李英

2019年是新中國成立70周年，也是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)40周年。實(shí)踐證明，“人民代表大會(huì)制度是符合中國國情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度”[1]。地方人民代表大會(huì)作為人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，40年的發(fā)展歷程既推進(jìn)了人民代表大會(huì)制度的自我完善，還發(fā)揮了其在地方治理和民生服務(wù)中的重要作用，彰顯了新中國根本政治制度的制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定了新中國國家制度的制度自信。

堅(jiān)持和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)有機(jī)統(tǒng)一，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路，還要把握現(xiàn)實(shí)要求。本文從地方人大常委會(huì)的制度設(shè)計(jì)、歷史演進(jìn)、工作成就出發(fā)，力圖理清地方人大常委會(huì)發(fā)展的歷史來路，從現(xiàn)實(shí)要求、現(xiàn)實(shí)問題和改革思路出發(fā)，提出完善地方人大常委會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。

一、制度設(shè)計(jì)：地方人大設(shè)立常委會(huì)的基本期待

1979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議決定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。這是人民代表大會(huì)制度正式建立25年內(nèi)三次動(dòng)議未成后的第四次努力?，F(xiàn)在，時(shí)隔40年后，再次回顧這段歷史，重溫地方人大設(shè)立常委會(huì)的來龍去脈，更知地方人大常委會(huì)設(shè)立的必要性和重要性。

（一）鞏固國家政權(quán)

中華人民共和國在成立之初就明確我國是無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家，但在社會(huì)主義的探索和建設(shè)過程中，經(jīng)歷了“文化大革命”的重大挫折?？偨Y(jié)歷史教訓(xùn)，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人更加意識(shí)到制度的根本性和民主的重要性。在撥亂反正之后，為了維護(hù)國家的安定團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)，一方面，要更加重視執(zhí)政黨的自身建設(shè)，恢復(fù)和完善民主集中制，加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo);另一方面，要更加重視國家政權(quán)建設(shè)，堅(jiān)持和完善根本政治制度，保障人民當(dāng)家作主。

對(duì)于后者，重點(diǎn)是“要全國九億人民自己管理國家，自己掌握命運(yùn)。要把權(quán)力放在九億人民手里”[2]。而按照之前人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)，在地方人大閉會(huì)期間，沒有一個(gè)專門的權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮經(jīng)常性的作用。因此，只有在縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，使地方人大及其常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下代表人民直接管理國家事務(wù)，使地方人大常委會(huì)在人大閉會(huì)期間監(jiān)督政府、法院和檢察院的工作。同時(shí)，使人大代表接受選民和選舉單位的監(jiān)督，“這樣，九億人民就把國家命運(yùn)掌握在自己手里。在這種制度下，林彪、‘四人幫一類陰謀家、野心家想篡奪國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就比較困難了”[3]。

于是，從1979年下半年開始，首先是66個(gè)縣級(jí)地方在試點(diǎn)中設(shè)立了人大常委會(huì)，各省級(jí)地方在1979年和1980年均設(shè)立了常委會(huì)，隨后，各市級(jí)人大常委會(huì)在1980年建立，2700多個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)到1981年底先后建立。新設(shè)立的省級(jí)行政區(qū)海南和重慶也分別在1988年和1997年選舉產(chǎn)生了各級(jí)地方人民代表大會(huì)和常委會(huì)。至此，一個(gè)層級(jí)覆蓋、體系完整的國家權(quán)力系統(tǒng)得以建立，并由此逐步構(gòu)建了我國根本政治制度的組織架構(gòu)。

（二）完善人民代表大會(huì)制度

借鑒巴黎公社和蘇維埃政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)探索的江西瑞金的中華全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)、陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)、解放區(qū)人民代表會(huì)議為實(shí)踐基礎(chǔ)，1949年9月，《共同綱領(lǐng)》宣布新中國將實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在普選條件不具備的情況下，由全國政治協(xié)商會(huì)議暫行全國人民代表大會(huì)職權(quán)，由地方人民代表會(huì)議暫行地方人民代表大會(huì)職權(quán)。到1954年，1200多名經(jīng)普選產(chǎn)生的全國人大代表，在第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，通過了新中國第一部憲法，選舉產(chǎn)生了國家主席、全國人大常委會(huì)、中央人民政府、法院和檢察院組成人員，正式建立了人民代表大會(huì)制度。

