策和措施等總和[1-2],制度包涵體制制度和具體制度兩個維度。體制制度治理是利用各級行政、管理組織設(shè)置、機構(gòu)職責、運行機制與權(quán)限劃分等進行治理;具體制度治理是運用法律、規(guī)章、政策和措施等實施具體治理[3]。美國大學競技體育具有系統(tǒng)的制度治理體系,通過多元協(xié)同治理體制、聯(lián)動治理結(jié)構(gòu)、協(xié)作治理機制、分化治理模式以及法治治理手段,促成了大學競技體育的持續(xù)發(fā)展。探索美國大學競技體育的制度治理及其特征,對于完善我國大學競技體育治理體系具有現(xiàn)實意義。

1 美國大學競技體育的體制制度治理

1.1 大學生體育聯(lián)合會“分層分級”的多元協(xié)同治理體制

美國大學生體育聯(lián)合會(NCAA)由1 200 多所大學、聯(lián)盟和單項體育協(xié)會組成,是全美規(guī)模最大、職能最全、會員最多的組織[4]。NCAA 通過不同層級治理主體共同參與,促使競技體育始終與大學教育結(jié)合,保障了大學競技體育的業(yè)余性。

美國政府沒有專門管理體育的機構(gòu),體育事務(wù)主要由社會組織負責,NCAA 屬于社會非營利組織,具有高度自治權(quán)。第一,從治理結(jié)構(gòu)而言,NCAA 具有“分層分級”的協(xié)同治理體制[5],包括多級治理主體,第Ⅰ級執(zhí)行委員會是協(xié)會最高治理機構(gòu),主要制定協(xié)會規(guī)章、聯(lián)盟計劃、工作細則和制度等,批準年度預(yù)算,修改或廢除管理委員會的行為,審批聯(lián)合會開支與工資發(fā)放規(guī)則等。第Ⅱ級為各組別董事會,主要履行執(zhí)行委員會決議,負責制定執(zhí)行細則,對領(lǐng)導(dǎo)委員會提出合理建議,對聯(lián)合會內(nèi)部活動做出監(jiān)督與評價等[6]。第Ⅲ級為各組別管理理事會,主要負責運動員資格審查、運動員申訴、規(guī)范運動員學業(yè)、財務(wù)監(jiān)督等。第二,從治理舉措而言,NCAA 以競賽為載體,以促進運動員身心全面發(fā)展為目標。治理措施包括:①制定校際競賽規(guī)則,組織全美大學校際運動計劃,培養(yǎng)優(yōu)秀運動員。②實行學院式治理,把體育與教育相結(jié)合,通過大會決議對會員學校出現(xiàn)的問題進行立法,監(jiān)督學校遵守聯(lián)合會規(guī)章制度。③規(guī)范競賽標準,維護大學生運動員合法權(quán)益,對成員普遍關(guān)心的校際競賽問題進行協(xié)調(diào)處理。④調(diào)控競賽運行,借助法律制度對體育比賽調(diào)控,把體育納入學校教育,促使體育運動成為學生生活的一部分。NCAA 由上而下形成了嚴密的治理系統(tǒng),實施嚴格的競賽分級,并規(guī)定各級賽事主體的治理責權(quán),實現(xiàn)了公共利益最大化。

1.2 校際體育聯(lián)盟“上下互通”的聯(lián)動治理結(jié)構(gòu)

校際體育聯(lián)盟是大學校際比賽的治理主體,在相關(guān)制度規(guī)范下,校際體育聯(lián)盟以地理位置為界,以不同學校聯(lián)合為方式,以比賽為手段,協(xié)同NCAA共同對大學競技體育治理[7]。

校際體育聯(lián)盟以促進學生全面成長為治理目標,以聯(lián)盟章程、操作計劃、行政文案等為治理手段,通過立法對聯(lián)盟比賽進行組織規(guī)制,防止校際競賽高度競技化和商業(yè)化對運動員造成傷害。校際聯(lián)盟治理是在大學體育聯(lián)合會的制度框架下實施的,有些制度甚至比聯(lián)合會章程更為嚴厲,如常春藤聯(lián)盟規(guī)定成員學校不得提高學生運動員訓(xùn)練時間,這種規(guī)定與成員學校的治理規(guī)范一致[8]。聯(lián)盟貫徹“上下互通”的聯(lián)動治理結(jié)構(gòu),分為6 個治理層,各層級主體間相互聯(lián)系、密切協(xié)作[6]。每一層級具有不同的治理主體,通過協(xié)調(diào)委員會、董事會、運動系主任理事會等主體間關(guān)系,發(fā)揮各主體的競賽治理作用。校際體育聯(lián)盟的治理特點體現(xiàn)在:聯(lián)盟董事會由各成員學校的CEO(首席執(zhí)行官)組成,是最高治理機構(gòu),對聯(lián)盟所有事務(wù)和財產(chǎn)擁有絕對權(quán)力,包括審核批準聯(lián)盟章程、評價和監(jiān)督聯(lián)盟執(zhí)行專員、制定聯(lián)盟總體發(fā)展規(guī)劃等;理事會和執(zhí)委會下設(shè)委員會,主要協(xié)助董事會對聯(lián)盟章程進行制定與修改,提出具有發(fā)展性的治理協(xié)議;協(xié)調(diào)委員會主要由學校校長和運動系主任組成,負責協(xié)調(diào)聯(lián)盟運動系主任委員會工作,制定聯(lián)盟發(fā)展計劃、審查聯(lián)盟經(jīng)費預(yù)算、協(xié)調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部沖突等。校際體育聯(lián)盟將促進學生身心健康作為治理內(nèi)容,核心治理理念是“以人為本”,把打造“善治”型體育競賽作為最終目標,保障所有參與者表現(xiàn)出良好的行為規(guī)范,通過體育比賽培養(yǎng)大學生身心素養(yǎng)。

