盧騰達(dá)

目前社會(huì)上有一種聲音，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)是特殊歷史時(shí)期產(chǎn)物，隨著我國改革開放的深入，特區(qū)政策優(yōu)勢的“特”將逐步淡化乃至消失，特區(qū)立法權(quán)也就失去了存在意義。顯然，這是對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一種狹隘理解。習(xí)近平總書記在2018年慶祝海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年大會(huì)上指出“經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅要繼續(xù)辦下去，而且要辦得更好、辦出水平”。2019年8月《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》提出，要求深圳打造法治城市示范，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。顯然，經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為改革“試驗(yàn)田”的使命被黨和國家寄予了更大厚望，而履行這一使命最核心的法律工具——以變通性立法為核心的特區(qū)立法權(quán)自然遠(yuǎn)未到終結(jié)之時(shí)。在建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港背景下，海南作為我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而更應(yīng)深入地研究如何用好用足這一特殊立法權(quán)，為海南全面深化改革和自由貿(mào)易港建設(shè)提供有力的制度保障。

一、特區(qū)立法權(quán)在我國改革開放歷程中發(fā)揮了巨大作用

1980年深圳、珠海等四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立伊始，主要特別之處在于中央賦予其諸多其他地區(qū)很少享有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策。1988年海南建省辦特區(qū)，七屆全國人大一次會(huì)議通過關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，首次授予海南省人大及其常委會(huì)特別立法權(quán)。后中央又在1992年、1994年、1996年陸續(xù)賦予深圳、廈門及珠海、汕頭特區(qū)立法權(quán)，這一特殊立法權(quán)便成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)另一獨(dú)特標(biāo)簽。不過，自1996年起國家逐步取消特區(qū)進(jìn)口自用物資免稅、半稅市場物資優(yōu)惠等政策，2001年我國加入WTO，特別是2007年《企業(yè)所得稅法》頒布后5年內(nèi)特區(qū)企業(yè)原享有15%優(yōu)惠稅收被逐漸取消，特區(qū)所享有的其他經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠也越來越少。至此，特區(qū)立法權(quán)就日益成為成就特區(qū)之“特”的關(guān)鍵，甚至成為特區(qū)在體制上最本質(zhì)的特征[1]。近四十年來，經(jīng)濟(jì)特區(qū)各方面建設(shè)取得巨大成就，這既得益于中央給予的經(jīng)濟(jì)政策，更得益于特區(qū)立法權(quán)提供的制度創(chuàng)新優(yōu)勢——特區(qū)既可以進(jìn)行先行性立法，又擁有變通性立法權(quán)。

海南辦特區(qū)后的前十年立法中約有2/3的法規(guī)規(guī)章在全國具有超前、突破或試驗(yàn)的特點(diǎn)，填補(bǔ)了國內(nèi)立法諸多空白。例如，在我國《公司法》尚未出臺前，海南就于1992年、1993年頒布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》，率先對股份公司和有限公司的組織制度、財(cái)產(chǎn)制度等予以規(guī)范。1992年至1993年，深圳異地上市公司只有9家，海南就占4家。為推進(jìn)投資體制改革，海南省1994年制定頒布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》，條例頒布僅5個(gè)月，美國安然發(fā)展公司、國際貿(mào)易公司就在海南投資1億美元，興建一座裝機(jī)容量15萬千瓦的發(fā)電廠，有效引導(dǎo)了投資投向[2]。

深圳也在很多領(lǐng)域扮演了全國立法“試驗(yàn)田”角色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在其105項(xiàng)先行先試類法規(guī)中，有41項(xiàng)早于國家法律、行政法規(guī)出臺，包括律師條例、政府采購條例、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例等[3]。有很多借鑒了香港和國外成功經(jīng)驗(yàn)，比如《和諧勞動(dòng)關(guān)系促進(jìn)條例》吸收了法國民法典有關(guān)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先支付職工工資，以及美國勞工法有關(guān)勞動(dòng)爭議行動(dòng)的冷靜期制度;《集體協(xié)商條例》借鑒了法國、加拿大等處理集體協(xié)商僵局的有關(guān)規(guī)定[4]?？梢哉f，深圳率先將自主創(chuàng)新提升為城市發(fā)展主導(dǎo)戰(zhàn)略，培育出華為、平安、騰訊、比亞迪、大疆等一批具有國際競爭力的創(chuàng)新型企業(yè)，很大程度歸功于特區(qū)立法權(quán)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

