海南航空業(yè)在整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)當(dāng)中具有獨(dú)特的地位，進(jìn)出島比例77%。未來隨著進(jìn)出島人流的密集、免簽政策實(shí)施以及自由貿(mào)易港建設(shè)逐步推進(jìn)，航空業(yè)供給側(cè)率先實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)多元、功能豐富、品質(zhì)高端、接軌國(guó)際，對(duì)于滿足人民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求和投資需求具有推動(dòng)作用。當(dāng)前，理順機(jī)場(chǎng)機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)場(chǎng)投融資，聚力吸引政府和社會(huì)資本、外資等多方資本，有利于促進(jìn)航空業(yè)高速繁榮發(fā)展，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目投資接軌國(guó)際化、助力海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

一、理順機(jī)場(chǎng)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目投資新體制對(duì)于打造國(guó)際化投資環(huán)境具有重要意義

（一）破解海南省機(jī)場(chǎng)管理長(zhǎng)期存在的問題

2019年前，海南省是全國(guó)唯一由航空公司控股樞紐機(jī)場(chǎng)省份。航空公司控股省會(huì)城市等樞紐機(jī)場(chǎng)在投資體制和未來發(fā)展上存在的問題和不足逐漸凸顯。一是省會(huì)城市?？跈C(jī)場(chǎng)由航空公司控股或相對(duì)控股暫不符合國(guó)內(nèi)民航業(yè)有關(guān)規(guī)定，二是民營(yíng)企業(yè)控股樞紐機(jī)場(chǎng)，對(duì)機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性不高，投入度不夠，提升基礎(chǔ)設(shè)施保障能力有限，造成協(xié)調(diào)發(fā)揮中轉(zhuǎn)樞紐機(jī)場(chǎng)能力不足。三是經(jīng)濟(jì)安全性稍顯不足。

（二）構(gòu)筑機(jī)場(chǎng)及其相關(guān)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目國(guó)際化的投資環(huán)境

綜合交通樞紐是城市發(fā)展的重要支點(diǎn)，營(yíng)造多元投資環(huán)境，有利于促進(jìn)交通樞紐多元發(fā)展。一是引入負(fù)面清單管理模式，聚焦建立便利化、法制化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。通過促進(jìn)多方資本投資機(jī)場(chǎng)，有利于學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、打造國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)場(chǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，助力建設(shè)更高層次、更高品質(zhì)的空港交通樞紐。二是打造2—4小時(shí)8小時(shí)飛行經(jīng)濟(jì)圈。加大投資來源，允許社會(huì)資本進(jìn)入公共航空運(yùn)輸企業(yè)、航空燃油銷售儲(chǔ)運(yùn)加注企業(yè)、計(jì)算機(jī)服務(wù)企業(yè)、通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)、航線航班運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目，吸引多方資本參與構(gòu)筑飛行經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。

（三）促進(jìn)航空產(chǎn)業(yè)對(duì)周邊上下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和輻射作用

理順機(jī)場(chǎng)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目投資體制，發(fā)揮航空產(chǎn)業(yè)的輻射拉動(dòng)作用。一是帶動(dòng)航空運(yùn)輸業(yè)。理順公共航空運(yùn)輸業(yè)、通用航空經(jīng)營(yíng)、小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)、全貨運(yùn)航空運(yùn)營(yíng)投資機(jī)制，機(jī)場(chǎng)則聚焦提供航空運(yùn)輸業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是促進(jìn)飛機(jī)維修業(yè)發(fā)展。理順民用航空器維修及民用航空資料的翻印、交換、轉(zhuǎn)售和轉(zhuǎn)讓等內(nèi)外資投資體制。三是經(jīng)營(yíng)飛機(jī)租賃業(yè)。理順保稅區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的飛機(jī)租賃投融資體制。

二、海南省機(jī)場(chǎng)投資體制概況

（一）機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)屬地化管理

機(jī)場(chǎng)投資體制分三個(gè)階段。第一階段，20世紀(jì)80年代為中國(guó)民航局管理，由中央財(cái)政直接投資;第二階段，省級(jí)政府投資，由省級(jí)組建機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理機(jī)場(chǎng)，2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)民航體制改革方案的通知》，民航局管理的機(jī)場(chǎng)逐步移交地方政府管理，機(jī)場(chǎng)實(shí)行屬地化管理，目的是調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展民航事業(yè)積極性，實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)資源共享、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，形成有利于機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的管理體制。民航總局直接管理的機(jī)場(chǎng)下放所在?。▍^(qū)、市）管理，相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債、人員一并劃轉(zhuǎn)，原則以省為單位組建機(jī)場(chǎng)管理公司，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，各省（區(qū)、市）政府不再設(shè)立民航管理機(jī)場(chǎng);第三階段，社會(huì)資本進(jìn)入機(jī)場(chǎng)建設(shè)，包括民營(yíng)資本和外商資本。