1.3 會員學校內(nèi)部“獨立——非獨立”的分化治理模式

會員學校的內(nèi)部治理主要在NCAA 章程規(guī)范下,由大學董事會、體育管理部、教授會和大學評議會等具體實施,發(fā)揮政府和社會營利部門以外的治理職能。

圖1 獨立型內(nèi)部治理體制Figure 1 Independent internal governance system

圖2 非獨立型內(nèi)部治理體制Figure 2 Non-independent internal governance system

表1 美國大學競技體育內(nèi)部治理模式Table 1 Internal governance model of competitive sports in American universities

美國大學競技體育內(nèi)部治理體制分為獨立型和非獨立型(圖1、圖2)[6]。獨立型治理體制由校長或分管副校長主導(dǎo),由校內(nèi)競技運動系組成治理機構(gòu),在學校內(nèi)部自成體系,具有較強的獨立性,負責治理學校代表隊的訓(xùn)練和競賽,運動成績是其治理績效的主要評價標準,實施獨立型體制的多是競技體育水平較高的大學,這類學校一般具有傳統(tǒng)優(yōu)勢項目,如猶他大學的游泳隊、德克薩斯大學的橄欖球隊、印第安納大學的籃球隊等[9]。這類高校運動隊的運行經(jīng)費主要來自商業(yè)性比賽,學校對經(jīng)費控制權(quán)大,由于運動成績優(yōu)秀,多數(shù)運動員畢業(yè)后走向職業(yè)化道路(表1)。非獨立型治理體制主要由各系分管競技運動的主任負責,治理機制相對松散,由多領(lǐng)域人員共同參與,實施多方共治,如競技運動委員會、理事會等,管理人員采取專職與兼職結(jié)合的配備方式。經(jīng)費主要來源于學校教育投入,比賽獲取的收入較少。運動成績不是評價非獨立型學校的唯一標準,運動員主要通過文化成績而不是運動技能走向未來崗位。實施非獨立型體制的運動隊把競技運動作為教育方式來看待,一般都是相對不重視競技體育的高校。相比而言,非獨立型治理體制更加注重學生的文化教育,更強調(diào)學生的全面發(fā)展,兩種各具特色的治理模式推動了美國大學競技體育的多樣化發(fā)展。

1.4 大學競技體育“相互聯(lián)通”的協(xié)作治理機制

美國大學競技體育治理機制在NCAA 的制度框架下實施,通過各層治理機構(gòu)、聯(lián)盟和會員學校間協(xié)作,整合各主體治理權(quán)責,不同治理機制間相互聯(lián)系,構(gòu)成了聯(lián)通互動的治理綜合體,最大限度地挖掘競技體育的教育價值。

美國大學競技體育覆蓋6 大治理機制,資源收益機制主要通過協(xié)調(diào)競賽商業(yè)運作,利用地方政府教育資金、校友捐贈、轉(zhuǎn)播、廣告、特許經(jīng)營、贊助等為大學競技體育提供支持[10]。監(jiān)督機制的治理效能體現(xiàn)在四個方面:①政府監(jiān)督,主要通過法律和州教育機構(gòu)對會員學校監(jiān)管,規(guī)避非營利性組織的治理缺陷,推動NCAA 與政府形成互補治理關(guān)系。②社會監(jiān)督,分為民眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督,焦點是保障運動員權(quán)益,代表組織有全美反暴力運動聯(lián)盟(NCAVA)、全美青年運動聯(lián)盟(NAYS)、美國教授聯(lián)合會(AAUP)、美國教育委員會(ACE)等,主要是規(guī)范NCAA 的商業(yè)運作、協(xié)調(diào)NCAA 與學術(shù)活動間矛盾。③組織自律,NCAA 通過內(nèi)部成員對組織監(jiān)督,達到完善組織制度和運行機制、改進組織結(jié)構(gòu)、強化組織信念的目的。④利益相關(guān)者監(jiān)督,主要通過校友、運動員、教師、教練員等利益相關(guān)者對NCAA 運作監(jiān)督[11]。激勵機制主要通過目標、利益和成就激勵實現(xiàn),目標激勵把體育和教育融合作為目標,物質(zhì)激勵以社會資本的形式對不同組別的會員、教練員、運動員實施獎勵,成就獎勵主要針對低級別的會員,滿足參與者自我實現(xiàn)需要。約束機制是NCAA 按照指定制度有效運作,通過對運動員資格、會員學校資格、業(yè)余運動員界定以及相關(guān)懲罰制度等實現(xiàn)。信息披露機制是NCAA 及時向社會公開相關(guān)信息,通過招生制度、學校資格審核、學習監(jiān)督、運動員畢業(yè)率通報等方式獲得更多社會支持,維護良好的社會形象。