二、變通性立法權(quán)是特區(qū)之“特”的最核心要素

相比先行性立法，變通性立法更加能夠凸顯特區(qū)立法權(quán)區(qū)別于一般立法權(quán)的獨(dú)特之處，是貨真價(jià)實(shí)的“金字招牌”。根據(jù)我國《立法法》，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市等地方人大及其常委會(huì)，既可以制定執(zhí)行性法規(guī)，也可以結(jié)合本地具體情況和實(shí)際需要制定創(chuàng)制性法規(guī)，但無論如何，其制定的一般地方性法規(guī)都不能與法律和行政法規(guī)已有規(guī)定“相抵觸”。而正是這一點(diǎn)，特區(qū)立法權(quán)就體現(xiàn)了其核心價(jià)值所在。從全國人大及其常委會(huì)有關(guān)授權(quán)決定看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)均可根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī)，《立法法》第九十條也明確“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。

所謂“變通”，《現(xiàn)代漢語詞典》解釋是“依據(jù)不同情況，做非原則性的變動(dòng)”，法律領(lǐng)域的“變通”，則一般是指下位法可以對上位法的規(guī)定有所偏離，對相同事項(xiàng)作出與上位法有所不同的規(guī)定，前提是“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”[5]。通常來說，基本原則是籠統(tǒng)、模糊的，側(cè)重法律的價(jià)值傾向，而法律規(guī)則和條文是明確、具體和剛性的。這就意味著，通過特區(qū)法規(guī)可以“光明正大”超越省級人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的限制，在不違背“基本原則”前提下，甚至還可超越國務(wù)院行政法規(guī)乃至全國人大及其常委會(huì)制定的法律的具體規(guī)定。當(dāng)然，這也不代表特區(qū)立法可以“無法無天”、毫無約束，我國《立法法》規(guī)定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)對變通情況作出說明。這也是很多人認(rèn)為變通性立法越來越難操作的原因之一。

無論如何，特權(quán)立法為海南等特區(qū)大膽試、大膽闖，率先改變和突破不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的條條框框和法律法規(guī)提供了重要保障。比如，2003年海南省人大常委會(huì)通過《關(guān)于加快處置海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)停緩建工程的決定》，從工程停緩建、代為處置、司法查封等方面對相關(guān)法律法規(guī)作出變通，為順利盤活積壓工程提供了法治保障[6]。事實(shí)上，僅在1992年至2015年間，深圳就根據(jù)特區(qū)建設(shè)實(shí)際共進(jìn)行變通性立法56項(xiàng)，占其特區(qū)立法總數(shù)32%[7]，這也是創(chuàng)造“深圳奇跡”的重要因素之一。

三、海南在“用足、用好、用巧”特區(qū)立法權(quán)上存在較大提升空間

（一）“用足”方面尚存較大潛力。從立法數(shù)量上看，各經(jīng)濟(jì)特區(qū)存在很大差異和不平衡。截至2020年4月1日，海南省人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)中現(xiàn)行有效的313件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)僅63件，行使率為20.13%。而深圳市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)中現(xiàn)行有效的354件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)295件，行使率達(dá)83.33%;廈門制定的地方性法規(guī)中現(xiàn)行有效的155件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)105件，行使率達(dá)67.74%;汕頭制定的地方性法規(guī)中現(xiàn)行有效的82件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)59件，行使率達(dá)71.95%;珠海制定的地方性法規(guī)中現(xiàn)行有效的93件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)41件，行使率達(dá)44.09%。

深圳、廈門制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)數(shù)量最多，分別達(dá)到295件、105件，特區(qū)立法權(quán)行使率也相對較高，分別達(dá)83.33%、67.74%。雖海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)遠(yuǎn)早于深圳、廈門等率先獲得特區(qū)立法權(quán)，但海南制定的特區(qū)法規(guī)數(shù)量只有63件，僅有深圳的1/5左右，特區(qū)立法權(quán)行使率也只有20.13%。

此外，與深圳相比，海南在一些方面尚存在立法空白有待“開發(fā)”。比如，為了促進(jìn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深圳主動(dòng)利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定了《改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》《科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》《政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》《產(chǎn)品質(zhì)量管理?xiàng)l例》《企業(yè)技術(shù)秘密保護(hù)條例》《合同格式條款條例》等一大批特區(qū)法規(guī)，而這些方面海南都“無人問津”。又比如，深圳2006年就制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)反走私綜合治理?xiàng)l例》，而海南2020年1月才制定《海南省反走私暫行條例》，且未動(dòng)用特區(qū)立法權(quán)。