（二）國(guó)有資本與社會(huì)資本參與機(jī)場(chǎng)建設(shè)

截止2019年，省兩個(gè)核心樞紐機(jī)場(chǎng)，?？诿捞m機(jī)場(chǎng)國(guó)有股東持股合計(jì)53.78%，三亞鳳凰機(jī)場(chǎng)國(guó)有股東持股合計(jì)0.43%。海南省美蘭機(jī)場(chǎng)由航空公司關(guān)聯(lián)企業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)。機(jī)場(chǎng)收入主要由航空收入和非航空收入，國(guó)有資本和社會(huì)資本共同參與機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

三、推進(jìn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中存在的突出問題

機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金投入量大、建設(shè)周期長(zhǎng)，占地面積大、生態(tài)環(huán)境約束、資金保障等問題成為沿海城市推進(jìn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中需要解決的突出難點(diǎn)和堵點(diǎn)。

一是占地面積大。民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)為國(guó)家重要公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，為滿足大型客機(jī)?？?，跑道建設(shè)、航站樓以及配套設(shè)施建設(shè)用地需求，相對(duì)一般基礎(chǔ)設(shè)施更大。利用陸上土地建設(shè)機(jī)場(chǎng)面臨征地拆遷成本高昂、行政成本過高等突出問題，沿海城市往往選擇填海造地建設(shè)機(jī)場(chǎng)，但需開展海洋環(huán)評(píng)、海域論證及基礎(chǔ)外業(yè)調(diào)查，這些措施對(duì)于旅游型城市要求則更為嚴(yán)格。

二是環(huán)保問題突出。機(jī)場(chǎng)建設(shè)引發(fā)的環(huán)保評(píng)價(jià)也是推進(jìn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)主要約束問題，陸地造機(jī)場(chǎng)主要產(chǎn)生的噪聲往往會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用裆钤斐捎绊懀詈Ｔ鞕C(jī)場(chǎng)的環(huán)保問題更為明顯。

三是資金籌措難度大。機(jī)場(chǎng)建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)體量小、資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的城市，資金缺口是推動(dòng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中存在的主要問題。為解決機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金，需要統(tǒng)籌各部門資金財(cái)經(jīng)政策、多渠道籌集資金，地方需積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金支持，同時(shí)財(cái)政配套資金。金融機(jī)構(gòu)需與政府機(jī)構(gòu)建立良好的信息互通，經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)審、賬戶資金監(jiān)管以及確定項(xiàng)目概算等程序流程，才能對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)審慎放貸。

四是政策變化的影響?？崭凼浅鞘行蜗笾匾翱?，政策變動(dòng)對(duì)機(jī)場(chǎng)設(shè)施的配置常常會(huì)帶來改變。2018年海南提出建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港，新的發(fā)展方向和政策要求對(duì)空港邊檢、海關(guān)、口岸等各種設(shè)施提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，政策變動(dòng)要求機(jī)場(chǎng)概算重新調(diào)整。

五是推進(jìn)空域資源協(xié)調(diào)。航班時(shí)刻表、空域資源配置不屬于地方事權(quán)，航線（包括國(guó)際、國(guó)內(nèi)、地區(qū)航線）資源屬于有償使用。以航線資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，專項(xiàng)用于安全、空管、機(jī)場(chǎng)、科技、信息等設(shè)施的建設(shè)。推進(jìn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)要協(xié)調(diào)好空域資源。

四、發(fā)揮各方投資比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)民航高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建民航高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在全面落實(shí)各項(xiàng)政策，強(qiáng)化指標(biāo)導(dǎo)向，建立涵蓋總量、結(jié)構(gòu)、增量等多個(gè)緯度評(píng)價(jià)體系。強(qiáng)化政策護(hù)航，構(gòu)筑各方面政策協(xié)同配合、良性互動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展政策體系。強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，加快建立政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)自主制定的標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成新型標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)政府投資和其他各類投資的發(fā)展。