2 美國大學競技體育的具體制度治理

2.1 聯(lián)邦法規(guī)制度的基礎(chǔ)性治理為大學競技體育發(fā)展提供了法治環(huán)境

美國高度重視法治建設(shè),政府不斷運用制度對人權(quán)進行保障,通過政策法規(guī)的制定對體育進行調(diào)控。大學競技體育治理是在遵循《聯(lián)邦憲法》的制度框架下實施的,國家法律制度的相關(guān)內(nèi)容同樣適用于大學競技體育。如《美聯(lián)邦稅法》第501 條規(guī)定“在業(yè)余體育競賽、教育、慈善、宗教、公共安全等方面從事非營利性活動的組織可以獲得稅收優(yōu)惠特權(quán)”[12]。針對非營利性組織,政府還設(shè)有專門的《示范非營利法人法》,相關(guān)制度包含NCAA 免稅豁免、競賽知情法、反壟斷制度等。立法是美國體育治理的重要部分,NCAA 運用法律手段規(guī)范大學競技體育,所有校際比賽都有嚴格的法律約束。如針對校際體育中“重男輕女”現(xiàn)象,1972 年《教育修正法案》規(guī)定校際體育要消除性別歧視,保障運動員獲得平等權(quán)利。盡管大學競技體育不屬于反托拉斯壟斷法的范疇,但隨著NCAA 商業(yè)氣味增加而逐漸成為《反壟斷法》的監(jiān)督對象[13]。此外,美國體育制度的波及面寬泛,貫通國家、社會等多個治理體系,相關(guān)制度對大學競技體育開展起到輔助作用。為有效實現(xiàn)治理目標,近年來,美國政府不斷頒布新法案,如《健康青少年戶外法案》《滑雪場娛樂法案》《體育教育創(chuàng)造更加健康國家法案》《保障學生成功、安全和健康法案》等,對大學競技體育開展起到引導(dǎo)作用。尤其是《全美大學生協(xié)會章程》構(gòu)建起了大學競技體育的制度框架,對運動員招募、教練員管理、經(jīng)費使用及會員學校權(quán)責等都有詳細規(guī)定?！稑I(yè)余體育法》對NCAA 的商業(yè)運營、媒體轉(zhuǎn)播、版權(quán)、保險等有專門約定。另外,一些針對職業(yè)體育的法律如《勞動雇傭法》《平等報酬法》《合同法》等也對NCAA 起到間接治理作用,使其始終在整個社會法治環(huán)境中健康發(fā)展。

2.2 競賽扶持制度的補償性治理推動了大學競技體育賽事的規(guī)范發(fā)展

為保障大學體育賽事質(zhì)量,NCAA 在聯(lián)邦相關(guān)政策基礎(chǔ)上,專門打造了支持競賽開展的補償性制度,內(nèi)容覆蓋賽事投入、運作、產(chǎn)出及調(diào)控等多個領(lǐng)域,提升了競賽體系的標準化。

美國大學競技體育具有4 類競賽扶持制度,一是收入分享制度,規(guī)定把大部分收益優(yōu)先分配到具有重大影響的聯(lián)盟,然后,再將剩余收益分配給其它會員單位。如“太平洋十校聯(lián)盟”“大十聯(lián)盟”“東南聯(lián)盟”“大東聯(lián)盟”等收入分享數(shù)額巨大,盡管有影響力的聯(lián)盟得到了大份額利益分配,但給予所有會員同等的比賽機會,并建立嚴格的制裁制度,既提高了大聯(lián)盟的積極性,又賦予了所有聯(lián)盟平等的獲勝機會。二是賽事投入制度,NCAA 制定了強制執(zhí)行的合謀協(xié)議,嚴格控制市場賽事投入,保持協(xié)會的利潤率與穩(wěn)定性,包括限制賽季長度、運動員數(shù)量、運動員流動、資助標準等間接手段實施。三是賽事產(chǎn)出制度,NCAA 通過控制電視轉(zhuǎn)播權(quán),專門出臺了減少一般性聯(lián)盟比賽轉(zhuǎn)播的規(guī)定,目的是打造特色賽事精品,提升賽事影響力。四是違規(guī)處罰制度,針對非法招募與饋贈、違反規(guī)則的投機行為、違反運動員學籍管理、違反運動員訓(xùn)練制度、違反分配規(guī)則以及電視合同等行為制定制度舉措,尤其對學生運動員非法資助和違規(guī)招募的治理尺度最大[14]。總之,NCAA 在保證大學競技體育業(yè)余性的同時,積極引導(dǎo)賽事投入與產(chǎn)出,建立違規(guī)行為處罰制度,控制各會員避免違規(guī)事件發(fā)生,激勵和約束內(nèi)部會員,不斷提高大學競賽產(chǎn)品質(zhì)量。因此,美國大學競賽扶持制度有效維持了內(nèi)部競技實力均衡,降低了組織內(nèi)部的交易成本和無效競爭,緩解了會員間利益沖突,保障了NCAA 利益最大化。