但是，人民代表大會(huì)制度建立之后的路卻不是一帆風(fēng)順的，甚至遭受了重大的挫折和考驗(yàn)。在1957年“反右”斗爭之前，人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了較為快速的健康的發(fā)展，制定了一批重要的法律法規(guī)，決定了一系列重要事項(xiàng)，加強(qiáng)了人大的自身建設(shè)等。但從1957年之后，隨著整個(gè)國家民主法制氛圍的破壞，人大的正常工作受到嚴(yán)重影響，會(huì)議不能如期召開，立法工作被中斷，到“文化大革命”時(shí)期，人大制度已經(jīng)名存實(shí)亡。

1979年，五屆全國人大第二次會(huì)議修改了憲法，制定了法律，聽取審議了“一府兩院”的工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算， 選舉任免了國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，人民代表大會(huì)制度全面恢復(fù)。同時(shí)，此次會(huì)議根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要決定設(shè)立地方人大常委會(huì)，以彌補(bǔ)地方人大日常工作的斷層，保證地方人民群眾可以經(jīng)常性地依法行使自己的權(quán)力，使我國的政治制度與蘇維埃制度根本區(qū)別開來，具有了中國特色[4]。

（三）加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督

1954年人民代表大會(huì)制度在新中國建立之時(shí)，設(shè)立全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，各級(jí)地方設(shè)立人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)，未設(shè)地方人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。實(shí)際工作中，在地方人大閉會(huì)期間，為了完成地方人大的相關(guān)日常工作，人民委員會(huì)既是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，還成了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，兼有權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)。這也就意味著，對(duì)于“既是選手又是裁判”的人民委員會(huì)來說，沒有一個(gè)法定的經(jīng)常的監(jiān)督機(jī)關(guān)。在1957年，時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長、秘書長的彭真同志提出了這一問題，建議在縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)。但是，后來因?yàn)椤胺从摇倍窢帞U(kuò)大化的形勢(shì)發(fā)展，這個(gè)建議被擱置。

到1965年，全國人大常委會(huì)再次提出設(shè)立地方人大常委會(huì)這一問題。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，設(shè)立常委會(huì)可以在地方人大閉會(huì)期間負(fù)責(zé)地方人大的經(jīng)常性工作，尤其提到了常委會(huì)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的監(jiān)督，只是這個(gè)意見因“文化大革命”而被迫中斷。在“文化大革命”結(jié)束后，人民代表大會(huì)工作恢復(fù)之初，設(shè)立地方人大常委會(huì)就再次提上了議事日程。1979年5月17日，彭真同志就革命委員會(huì)、人民委員會(huì)、人民代表大會(huì)等問題向中央作報(bào)告，提出了縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的問題，得到了鄧小平同志的支持[5]。

后來，《地方組織法（草案）》和《選舉法（草案）》出臺(tái)，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，地方人大及其常委會(huì)是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)革命委員會(huì)改為人民政府，是地方的行政機(jī)關(guān)。由此，徹底改變了過去地方權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)不分的情況，“在全國縣以上各級(jí)地方范圍內(nèi)，人民經(jīng)過自己的代表、代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)，將大大加強(qiáng)對(duì)縣以上地方各級(jí)人民政府的管理和監(jiān)督”[6]。

（四）推進(jìn)地方民主法制建設(shè)

1954年制定憲法前后，第一次有人提出應(yīng)該設(shè)立地方人大常委會(huì)，但是這個(gè)意見沒有被采納。這是因?yàn)?，按照?dāng)時(shí)的憲法規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，“立法權(quán)集中到全國人大和它的常委會(huì)，其他機(jī)關(guān)都沒有立法權(quán)”“常委會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)是立法，可以分為起草法律、審查修訂法律和解釋法律三個(gè)方面”[7]，而地方?jīng)]有立法權(quán)，所以不必另設(shè)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。但是這種制度設(shè)計(jì)很快就呈現(xiàn)出很多現(xiàn)實(shí)問題，立法權(quán)“都集中在中央也集中不了”“一切都由中央制定、頒布，并且定的很死，全國一刀切”“很難適應(yīng)千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義”[8]。因此，必須要賦予各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)的權(quán)力。