（二）“用好”方面也有提升空間。海南制定的特區(qū)法規(guī)中有一些篇幅較長，原則性、口號性條款過多，存在“為了立法而立法”“大而全”等立法傾向，在可操作性、問題導(dǎo)向上還需下功夫。法規(guī)中條文煩瑣，或大量轉(zhuǎn)抄上位法和外地法，到頭來也難以解決海南實(shí)際問題，一些就難免成了觀賞品和擺設(shè)。比如，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》《公共信息標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》《促進(jìn)私營個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》等，除個(gè)別條文具有相應(yīng)法律效力外，多數(shù)條文主要以倡導(dǎo)性為主，現(xiàn)實(shí)中很少有人知曉、使用。同時(shí)，某種程度上也存在立法技術(shù)欠缺的問題。比如，《城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)條例》中的部分規(guī)定，由于對現(xiàn)實(shí)估計(jì)不足，存在對住院醫(yī)療費(fèi)個(gè)人自付比例過高、醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、層次單一，退休、企業(yè)下崗失業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇缺乏保障機(jī)制等問題[9]。

（三）“用巧”上存在創(chuàng)新不夠問題。深圳作為我國創(chuàng)新力最強(qiáng)的城市之一，這方面發(fā)揮得比較充分。比如，1995年深圳出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)破產(chǎn)條例》突破了當(dāng)時(shí)《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》適用范圍，將所有企業(yè)都納入破產(chǎn)范圍，此后該規(guī)定也被全國性法律制度所采用。比如，為推動(dòng)城市集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，2004年《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》直接就把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，從而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有[10]。雖然違背了我國《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》有關(guān)應(yīng)通過征收方式將集體土地國有化的規(guī)定，也不一定獲得我國國土資源、立法機(jī)關(guān)等部門認(rèn)可，但這一首創(chuàng)“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗(yàn)，最終還是干成了。又比如，為鐵腕整治城市交通，2013年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》對我國《道路交通安全法》作出大幅變通，將行人違法最高罰款從50元提高到100元，機(jī)動(dòng)車最高罰款從2000元提高到5萬元，堪稱“史上最嚴(yán)厲處罰”，為提升城市文明、提高社會(huì)管理水平發(fā)揮了積極作用[11]。相比之下，除了建省辦特區(qū)最初十來年外，近些年海南少有此類“大膽闖、大膽試”的典型案例。

（四）立法程序有待進(jìn)一步優(yōu)化。還存在起草渠道單一、部門立法傾向明顯、公眾參與度不高、專家咨詢力度不夠、審議程序走過場等諸多問題，都亟待系統(tǒng)性加以解決。比如，立法機(jī)關(guān)存在被動(dòng)“等米下鍋”現(xiàn)象，省人大常委會(huì)的立法主要是政府推動(dòng)，若省政府、各廳局等不提出，立法機(jī)關(guān)很少主動(dòng)制定特區(qū)法規(guī)。政府及各部門對一些工作中急需或涉及本部門切身利益的立法項(xiàng)目，爭先上報(bào)，而對一些涉及多部門且分歧較大或復(fù)雜利益關(guān)系的立法項(xiàng)目，往往積極性不高，無法立項(xiàng)。人大立法主導(dǎo)性不強(qiáng)的直接結(jié)果就是立法部門化，使法律法規(guī)打上部門行業(yè)利益的烙印，導(dǎo)致內(nèi)容失衡[12]。

四、調(diào)法調(diào)規(guī)推進(jìn)難，海南比任何時(shí)期都更加需要特區(qū)立法權(quán)