2.3 人才選拔制度的保障性治理提升了大學競技體育后備梯隊的不斷優(yōu)化

大學生運動員的選拔嚴格遵循NCAA 規(guī)定,對招生人員認定、資格審查、學校行為等都有專門制度,任何學校沒有權(quán)力單獨招收運動員,所有申請者必須向NCAA 資格審查委員會申請,嚴格的選拔制度及治理流程保障了后備人才質(zhì)量。

圖3 大學生運動員選拔流程Figure 3 College athlete selection process

競技體育人才的選拔涉及多個主體,其中,大學生體育聯(lián)合會全國辦公室從宏觀上調(diào)控整個選拔過程,對申請者的情況總體把握和協(xié)調(diào),控制不同項目學生合理分布(圖3)。資格審查委員會是審查學生運動員的全權(quán)機構(gòu),負責解答招生中的相關(guān)問題,所有申請者必須要經(jīng)過資格委員會審核。成員學校服務(wù)中心協(xié)助資格審查委員會,負責提供免費的申請指南,記錄申請者信息。成員學校負責對審核后的學生進行面試,對于通過評價的申請者,在體育聯(lián)盟的指導(dǎo)下簽署國家意向書。每個環(huán)節(jié)都有嚴格的制度規(guī)范,治理特征體現(xiàn)在:①資格審查嚴謹。資格審查包括運動資格審查與學術(shù)資格審查,學術(shù)資格審查以學生發(fā)展為中心,對大學生受教育程度、學術(shù)水平和運動能力有嚴格規(guī)定,確保運動員文化基礎(chǔ);運動資格審查主要對職業(yè)運動痕跡、是否獲得過競技體育獎學金等進行審查,資格審查保障了大學競技體育的業(yè)余性。②選拔流程規(guī)范。完整的選拔程序分為接觸、評價、安靜和封閉四個階段,并設(shè)有參觀、交通、媒體參與、夏令營、畢業(yè)率考察等多方面的具體制度,學生必須嚴格遵守[15]。NCAA 對學校行為有嚴格規(guī)定,對國際大學生和殘疾大學生也有專門制度,避免招生過程中的不平等現(xiàn)象。通過完善的資格認證制度和錄取制度,實行學術(shù)和競技雙向?qū)彶?形成了對學生運動員文化成績和競技水平的制度規(guī)范,提升了后備人才質(zhì)量。

2.4 多元配套制度的引導(dǎo)式治理保持了大學競技體育的持續(xù)活力

多元治理不僅強調(diào)治理主體多元化,而且要求治理目標多元化,需要專門的制度引導(dǎo),通過制度規(guī)范機制運行,實現(xiàn)不同主體間協(xié)作,從而最大幅度的增進公共利益,形成以“多元主體、多元服務(wù)、多元平臺”為架構(gòu)的共治體系,提升組織活性。