黨的十一屆三中全會(huì)之后，民主法制建設(shè)走上了快車道，原有的全國人大及其常委會(huì)集中立法更加不能適應(yīng)改革開放的法制需要和“人心思法”的群眾需求。1979年2月，全國人大常委會(huì)設(shè)立法制委員會(huì)以作為負(fù)責(zé)民主法制工作的機(jī)構(gòu)，這一專門委員會(huì)直接促成了地方人大常委會(huì)的設(shè)立和地方立法的法定化。在3月19日法制委員會(huì)第一次會(huì)議上，彭真同志就部署了制定7部法律的問題，到3月31日，彭真同志提出地方立法權(quán)、地方人大設(shè)常委會(huì)和改革委會(huì)三個(gè)問題，后來，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)的支持下，這些問題直接寫入了第五屆全國人大第二次會(huì)議通過的法律中。由此，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)，開啟了改革開放之后地方立法的快速發(fā)展時(shí)期。

二、制度成長：設(shè)立常委會(huì)以來地方人大的制度發(fā)展

以設(shè)立常委會(huì)為標(biāo)志，地方人民代表大會(huì)制度開始了一段全新的制度探索之路。40年里，地方人大常委會(huì)堅(jiān)持和完善地方人大制度，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，不斷推進(jìn)了地方人大制度的自我完善。

（一）完善地方人大選舉制度

選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，完善的選舉制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑。1979年制定的《選舉法》和《地方組織法》將人大代表直接選舉范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)，實(shí)行代表候選人名額多于應(yīng)選代表名額的差額選舉制。三年后，全國人大及其常委會(huì)修訂了《選舉法》，調(diào)整了少數(shù)民族地區(qū)代表比例，“八二憲法”確認(rèn)了這些選舉原則，由此正式確立了中國特色社會(huì)主義選舉制度的基本框架。后來，《選舉法》先后在1986年、1995年、2004年、2010年和2015年五次修改，逐步完善了選舉程序，優(yōu)化了差額選舉辦法，規(guī)范了人大代表的名額，推進(jìn)了選舉制度的不斷完善，健全了人民當(dāng)家作主的制度體系。

1986年修訂的《選舉法》確立選民一次登記、長期有效的原則，簡化了選民登記手續(xù);限制了委托投票次數(shù)，防止非正常選舉;取消了預(yù)選的規(guī)定。1995年修訂的《選舉法》恢復(fù)了預(yù)選，規(guī)定將省、自治區(qū)人民代表大會(huì)中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例改為4∶1。2004年《選舉法》修訂規(guī)定組織代表候選人與選民見面。2010年《選舉法》修訂時(shí)，對(duì)選舉機(jī)構(gòu)和候選人透明度作了專門規(guī)定，規(guī)定城鄉(xiāng)居民選舉實(shí)行“同票同權(quán)”，明確了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)從8：1到5：1到4：1直至1：1。

（二）健全地方人大代表制度

通過法定的程序選舉人大代表代表不同地方、不同職業(yè)的人民的根本利益訴求，是我國民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1992年出臺(tái)的專門規(guī)范人大代表工作的《代表法》，對(duì)各級(jí)人大代表的權(quán)利、義務(wù)、會(huì)議期間和閉會(huì)期間的履職工作都作了具體規(guī)定，極大推動(dòng)了地方人大代表制度建設(shè)的進(jìn)程。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，各地豐富了人大代表履職的具體措施，出臺(tái)了《代表法實(shí)施辦法》《代表議案辦理辦法》《保障代表執(zhí)行職務(wù)的若干規(guī)定》《代表公示制度》《代表建議、批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，為人大代表履職行權(quán)提供了充分的制度保障。2015年，《代表法》得到修訂，繼續(xù)推動(dòng)了人大代表工作的進(jìn)一步發(fā)展。

很多地方還建立了人大常委會(huì)與代表聯(lián)系制度，通過邀請(qǐng)基層人大代表列席常委會(huì)會(huì)議、常委會(huì)組成人員分工聯(lián)系基層代表等制度形式構(gòu)建常委會(huì)和人大代表的良性互動(dòng)。同時(shí)，各地加強(qiáng)人大代表密切聯(lián)系群眾制度建設(shè)，探索了代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)絡(luò)員、人大代表聯(lián)系群眾活動(dòng)室等實(shí)踐形式，拓展互聯(lián)網(wǎng)、微信等聯(lián)系群眾渠道，切實(shí)保障了人大代表和群眾的雙向交流機(jī)制。