不可否認(rèn)的是，近年來各經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法在不同程度呈現(xiàn)創(chuàng)新性減弱的問題。比如，前瞻性、首創(chuàng)性的法規(guī)偏少，部分特區(qū)法規(guī)的篇章框架和條款內(nèi)容照抄上位法，特色亮點(diǎn)不多[13]。變通性立法的使用上也相對單一，大多體現(xiàn)在處罰幅度的調(diào)整。當(dāng)然，特區(qū)立法創(chuàng)新性減弱，也有客觀因素和特定背景。經(jīng)過多年改革開放實(shí)踐，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各方面的大政方針已日趨成熟穩(wěn)定，全國性立法日臻健全，地方先行先試、創(chuàng)新立法的空間受限。但這并不意味著可以不再重視特區(qū)立法權(quán)，將其束之高閣。相反，經(jīng)濟(jì)特區(qū)為完成所肩負(fù)的新時(shí)代改革使命，比以往任何時(shí)期都更迫切需要特區(qū)立法權(quán)。自由貿(mào)易港建設(shè)作為一項(xiàng)前無古人的系統(tǒng)性改革工程，海南在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易、投資、資金等方面高度開放、自由和便利的過程中，無疑將大量出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情形。這既需要中央和國家有關(guān)職能部門讓渡權(quán)力、協(xié)調(diào)配合，更需要海南結(jié)合自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，充分發(fā)揮改革自主權(quán)和地方立法決定權(quán)，在上位法某些條款不合時(shí)宜的情況下率先予以突破，打破體制機(jī)制束縛和障礙，為貿(mào)易自由和投資自由提供便捷高效的法治保障。

一般來說，要實(shí)現(xiàn)改革決策和立法相結(jié)合，除了用好用足特區(qū)立法權(quán)之外，還有另一種立法授權(quán)模式，那就是我國《立法法》第十三條所規(guī)定的授權(quán)調(diào)整法律實(shí)施制度，即“調(diào)法調(diào)規(guī)”。但從實(shí)踐來看，一是過程可能比較漫長，無論是從全國人大常委會(huì)或國務(wù)院獲得專門的授權(quán)還是修訂法律法規(guī)通常都要經(jīng)歷復(fù)雜的程序。二是靈活性和容錯(cuò)性相對不夠，中央就某個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行專門授權(quán)一般都要求有關(guān)制度改革有較成熟的方案。單項(xiàng)授權(quán)意味著由中央而非地方來決定哪些法律、行政法規(guī)可以被突破，這對相關(guān)決策的效率影響較大。三是改革措施與現(xiàn)行法律之間的矛盾沖突往往是在改革推進(jìn)過程中才逐步顯現(xiàn)，改革之初到底需突破哪些法律法規(guī)通常難以全面掌握，而單項(xiàng)授權(quán)在改革之初就需作出，后續(xù)難以視情況自主靈活調(diào)整，而特區(qū)立法權(quán)則可以有效彌補(bǔ)這方面不足[14]。

從海南過去的情況看，2018年4月黨中央國務(wù)院宣布支持海南全島建設(shè)自貿(mào)區(qū)近兩年來，海南方面一直努力推動(dòng)所涉改革事項(xiàng)“調(diào)法調(diào)規(guī)”，相關(guān)工作至今仍在摸索中。因此，對于海南建設(shè)自由貿(mào)易港而言，若事事都要求中央授權(quán)或修訂法律法規(guī)，既不現(xiàn)實(shí)也無必要，用好用足特區(qū)立法權(quán)才是必須要走的路。當(dāng)然，下一步海南省也將努力推動(dòng)國家有關(guān)部門進(jìn)一步研究簡化調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)的工作程序，但這與用好特區(qū)立法權(quán)并不沖突，“兩條腿走路”更有利于海南發(fā)展。

五、用足用好用巧特區(qū)立法權(quán)，為自由貿(mào)易港建設(shè)保駕護(hù)航

支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國家戰(zhàn)略。作為當(dāng)今世界開放水平最高形態(tài)，自由貿(mào)易港被賦予更多開放功能和更高目標(biāo)定位。因此，要確保自由貿(mào)易港建設(shè)卓有成效，法治保障和創(chuàng)新至關(guān)重要，而變通性立法就是實(shí)現(xiàn)這種保障和創(chuàng)新必不可少的關(guān)鍵一招。

（一）準(zhǔn)確把握特區(qū)變通性立法界限和范疇。在行使特區(qū)立法權(quán)過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循以下幾方面原則：一是我國《憲法》規(guī)定了國家制度、基本國策和公民的基本權(quán)利義務(wù)等根本性制度，具有最高法律效力，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)必須全面遵行，不得進(jìn)行變通。二是我國《立法法》第八條關(guān)于全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的十一項(xiàng)“絕對保留”事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不能作出創(chuàng)制性規(guī)定，也不能變通。但值得注意的是，從第八項(xiàng)“民事基本制度”、第九項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”文義上看，只規(guī)定了相關(guān)領(lǐng)域“基本制度”立法權(quán)歸屬全國人大及其常委會(huì)，而對相關(guān)領(lǐng)域不屬于基本制度范疇的一般制度，特區(qū)立法一般仍可作出規(guī)定。三是上位法的基本原則不能變通。每一部法律或行政法規(guī)的基本原則是其核心和靈魂之所在，體現(xiàn)的是法律或行政法規(guī)基本精神。當(dāng)然，有的原則需要從相關(guān)法律規(guī)則中加以提煉總結(jié)，因此具體過程中也需堅(jiān)持動(dòng)態(tài)、與時(shí)俱進(jìn)的立場，對“基本原則”既不作過于寬泛的解釋，也不應(yīng)過于狹隘，而應(yīng)在合理文義范圍內(nèi)，將黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略等科學(xué)融入。