美國大學競技體育具有多元治理目標,并配有特定的制度引導(dǎo)。①大學生全面發(fā)展制度。為保障學生運動員在競技能力、學術(shù)水平和道德素養(yǎng)等領(lǐng)域全面發(fā)展,NCAA 規(guī)定運動員享有同等的教育權(quán)力,強調(diào)運動員首先是學生,其次才是運動員,不允許把運動員作為獲勝的工具。②促進男女平等制度。NCAA 在管理章程、教育方案和招生標準中杜絕任何不平等傾向,通過立法促進成員學校尊重男女平等,任何活動都避免性別歧視。③維護體育倫理道德制度。為提高學生運動員素養(yǎng),NCAA 規(guī)定協(xié)會中任何行為都要具備公正、文明、誠實和責任心,這些道德素質(zhì)延伸到運動員的整個教育過程。④運動員學術(shù)同等制度。將體育競賽融入教育是NCAA 的治理理念,規(guī)定學生運動員的招生、學業(yè)任務(wù)、學術(shù)標準以及畢業(yè)要求等都與其他學生相同,運動員的畢業(yè)率要與全校學生一致[6]。⑤遵守制度。規(guī)定任何會員學校、運動員、教練員都要嚴格執(zhí)行聯(lián)合會制度,遵循聯(lián)合會立法,對于違紀現(xiàn)象進行調(diào)查取證并嚴肅處理。⑥業(yè)余競賽制度。業(yè)余性是大學競技體育的根本屬性,NCAA 要求參與體育競賽的大學生是業(yè)余運動員,他們只是為愛好而參與體育,目的是通過體育實施教育,杜絕任何職業(yè)或商業(yè)比賽。⑦倡導(dǎo)公平競賽制度。NCAA賦予會員學校公平參賽權(quán),從競賽組織、競賽安排、資源分配等多領(lǐng)域進行規(guī)制,避免運動員在競賽中的任何不公平現(xiàn)象。⑧經(jīng)濟控制制度。NCAA 為運動員參與競賽提供機會保障,規(guī)定運動員所獲獎學金不能超過聯(lián)合會規(guī)定標準,不經(jīng)過NCAA 特許,運動員不能接收任何來自學校之外的經(jīng)費援助,有效避免了大學競技體育的商業(yè)擴張。

3 美國大學競技體育制度治理的特征

3.1 治理理念:始終把體育作為一種教育方式

競技體育的發(fā)展離不開教育,美國體育的本質(zhì)歸屬于教育。美國大學生體育協(xié)會作為獨立的自治組織,堅持學術(shù)獨立和制度自治,治理理念嫁接于大學教育制度之上,始終遵循學校教育的制度治理框架,把體育與教育融合在一起,把體育作為一種教育方式,按照教育規(guī)律治理競技體育。通過發(fā)揮大學競技體育體制制度治理,運用NCAA 多元治理體制、協(xié)作治理機制以及法治治理手段推進了體育和教育相結(jié)合,讓運動員在接受教育的過程中學習運動技能、強身健體、培養(yǎng)良好的道德品質(zhì),并根據(jù)個人特點不失時機地挖掘?qū)W生運動潛能,促進運動員全面成長。從美國大學競技體育制度治理跨度看,把體育作為一種教育方式并非偶然,而是貫穿于體育競賽的每一個階段。通過強化體育競賽的“業(yè)余”性,把參與競賽作為大學生的業(yè)余愛好,始終把運動員學業(yè)放在首位,不允許把運動員作為獲勝的工具,嚴格劃清了業(yè)余體育和職業(yè)體育的界限,通過體育競賽制度的教育價值使學生身心協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w而言,美國大學競技體育遵循“教體融合”的治理觀念,把運動競賽作為教育方式,保障學生的競技能力、思想品德、學術(shù)素養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展,把運動能力、教育與學術(shù)水平融入了教育體系,以協(xié)調(diào)參與者的學術(shù)能力、運動體驗與社會適應(yīng)能力,實現(xiàn)了體育精神與大學精神融合。

3.2 治理結(jié)構(gòu):凸顯多元主體協(xié)同共治

治理主體是實施體育治理的直接參與者,治理主體的角色和關(guān)系決定著治理結(jié)構(gòu)和效果的達成。多元主體的合理介入和共生是實現(xiàn)制度善治的必需,協(xié)同聯(lián)動是美國大學競技體育制度治理的重要特征,多個治理主體在相互聯(lián)系、相互配合的關(guān)系中提升了治理績效。

圖4 大學競技體育的協(xié)同共治關(guān)系Figure 4 Co-governance relationship of university competitive sports

美國大學競技體育存在大學生體育協(xié)會、校際體育聯(lián)盟、會員學校以及各類運動隊等組成的多個治理主體,通過多中心聯(lián)動,實施大學競技體育協(xié)同治理。這種治理結(jié)構(gòu)建立在美國政府分權(quán)體制的社會制度之上,美國體育遵循社會化治理制度,各級政府均不設(shè)立體育管理機構(gòu),大學競技體育主要由社會組織負責治理,政府只通過法律手段對其宏觀調(diào)控。不同主體間不存在管轄制約關(guān)系,而是強調(diào)主體間“橫向互動”,多元主體在溝通、協(xié)作的基礎(chǔ)上達成利益訴求。在強調(diào)多元主體共同參與的制度框架下,美國大學競技體育實行三維治理結(jié)構(gòu)(圖4),外部治理層由NCAA 負責,對聯(lián)合會下屬的會員學校以及各類聯(lián)賽進行宏觀治理;中間治理層是大學體育聯(lián)盟,也是大學校際比賽的核心,負責不同聯(lián)盟內(nèi)部校際比賽的區(qū)間治理;內(nèi)部治理層由會員學校組成,屬于微觀治理,負責各校運動隊與具體事務(wù)治理。三個層次的治理主體相互配合,圍繞業(yè)余性這一核心理念,以體育和教育為治理載體,在實現(xiàn)大學競技體育與高等教育融合的基礎(chǔ)上促進學生全面發(fā)展?？傊?美國大學競技體育尊重多元主體的個性化和多元化,注重主體間協(xié)作,構(gòu)成了大學生體育協(xié)會主導(dǎo)、校際體育聯(lián)盟協(xié)同、會員學校和運動隊共同參與的多元協(xié)同治理體系,最大限度的避免治理失效,提升了治理績效最大化。