（三）優(yōu)化地方人大組織制度

人民代表大會(huì)的制度地位和運(yùn)作效果，在很大程度上取決于人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，尤其是人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)與人員。經(jīng)過努力，地方人大常委會(huì)設(shè)立之初的組成人員年齡偏大、機(jī)構(gòu)不健全、工作人員不足等問題得到根本改善，地方人大組織制度逐步優(yōu)化。

一是地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)逐步建立健全。根據(jù)“八二憲法”擴(kuò)大常委會(huì)職權(quán)范圍和1986年《地方組織法》設(shè)立專委會(huì)的規(guī)定，各省級(jí)地方和自治州、設(shè)區(qū)的市的人大先后建立了法制 （政法）、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)等專門委員會(huì)。此后，地方人大常委會(huì)還設(shè)立了一些工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作，如法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)等。人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立，逐步充實(shí)了地方人大的組織機(jī)構(gòu)。

二是地方人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。上海市人大常委會(huì)自1998年開始實(shí)行“特別專職委員”制度，選舉相關(guān)領(lǐng)域的年輕專家學(xué)者擔(dān)任人大常委會(huì)委員，同時(shí)兼顧了委員年輕化和專職化的制度改革需求[9]。后來，這一制度創(chuàng)新被更多地方借鑒，沿用至今[10]?，F(xiàn)在，常委會(huì)組成人員的年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)不斷改善，逐步實(shí)現(xiàn)了常委會(huì)組成人員年輕化，提高了人大常委會(huì)組成人員專職化的比例，有效提升了地方人大及其常委會(huì)履行職權(quán)的實(shí)質(zhì)能力。同時(shí)，省級(jí)人大常委會(huì)主任終結(jié)型任職模式在1993年向跳板型任職模式轉(zhuǎn)型，并逐步邁向制度化[11]，有效調(diào)動(dòng)了地方人大的履職積極性。

（四）改進(jìn)地方人大會(huì)議制度

地方人大及其常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的正式渠道集中體現(xiàn)為會(huì)議，包括人民代表大會(huì)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議。地方人大的會(huì)議制度直接事關(guān)地方人大及其常委會(huì)履職能力和履職效能。20世紀(jì)80年代全國人大常委會(huì)制定全國人大和人大常委會(huì)議事規(guī)則之后，各級(jí)地方人大開始著手完善會(huì)議制度，各省級(jí)地方人大均先后制定了各自的議事規(guī)則，就會(huì)議的時(shí)間和頻率、議案的會(huì)議程序、會(huì)議的組織等作了具體規(guī)定。由此，地方人大常委會(huì)的會(huì)次逐漸合法、會(huì)期趨于固定、會(huì)長趨于穩(wěn)定，有效促進(jìn)了會(huì)次和會(huì)期的制度化[12]。

同時(shí)，大多地方人大還探索了常委會(huì)主任會(huì)議和專工委工作會(huì)議制度，創(chuàng)新常委會(huì)會(huì)議引入市民旁聽、常委會(huì)主任會(huì)議或工作會(huì)議引入專家學(xué)者咨詢等會(huì)議形式，推動(dòng)地方人大會(huì)議制度逐步走上了制度化、程序化軌道。

（五）改善地方人大工作制度

一是推動(dòng)地方立法體制改革。1979年省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方立法權(quán)后，《地方組織法》在1982和1986年兩次修訂，省會(huì)市和較大的市的人大及其常委會(huì)擁有了地方立法權(quán)，2000年《立法法》出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)擁有了立法權(quán)，至此，我國有80個(gè)地方都享有了地方立法權(quán)。2015年，《立法法》修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，2018年憲法修改為這一規(guī)定提供了根本法依據(jù)?，F(xiàn)在，我國地方立法主體增加到353個(gè)，包括31個(gè)?。▍^(qū)、市），288個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州、4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。伴隨著地方立法主體的從無到有、從少到多，地方立法的程序性規(guī)范也逐步健全，地方立法體制逐步完善。

二是完善地方人大監(jiān)督機(jī)制。2006年我國出臺(tái)了監(jiān)督法，地方人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督有了更加有力的法定依據(jù)。同時(shí)，各級(jí)地方人大積極履職，綜合運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、視察等形式，采取明察暗訪、問卷調(diào)查、設(shè)立舉報(bào)電話、第三方評(píng)估、代表和專家參與等方式開展監(jiān)督，逐步形成了一套較為完整有效的監(jiān)督機(jī)制。