（二）圍繞貿(mào)易和投資自由大膽運(yùn)用特區(qū)立法。韓正副總理在2019年11月9日推進(jìn)海南全面深化改革開放領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議上指出，要對標(biāo)世界最高水平的開放形態(tài)，突出以貿(mào)易自由和投資自由為重點(diǎn)，努力在政策和制度體系上實(shí)現(xiàn)重大突破，賦予海南更大改革自主權(quán)，打破體制機(jī)制束縛和障礙。海南完全可以搶先一步，聚焦貿(mào)易和投資自由便利提早謀劃全島放開、放寬、放權(quán)、放行的有效舉措和立法創(chuàng)新，對接國際經(jīng)貿(mào)和法治新規(guī)則。比如，結(jié)合實(shí)施更加便利開放的人員出入境和停居留政策以實(shí)現(xiàn)人員自由流動(dòng)的改革目標(biāo)，海南省可以利用特區(qū)立法對《外國人入境出境管理?xiàng)l例》《建筑法》《注冊建筑師條例》《船員條例》等法律法規(guī)進(jìn)行變通，推動(dòng)境外具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)和專業(yè)人士為海南自由貿(mào)易港市場主體提供服務(wù)。2019年9月，海南省人大常委會(huì)頒布《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師條例》，就以特區(qū)立法形式對法律服務(wù)業(yè)作出諸多創(chuàng)新，允許外國和港澳律師事務(wù)所駐瓊代表機(jī)構(gòu)從事部分涉海南的商事非訴訟法律事務(wù)，允許設(shè)立一人律師事務(wù)所等。又比如，為加快推動(dòng)國際航空樞紐建設(shè)，海南省還可以通過特區(qū)立法進(jìn)一步擴(kuò)大?？诿捞m機(jī)場、三亞機(jī)場等的航權(quán)開放，允許國外飛機(jī)起降和中轉(zhuǎn)。結(jié)合全面推行“極簡審批”制度、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的改革需要，可以對《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》《對外承包工程管理?xiàng)l例》《企業(yè)破產(chǎn)法》等予以突破，推動(dòng)建立與國際接軌的監(jiān)管和規(guī)范制度。

（三）重點(diǎn)做好備案審查的溝通工作。根據(jù)《立法法》第九十八條第五款規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”，明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法制定機(jī)關(guān)針對變通性立法的說明義務(wù)。但“創(chuàng)新是特區(qū)之魂，也是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)目的和本質(zhì)特征”，因此，變通是其原則，而非例外[15]。全程參與《立法法》制定的全國人大常委會(huì)法工委工作人員曾指出，“對于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通規(guī)定的限制，《立法法》沒有作出明確規(guī)定。這樣規(guī)定是考慮到既能適應(yīng)現(xiàn)在有些需要變通的情況，也為今后的發(fā)展變化，留下了空間和余地”[16]。根據(jù)《立法法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)報(bào)全國人大常委會(huì)備案，實(shí)踐中也有在公布之前提前溝通匯報(bào)的做法。一方面，無論是“先斬后奏”，還是“事先請示”，在制定特區(qū)法規(guī)過程中，海南省人大常委會(huì)都要進(jìn)一步建立健全與全國人大常委會(huì)之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)工作上的監(jiān)督、指導(dǎo)和聯(lián)系關(guān)系，爭取最大支持。這其中，也應(yīng)當(dāng)充分借助外力，發(fā)揮好海南全面深化改革開放領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（海南辦）的協(xié)調(diào)溝通優(yōu)勢。另一方面，科學(xué)合理界定特區(qū)變通立法的尺度和限制，比如是否違反法律和行政法規(guī)“基本原則”內(nèi)涵、是否有悖于改革決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、是否會(huì)造成明顯不良影響等，是非常必要的。當(dāng)然，在討論和審查海南特區(qū)立法相關(guān)條款變通合法性、合理性時(shí)，海南省方面既要向全國人大常委會(huì)做好變通說明、合理性解釋等基礎(chǔ)性工作，推動(dòng)雙方最大程度解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，破除因循守舊、墨守成規(guī)思想，促進(jìn)更好深刻領(lǐng)會(huì)國家賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的宏偉戰(zhàn)略意圖，只要是有利于海南全面深化改革開放、有利于加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)、有利于將海南打造為實(shí)踐中國特色社會(huì)主義的生動(dòng)范例，各方都應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地予以大力支持。