3.3 治理手段:強調(diào)制度基礎(chǔ)上的法治治理

立法是美國體育治理的重要組成,大學競技體育治理是在遵循《聯(lián)邦憲法》的法治框架下實施的,所有高校都要遵循NCAA 的立法規(guī)范。美國大學生體育協(xié)會和校際體育聯(lián)盟作為公益性非營利組織,其組織運行不具備政府機構(gòu)的強權(quán)特征,而是建立在健全的制度之上,通過具體制度實施法治治理,運用法律條例規(guī)制組織行為。NCAA 設(shè)有專門的立法委員會,負責制定和解釋聯(lián)合會規(guī)章制度,對違法單位進行調(diào)查取證,根據(jù)違法程度做出相應(yīng)處罰?！度来髮W生協(xié)會章程》架構(gòu)了大學競技體育的法律規(guī)范,具體立法詳盡,主要包括一般條款、聯(lián)合條款、區(qū)域條款和關(guān)鍵條款等,以規(guī)范競賽市場和促進大學生全面發(fā)展為目標,其法規(guī)體系包括運動員招募、內(nèi)部糾紛、獎學金設(shè)置、財務(wù)運行、比賽類型與區(qū)域劃分等多個層面,通過嚴密的法治監(jiān)督對各個環(huán)節(jié)進行約束,防止大學競技體育脫離業(yè)余性,避免競技賽事的職業(yè)化擴張,使參與其中的大學生免受傷害。具體而言,美國政府機構(gòu)沒有直接管理大學競技體育的權(quán)力,主要通過頒布政策法規(guī)的形式對其宏觀調(diào)控,大學生體育協(xié)會通過內(nèi)部法治構(gòu)建、治理制度搭配、治理機制組建等制度設(shè)計,防止校外其它組織干預(yù)大學競技體育的正常運作,通過法律規(guī)范建立嚴格的立法程序,強調(diào)法治基礎(chǔ)上的組織自治,從而保障了不同治理主體的職責權(quán)限,使大學競技體育在法治軌道下高效運作。

3.4 治理過程:貫穿大學競技體育的“業(yè)余競賽”

業(yè)余性是美國大學競技體育制度治理的本質(zhì)屬性,也是與職業(yè)體育的根本區(qū)別,業(yè)余性貫穿于制度治理的整個過程。在大學競技體育由校際間自發(fā)的競賽活動發(fā)展到完備的競賽體系過程中,始終將體教融合下的“業(yè)余競賽”作為治理的過程性要素,通過一系列嚴格的制度設(shè)計,將校際比賽與職業(yè)聯(lián)賽區(qū)分開,規(guī)避職業(yè)體育和商業(yè)資本的負面影響,保持大學體育競賽的業(yè)余性。治理過程的特征體現(xiàn)在:一是強調(diào)學生接受競技體育只是大學教育過程的一個經(jīng)歷,而非一項任務(wù),參與競技運動只作為學生興趣愛好,大學生運動員只有一個學生身份,不是專門運動員,保證運動員享有接受教育的權(quán)力,不允許把運動員作為競技工具,杜絕任何職業(yè)或商業(yè)比賽。二是以業(yè)余訓(xùn)練為主,對運動員訓(xùn)練做出嚴格規(guī)定,要求運動訓(xùn)練在業(yè)余時間進行,一周內(nèi)限制學生運動員參與訓(xùn)練的時間不能超過10 h,否則將被禁止參加訓(xùn)練和比賽;校內(nèi)競賽一般安排在周六、周日以及暑假期間進行,避免學生訓(xùn)練與文化學習沖突[16]。三是遵循“學院式”競技人才培養(yǎng)模式,依托學校培養(yǎng)后備人才,遵循競技成績與學術(shù)水平等同的業(yè)余主義原則,實現(xiàn)大學體育與大學教育相結(jié)合,依靠學校的業(yè)余訓(xùn)練培養(yǎng)競技體育人才,最大限度地挖掘業(yè)余競技體育的教育價值,既能使運動員具有較高的文化素質(zhì),又能滿足職業(yè)體育所需的高水平人才需求。