三是探索地方人大討論決定重大事項(xiàng)制度。各級(jí)地方自主出臺(tái)了保障決定權(quán)的地方性法規(guī)，如甘肅省建立了重大事項(xiàng)“年度清單”制度，山東省青州市完善了人大對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的“處理程序”，四川省雅安市人大引入嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制[13]。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。2017年中共中央印發(fā)相關(guān)實(shí)施意見，各級(jí)地方人大隨后出臺(tái)了本地的討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，逐步明確了地方人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍與程序，地方人大討論決定地方重大事項(xiàng)逐步走向法定化、程序化、規(guī)范化。

四是規(guī)范地方人大人事任免工作制度。為了履行任免權(quán)，各地方人大制定了地方性法規(guī)，如1998年施行、2003年修正的《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)人事任免規(guī)定》，2001年出臺(tái)的《吉林省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)人事任免工作條例》等，對(duì)任免范圍、任免程序、任免表決方式、就職監(jiān)督作了具體化的規(guī)定。實(shí)踐中探索的任前了解、法律知識(shí)考試、現(xiàn)場直播報(bào)道、就職宣誓等任免工作方法逐步固定化、常態(tài)化，成為地方人大人事任免工作的既定機(jī)制。

三、制度優(yōu)勢(shì)：設(shè)立常委會(huì)以來地方人大的工作成就

一項(xiàng)制度的好壞既要體現(xiàn)在制度高度自覺的自我完善中，更要體現(xiàn)在制度落實(shí)、推動(dòng)發(fā)展、有效治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中。經(jīng)過40年的持續(xù)探索，地方人大“履職盡責(zé)，開拓進(jìn)取，為地方改革發(fā)展穩(wěn)定工作作出了重要貢獻(xiàn)”[14]。

（一）地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”，地方法治化建設(shè)卓有成效

“人大職權(quán)行使最有效的是立法權(quán)的行使。”[15]地方人大及其常委會(huì)40年的工作，突出成就便體現(xiàn)在地方立法方面。2011年，吳邦國宣告中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)建設(shè)的地方性法規(guī)體系是其中的重要組成部分。我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達(dá)12000余件，已經(jīng)成功解決了“有沒有”法的問題，正從立法粗放化階段進(jìn)入到強(qiáng)調(diào)法“好不好”的精細(xì)化時(shí)代。

這樣的立法工作成效關(guān)鍵歸功于各地方人大及其常委會(huì)不斷創(chuàng)新完善的立法體制機(jī)制。多年來，之前享有立法權(quán)的80個(gè)地方人大在立法理念上圍繞重點(diǎn)、突出特色、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在立法體制上明確權(quán)限、加強(qiáng)協(xié)商、堅(jiān)持人大主導(dǎo)、規(guī)范立法，在立法過程中科學(xué)立項(xiàng)、健全起草程序、優(yōu)化審議程序、完善評(píng)估方式，探索委托第三方參與立法，有效推動(dòng)了地方人大立法機(jī)制完善?！读⒎ǚā沸薷暮?，353個(gè)地方立法主體借鑒已有經(jīng)驗(yàn)，更大力度推動(dòng)了地方立法工作的向前發(fā)展。

地方性法規(guī)數(shù)量增多、質(zhì)量提升，帶來的是地方治理方式的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。一方面，地方根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定法律法規(guī)的細(xì)則辦法，解決了以前全國人大集中立法“一刀切”的問題，解決了法治通達(dá)基層的“最后一公里”問題。另一方面，地方可以聚焦本地社會(huì)治理、民生保障等領(lǐng)域突出問題立法，或聚焦本地特色進(jìn)行試驗(yàn)性立法，增強(qiáng)了“小切口”立法的針對(duì)性，增強(qiáng)了地方治理實(shí)效，更是由此逐步樹立了依法治理的法治理念。

（二）人大監(jiān)督走向“寓支持于監(jiān)督”，地方機(jī)構(gòu)履職效能提升明顯

依照地方人大常委會(huì)設(shè)立之初的期待，監(jiān)督功能是人大及其常委會(huì)的主要功能之一。但現(xiàn)實(shí)中，由于地方黨委、政府與人大之間深層次的結(jié)構(gòu)性問題，人大在一段較長的時(shí)間內(nèi)并不能發(fā)揮好監(jiān)督作用，甚至一度處于“寓監(jiān)督于支持”的尷尬境地，呈現(xiàn)出一種“橡皮圖章”的懸置地位。