（四）優(yōu)化完善特區(qū)立法工作機(jī)制。一是解決部門立法傾向，加強(qiáng)省人大及其常委會(huì)在立法活動(dòng)中的主導(dǎo)作用。對一些必須由政府業(yè)務(wù)部門起草的法規(guī)項(xiàng)目，要主動(dòng)提前參與法規(guī)草案論證工作，協(xié)調(diào)法規(guī)起草中各部門之間分歧。對一些容易產(chǎn)生部門傾向的法規(guī)項(xiàng)目，由省人大或其常委會(huì)組織力量起草，邀請專家學(xué)者、實(shí)務(wù)部門富有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同志組成專門立法研擬小組。二是完善起草階段專家咨詢制度。廣泛收集資料，包括上位法、國內(nèi)同類法、相關(guān)規(guī)范性文件、學(xué)術(shù)研究成果、社會(huì)調(diào)研材料等，納入?yún)⒖假Y料匯編作為立法背景資料存檔。同時(shí)，做好法條比對，進(jìn)行理論強(qiáng)化，確保立法創(chuàng)新性。三是探索建立立法輔助制度[17]，明確輔助人員職責(zé)，確定立法輔助人員的配備方式、工作規(guī)程，設(shè)立專門立法助理辦公室負(fù)責(zé)立法輔助人員管理。四是完善公眾參與制度。通過立法聽證、立法公開、立法調(diào)研等形式，傾聽公眾對改革與立法的現(xiàn)實(shí)需求，將公眾對自貿(mào)港建設(shè)的合理期待上升到法律層面。五是完善審議機(jī)制。審議中，引入程序主義的論辯過程，并完善對審議意見的處理標(biāo)準(zhǔn)、反饋機(jī)制。尤其對于某些涉及立法實(shí)質(zhì)的意見，比如是否符合憲法和《立法法》相關(guān)規(guī)定、有悖于改革方向等問題，均需另行組織研究，并對所提意見進(jìn)行書面反饋。

注釋：

[1]參見《深圳市委書記：特區(qū)立法權(quán)是深圳“特”之所在》，http：//news.sohu.com/20120711/n347848537.shtml，2020年4月13日訪問。

[2]唐小然：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法問題研究》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。

[3]參見《立法先行助推深圳改革創(chuàng)新》，載人民 網(wǎng)，http：//sz.people.com.cn/GB/n2/2017/1012/c202846-30822654.html，2020年4月8日訪問。

[4]譚波、黃琰：《論我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的改革路徑》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。

[5][14]李洪雷：《在新的歷史條件下用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第13期。

[6][9]李永利：《對海南立法權(quán)“特”字的再認(rèn)識》，載《海南人大》2007年第3期。

[7]何家華、高頔：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的變通之道——以深圳市變通類立法為樣本的分析》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期。

[8]該數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)“北大法寶”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)而來，最后訪問時(shí)間為2020年4月1日。

[10]黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，載《法律適用》2019年第21期。

[11]王成義：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)：歷史、學(xué)理和實(shí)踐》，載《地方立法研究》2019年第1期。

[12]劉鋒：《30年來海南運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)促進(jìn)改革發(fā)展的實(shí)踐與啟示》，載《海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。

[13]參見《深圳授權(quán)立法25年，64項(xiàng)法規(guī)填補(bǔ)國家立法空白》，http：//sz.southcn.com/content/2017-07/13/content_174271720.htm，2020年4月10日訪問。

[15]林彥：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法再審視》，載《中國法律評論》2019年第5期。

[16]張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第198頁。

[17]黃喆：《論深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的成果、不足及完善》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。

（作者單位：海南省委全面深化改革委員會(huì)辦公室〔自貿(mào)辦〕）