3.5 治理舉措:推動競賽適度商業(yè)化與人才流動職業(yè)化的有機銜接

美國大學競技體育制度治理的根本目標是避免競技賽事過度職業(yè)化擴張,同時不排斥商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化運作,通過開發(fā)競賽的商業(yè)價值,利用門票收入、電視轉(zhuǎn)播、標志物開發(fā)等獲得收益,追求社會價值和經(jīng)濟價值雙重利益。從制度層面保障大學競技體育的商業(yè)化泛濫,協(xié)調(diào)市場環(huán)境下教練員、運動員、管理人員和贊助商等多個主體間利益關(guān)系是治理的關(guān)鍵。NCAA 通過收入分享制度、利益平衡制度、資源分配制度和監(jiān)督制度等,對大學競技體育業(yè)余性與商業(yè)化沖突進行治理,避免過度商業(yè)化對業(yè)余性的影響,在保障大學競技體育良性運作的同時,將比賽產(chǎn)生的經(jīng)濟收益回饋學校。此外,大學競技體育組織注重與職業(yè)俱樂部合作,通過共同打造后備人才梯隊的良性治理制度和相互銜接的人才培養(yǎng)機制,推動大學生運動員向職業(yè)層次流動。并將“學院式”治理作為實現(xiàn)競技體育后備人才培養(yǎng)的載體,各大職業(yè)聯(lián)盟每年都通過“選秀”制度從大學競技體育系統(tǒng)中選拔高水平運動員,NCAA 與職業(yè)聯(lián)盟形成了自然而緊密的協(xié)同治理關(guān)系,高校成為職業(yè)聯(lián)盟的人才儲備庫,實現(xiàn)了學校業(yè)余競技體育帶動職業(yè)體育發(fā)展的共生治理效益,不僅培養(yǎng)了學生的體育參與意識和頑強品質(zhì),而且為職業(yè)體育提供了大批后備人才,保障了職業(yè)體育的可持續(xù)發(fā)展。

4 對中國大學競技體育制度治理的思考

4.1 中、美大學競技體育制度治理對比

1986 年我國普通高校開始培養(yǎng)高水平運動員以來,經(jīng)過30 多年的發(fā)展,大學競技體育系統(tǒng)框架已初步建立,尤其是中國大學生體育協(xié)會(FUSC)成立后,大學競技體育在高水平運動員培養(yǎng)、賽事舉辦、校園活動開展等方面取得了顯著成效。然而,由于我國大學競技體育起步較晚,在傳統(tǒng)體育管理體制和經(jīng)濟社會發(fā)展的制約下,當前大學競技體育的制度治理仍然處于摸索階段,在管理制度、人才培養(yǎng)制度、運動員“學訓(xùn)”制度、競賽制度、經(jīng)費投入制度等方面還不完善[17],既能適應(yīng)現(xiàn)代教育規(guī)律和競技體育發(fā)展規(guī)律,又能促進大學生身心全面發(fā)展的現(xiàn)代化競技體育治理體系還未形成。大學競技體育制度治理是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物,由于中美兩國分屬不同的社會體制,使得維系兩國體育治理的制度背景、環(huán)境、條件、結(jié)構(gòu)等存在較大差異。主要體現(xiàn)在5 個方面。

圖5 中國大學競技體育治理體制Figure 5 Competitive sports governance system in Chinese universities

一是治理體制不同。美國大學競技體育實施社會化治理體制,主要由NCAA、校際體育聯(lián)盟、會員學校等負責治理,存在多個治理中心,政府只通過法律手段對其宏觀調(diào)控。我國大學競技體育實施政府垂直型治理體制,以國家行政治理為主導(dǎo),具有較強的集權(quán)性,治理結(jié)構(gòu)比較單一,并且,大學生體育協(xié)會(FUSC)治理結(jié)構(gòu)不完善,自治能力不足,主要還是依托政府與協(xié)會的雙重管理(圖5)。

二是治理理念不同。美國貫徹“體教融合”的治理理念,按照教育規(guī)律治理競技體育,將業(yè)余性貫穿大學競技體育治理,將“體教融合”下的“業(yè)余競賽”作為治理的過程性要素。我國沒有很好的遵循學生成長的教育規(guī)律治理大學競技體育,治理過程中的教育和體育分離,學生的運動能力和教育水平未能有效融入治理體系之中,體育游離于教育之外,治理過程過于追求學生的競技成績,治理目標具有較強的功利性。

三是治理主體不同。美國大學競技體育由NCAA、校際體育聯(lián)盟、會員學校等多元主體協(xié)作治理,強調(diào)主體間橫向聯(lián)動,多元主體在溝通、協(xié)作基礎(chǔ)上達成治理績效最大化。我國大學競技體育運行中,國家教育部門、體育部門、FUSC、學校和各運動隊的治理角色不夠清晰、治理權(quán)責邊界模糊[17],不同參與主體不是橫向協(xié)作關(guān)系,而是縱向制約關(guān)系,體現(xiàn)在政府主體職能越位、FUSC 缺乏制度規(guī)范、學校自治角色缺失等。