近年來，隨著地方人大常委會(huì)自身監(jiān)督能力的提升，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)積極探索監(jiān)督工作方式方法，綜合采取聽取審議專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查、代表評(píng)議、述職評(píng)議、專題詢問、第三方評(píng)估、聯(lián)網(wǎng)共享信息、代表和專家參與等方式開展對(duì)“一府兩院”以及監(jiān)察委的監(jiān)督。40年來，省一級(jí)人大常委會(huì)聽取審議工作報(bào)告1萬多項(xiàng)，組織開展的執(zhí)法檢查達(dá)6000多次[16]，各市、縣人大常委會(huì)也對(duì)本級(jí)地方政府開展了卓有成效的監(jiān)督工作。

經(jīng)過多年的努力，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制不斷完善，人大與政府部門的聯(lián)動(dòng)形式逐漸健全，人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的配合越來越密切，逐步改變了“多理解、多支持”“和諧監(jiān)督”、支持有過之而監(jiān)督不力的監(jiān)督窘境。地方人大和其他國家機(jī)關(guān)之間形成了“寓支持于監(jiān)督”“既是監(jiān)督更是支持”的良好氛圍和良性互動(dòng)。當(dāng)前，大多數(shù)政府部門已經(jīng)有意識(shí)地在自覺接受監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將人大監(jiān)督作為推動(dòng)部門工作的重要?jiǎng)恿?，更長遠(yuǎn)的監(jiān)督效能即自覺接受人大監(jiān)督、提升機(jī)構(gòu)履職效能已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

（三）人大代表與群眾“越來越近”，地方民生保障愈益改善

加強(qiáng)人大常委會(huì)、人大代表與人民群眾的聯(lián)系是人民代表大會(huì)制度的民主要義。多年來，各地方人大常委會(huì)在搭建聯(lián)系平臺(tái)、暢通聯(lián)系過程、規(guī)范聯(lián)系程序等方面積極探索，逐步形成了代表視察調(diào)研、代表座談會(huì)、代表走訪、代表述職、滿意度測(cè)評(píng)、代表小組、代表列席會(huì)議、選民接待日等一些較為制度化的工作方式，構(gòu)建了“代表走出去”和“群眾走進(jìn)來”的人大代表聯(lián)系群眾的良好生態(tài)鏈。

歸根結(jié)底，加強(qiáng)人大代表與群眾的聯(lián)系是為了保障人大代表更好地反映群眾的訴求，更好地保障群眾的利益，因此，關(guān)注民生、保障民生和改善民生既是人大代表聯(lián)系群眾的出發(fā)點(diǎn)、聚焦點(diǎn)，也是人大及其常委會(huì)、人大代表依法履職的著力點(diǎn)、落腳點(diǎn)。

40年來，地方人大在創(chuàng)新人大代表聯(lián)系群眾制度方面的實(shí)踐，一方面保障了人大代表的代表性，夯實(shí)了人民代表大會(huì)制度的群眾基礎(chǔ)，另一方面保障了民生利益的廣泛性，增進(jìn)了民生福祉。

四、將制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為治理效能的基本思路

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，具有明顯的政治優(yōu)勢(shì)，是“四個(gè)自信”的重要內(nèi)容。在設(shè)立地方人大常委會(huì)以來的40年里，地方人大工作取得了明顯的成效，但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，地方人大的實(shí)際權(quán)責(zé)與憲法法律賦予人大的職權(quán)還有一定距離，地方人大常委會(huì)的履職能力與治理現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，地方人大及其常委會(huì)工作的機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)作還存在不完善的地方。

（一）以地方治理現(xiàn)代化定位地方人大的效能目標(biāo)

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。地方治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的關(guān)鍵部分。以地方治理現(xiàn)代化來定位地方人大的效能目標(biāo)，意味著將地方人大的法定職權(quán)和各項(xiàng)工作放在治國理政的大局中考量，將地方人大的工作目標(biāo)放在治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)中來推動(dòng)。