（一）發(fā)揮政府投資在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)作用

政府作為樞紐機(jī)場(chǎng)控股方，政府投資提供公共基礎(chǔ)設(shè)施。一是有利于提高全局效益。弱化機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)功能，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)聚焦提供航空運(yùn)輸公司優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，減少起降費(fèi)等雜費(fèi)和弱化局部利益，降低航空公司成本。二是有利于開拓多項(xiàng)業(yè)務(wù)。發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用，促使航空公司聚焦開辟新航線、拓展新業(yè)務(wù)，提高國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)整體競(jìng)爭(zhēng)力。三是有利于民航業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。海南省人口約920萬(wàn)，僅僅依靠本地客源，難以形成貨物、資金、人流樞紐型機(jī)場(chǎng)，為打造更高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際空港，急需提高海南機(jī)場(chǎng)中轉(zhuǎn)量，強(qiáng)化中轉(zhuǎn)客運(yùn)對(duì)民航發(fā)展的支撐作用。

（二）發(fā)揮主基地航空公司投資作用，打造開放型格局穩(wěn)定器

做強(qiáng)做大主基地航空公司，著力擴(kuò)大主基地航空公司市場(chǎng)份額，增強(qiáng)主基地公司協(xié)調(diào)能力，開辟國(guó)際國(guó)內(nèi)航線。加強(qiáng)與周邊機(jī)場(chǎng)合作，建立機(jī)場(chǎng)與機(jī)場(chǎng)之間聯(lián)盟關(guān)系。深化合作內(nèi)容，在航線、時(shí)刻、人員分流等方面實(shí)現(xiàn)互利共贏。

五、建立海南省機(jī)場(chǎng)及其相關(guān)業(yè)務(wù)投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，探索運(yùn)營(yíng)新模式，構(gòu)建民航發(fā)展開放包容大格局

當(dāng)前，涉及到機(jī)場(chǎng)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目投資負(fù)面清單分布在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版本）、國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施、外商投資特別管理措施。理順?biāo)膫€(gè)投資清單，進(jìn)行對(duì)比、補(bǔ)充試驗(yàn)，推進(jìn)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）機(jī)場(chǎng)體制機(jī)制和管理制度創(chuàng)新，在更廣范圍進(jìn)行壓力測(cè)試，全面分析海南省民航機(jī)場(chǎng)投融資體制政策效果、政策手段，擇優(yōu)選擇最適合建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的機(jī)場(chǎng)及其相關(guān)業(yè)務(wù)投資新模式，創(chuàng)新海南省機(jī)場(chǎng)體制機(jī)制。

（一）四張清單整合為海南省機(jī)場(chǎng)投資負(fù)面清單

清單包括禁止和許可兩類事項(xiàng)，對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審核、批準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù);對(duì)許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，包括有關(guān)資格的要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求等，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準(zhǔn)入的決定;對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

（二）整合后的清單對(duì)接國(guó)際投資協(xié)定和港澳臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排和協(xié)議

按照國(guó)家及其自由貿(mào)易區(qū)整合后的負(fù)面清單，納入海南與國(guó)內(nèi)、國(guó)際機(jī)場(chǎng)管理合作框架內(nèi)，梳理《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其后續(xù)協(xié)議、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其后續(xù)協(xié)議、《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》及其后續(xù)協(xié)議、我國(guó)與有關(guān)國(guó)家簽訂的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議和投資協(xié)定、國(guó)際條約，對(duì)符合條件的投資者更優(yōu)惠開放措施的，對(duì)清單進(jìn)行補(bǔ)充、完善、修訂，作為對(duì)接與國(guó)際、港澳臺(tái)地區(qū)合作的參考規(guī)范。

（三）探索建立機(jī)場(chǎng)建設(shè)及其關(guān)聯(lián)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)或者牌照管理等方式和投資回報(bào)機(jī)制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制

梳理分布在相關(guān)部門的許可審定和資質(zhì)審定，規(guī)范相關(guān)部門職能，形成政府引導(dǎo)、多市場(chǎng)主體參與的局面。

（四）建立共商協(xié)調(diào)機(jī)制，重大問題建立省部聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

吸引具有國(guó)內(nèi)、國(guó)際資本投資民用機(jī)場(chǎng)、通用機(jī)場(chǎng)及其關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，爭(zhēng)取部分審批權(quán)下放或者先行先試。

（五）經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，可實(shí)時(shí)列入清單，率先在航空探索試行清單

由于未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)、各部門不得自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，因特殊原因需采取臨時(shí)性準(zhǔn)入管理措施的，需報(bào)國(guó)務(wù)院，適時(shí)納入國(guó)家臨時(shí)性措施或者地方管理措施清單或其他方式予以規(guī)范。

（許艷，海南省發(fā)展改革委，中國(guó)人民大學(xué)碩士）