四是治理手段不同。立法是美國大學競技體育治理的重要方式,強調(diào)運用法律手段實施體育治理,如《業(yè)余體育法》《全美大學生協(xié)會章程》等都有專門涉及大學競技體育的法規(guī)。我國大學競技體育法治基礎(chǔ)欠缺,沒有專門針對大學競技體育制定的法律法規(guī),FUSC 的章程和行業(yè)規(guī)范法治化水平低[16],沒有真正按協(xié)會組織制度要求和高校競技體育發(fā)展規(guī)律建立相應(yīng)的法治體系。

五是治理模式不同。美國大學競技體育依托社會市場,實施有限的商業(yè)化治理模式,在避免賽事過度職業(yè)化擴張的同時,嚴格控制比賽的職業(yè)性,具有市場化、社會化、業(yè)余性多元融合的治理特征。我國大學競技體育屬于事業(yè)化治理模式,市場化治理水平低,主要依靠政府主導(dǎo),通過政府撥款、學校資助、社會捐助等運作,市場主體還未有效納入大學競技體育,社會市場化治理水平不高。

4.2 對中國大學競技體育制度治理的啟示

第一,以大學競技體育制度治理為突破口,促進體育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)深度融合。順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的大環(huán)境,利用加快推進體育強國建設(shè)的歷史契機,把大學競技體育制度治理作為提升體育治理能力的突破口,發(fā)揮大學競技體育治理在銜接學校體育治理和職業(yè)體育治理的橋梁作用,通過規(guī)范大學競技體育治理體系,促進體育與教育系統(tǒng)深度融合。貫徹“體教融合”治理理念,把提升大學競技體育業(yè)余性、規(guī)避大學競技體育商業(yè)性、挖掘競賽育人價值作為治理目標,遵循學生成長的教育規(guī)律治理大學競技體育,從制度層面促進學校運動競賽與大學教育融合,最大限度的挖掘大學競技體育的教育價值,促進學生身心協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二,協(xié)調(diào)政府部門和社會主體關(guān)系,推動多元主體協(xié)同共治。大學競技體育制度治理的實現(xiàn)要建立在政府職能轉(zhuǎn)型和更多社會力量參與的基礎(chǔ)之上,關(guān)鍵要協(xié)調(diào)多元治理主體的關(guān)系?？梢越梃b美國多元協(xié)同共治的方式,從制度層面完善大學競技體育治理結(jié)構(gòu),理順政府機構(gòu)、教育部門、體育部門、大學生體育協(xié)會、各運動隊、運動員群體等多元治理主體關(guān)系,從法規(guī)制度上重新界定不同主體在大學競技體育治理中的權(quán)責邊界,加強不同主體互動交流,打造多主體協(xié)同合作、多種機制相互配合、多個系統(tǒng)共商共治的聯(lián)動治理機制。推動大學競技體育多元主體協(xié)同共治,重點完善高校對各類體育競賽的自治體系,提升大學競技體育制度治理能力現(xiàn)代化水平。

第三,加快大學競技體育立法,打造法治治理體系。通過健全法律制度規(guī)范大學競技體育組織行為,加快大學競技體育立法的深度與廣度。將法治作為提升大學體育治理能力的基礎(chǔ),將堅持業(yè)余性和防止大學競技體育職業(yè)化作為法治目標。具體操作中,不僅要完善《體育法》中有關(guān)大學競技體育的宏觀法律政策,而且要依據(jù)新時期高校競賽市場特點,健全大學競技體育的法治規(guī)范性文本,以競賽市場和學生全面發(fā)展為架構(gòu),建立體教融合法律規(guī)范體系,健全針對運動員招募、培養(yǎng)、獎學金設(shè)置、競賽管理、財務(wù)運行、績效評估等多個層面的制度。此外,打造法治執(zhí)行和監(jiān)督兩大治理體系,健全大學體育競賽中解決事件糾紛的立法,從法規(guī)上明晰不同治理主體的職責權(quán)限。

第四,健全大學生體育協(xié)會競賽制度,構(gòu)建“三位一體”的制度治理體系。利用大力推進項目協(xié)會實體化改革的契機,加速大學競賽體制改革,擴大社會參與競賽治理,下放地方協(xié)會和會員學校更多的治理權(quán)利,打造具有地域特色的賽事品牌。另外,要從體制制度層面健全競賽治理機制,健全賽事激勵機制、補償機制、利益分配機制、約束機制和監(jiān)督機制等,加強校內(nèi)競賽與校際競賽互動,提升競賽制度的靈活性,塑造多區(qū)域、多層次、多樣化的競賽制度治理體系。此外,要完善大學競技體育體制制度,可以根據(jù)我國大學地域分布,在全國范圍內(nèi)構(gòu)建相對固定的校際體育聯(lián)盟和競賽區(qū)域,使校際體育聯(lián)盟成為推動區(qū)域大學競技體育治理的主體,形成符合地域特點的大學生體育協(xié)會、區(qū)域體育聯(lián)盟和會員學校“三位一體”的制度治理體系。