總體而言，在中國現(xiàn)實(shí)政治過程中，人大與黨委、政府間的關(guān)系是權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系，但更是地方治理的主體之間的關(guān)系。人大與其他國家機(jī)關(guān)之間，既積極監(jiān)督，又有效支持，才能最大限度調(diào)動(dòng)地方治理的主體積極性，形成公權(quán)力方面的整體合力。地方人大主導(dǎo)的立法工作，是為了推進(jìn)法治地方建設(shè);監(jiān)督工作，是為了塑造服務(wù)型的“善治”政府;重大事項(xiàng)的討論決定工作，是為了更加民主、科學(xué)地進(jìn)行公共決策;地方人大的人事任免工作是為了選出有能力、有擔(dān)當(dāng)且作風(fēng)優(yōu)良的領(lǐng)導(dǎo)干部。無論哪一項(xiàng)工作，只有以治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，才能自覺在實(shí)踐中將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（二）以地方人大的積極履職用足地方人大的制度空間

從規(guī)范意義上講，地方人大是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有憲法法律規(guī)定的立法、決定、任免和監(jiān)督的權(quán)力，具有憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)和同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)的“兩個(gè)機(jī)關(guān)”屬性。但是在操作層面上，地方人大的法定職權(quán)并沒有得到充分運(yùn)行，地方人大的各項(xiàng)職權(quán)間的運(yùn)行情況也不均衡，仍存在部分懸置的制度空間。

在實(shí)踐中激活人民代表大會(huì)的制度效能，一個(gè)基本思路就是地方人大積極履職，利用已有的制度空間進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，探索完善工作的方式方法，創(chuàng)造性引入技術(shù)手段，用一個(gè)個(gè)具體行動(dòng)推動(dòng)深層次結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，以實(shí)際工作的有效性積累制度空間的有效性。

（三）以制度化的履職程序保障地方人大的法定職權(quán)

從總體上看，地方人大職權(quán)的實(shí)際運(yùn)行主要受四個(gè)因素的影響：一是法律法規(guī)，二是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，三是人大的履職能力，四是履職程序與技術(shù)手段。短期來看，法律法規(guī)和權(quán)力結(jié)構(gòu)不會(huì)有大的變化，人大的實(shí)際履職進(jìn)展受履職能力和履職程序的影響更大。其中履職能力側(cè)重在人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)方面，履職程序側(cè)重在人大及其常委會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)方面。

在權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)固定的情境下，依法保障地方人大的法定職權(quán)，一個(gè)基本的方法就是提升地方人大履職制度化、程序化、規(guī)范化程度，不斷改進(jìn)程序，把程序做實(shí)，推動(dòng)人大的各項(xiàng)工作取得新進(jìn)展。

（四）以常委會(huì)的自身建設(shè)提升地方人大的履職能力

在已有的權(quán)力視角、體制研究、機(jī)制分析之外，能力建設(shè)是地方人大工作的重要關(guān)注點(diǎn)之一。提升地方人大履職能力是完善人民代表大會(huì)制度的有效途徑，也是中國政治發(fā)展和法治中國建設(shè)的“生長點(diǎn)”。而地方人大的履職能力在很大程度上是由地方人大常委會(huì)的自身建設(shè)決定的。“正是人大常委會(huì)的人員構(gòu)成和整體素質(zhì)，決定了其各項(xiàng)職能的行使?fàn)顩r，及其在實(shí)際政治過程中的地位?！盵17]

黨的十八大報(bào)告提出：“健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。”加強(qiáng)地方人大常委會(huì)的自身建設(shè)，要突出解決常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)問題，優(yōu)化比例結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專兼職結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專委會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步釋放專委會(huì)潛能，加強(qiáng)常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，建設(shè)好“兩個(gè)機(jī)關(guān)”。

總而言之，歷史實(shí)踐已經(jīng)證明，“中國特色社會(huì)主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，這是我們堅(jiān)定‘四個(gè)自信的一個(gè)基本依據(jù)”[18]。但是，“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封”[19]。制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題也在一次次提醒我們，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義國家制度和法律制度，還有突出問題要解決，有現(xiàn)實(shí)瓶頸要突破。作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度也不例外。歷史與現(xiàn)實(shí)、制度優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)實(shí)問題，給予我們的方法論啟示就是，在堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推動(dòng)地方人大制度的自我完善，在實(shí)踐中將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)地方治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

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（作者系中共重慶市委黨校〔重慶行政學(xué)院〕黨的建設(shè)教研部講師，西南政法大學(xué)博士研究生。本文系作者主持的國家社科基金項(xiàng)目“中共中央南方局機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)啟示研究”〔編號(hào)：19CDJ019〕的階段性成果）