海南航空業(yè)在整個交通運輸業(yè)當中具有獨特的地位，進出島比例77%。未來隨著進出島人流的密集、免簽政策實施以及自由貿(mào)易港建設(shè)逐步推進，航空業(yè)供給側(cè)率先實現(xiàn)結(jié)構(gòu)多元、功能豐富、品質(zhì)高端、接軌國際，對于滿足人民日益增長的服務(wù)需求和投資需求具有推動作用。當前，理順機場機制、創(chuàng)新機場投融資，聚力吸引政府和社會資本、外資等多方資本，有利于促進航空業(yè)高速繁榮發(fā)展，促進機場及其關(guān)聯(lián)項目投資接軌國際化、助力海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

一、理順機場及其關(guān)聯(lián)項目投資新體制對于打造國際化投資環(huán)境具有重要意義

（一）破解海南省機場管理長期存在的問題

2019年前，海南省是全國唯一由航空公司控股樞紐機場省份。航空公司控股省會城市等樞紐機場在投資體制和未來發(fā)展上存在的問題和不足逐漸凸顯。一是省會城市?？跈C場由航空公司控股或相對控股暫不符合國內(nèi)民航業(yè)有關(guān)規(guī)定，二是民營企業(yè)控股樞紐機場，對機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性不高，投入度不夠，提升基礎(chǔ)設(shè)施保障能力有限，造成協(xié)調(diào)發(fā)揮中轉(zhuǎn)樞紐機場能力不足。三是經(jīng)濟安全性稍顯不足。

（二）構(gòu)筑機場及其相關(guān)關(guān)聯(lián)項目國際化的投資環(huán)境

綜合交通樞紐是城市發(fā)展的重要支點，營造多元投資環(huán)境，有利于促進交通樞紐多元發(fā)展。一是引入負面清單管理模式，聚焦建立便利化、法制化和國際化的營商環(huán)境。通過促進多方資本投資機場，有利于學習先進的管理經(jīng)驗、打造國際標準的機場服務(wù)標準，助力建設(shè)更高層次、更高品質(zhì)的空港交通樞紐。二是打造2—4小時8小時飛行經(jīng)濟圈。加大投資來源，允許社會資本進入公共航空運輸企業(yè)、航空燃油銷售儲運加注企業(yè)、計算機服務(wù)企業(yè)、通用航空機場建設(shè)、航線航班運營等項目，吸引多方資本參與構(gòu)筑飛行經(jīng)濟圈建設(shè)。

（三）促進航空產(chǎn)業(yè)對周邊上下游產(chǎn)業(yè)帶動和輻射作用

理順機場及其關(guān)聯(lián)項目投資體制，發(fā)揮航空產(chǎn)業(yè)的輻射拉動作用。一是帶動航空運輸業(yè)。理順公共航空運輸業(yè)、通用航空經(jīng)營、小型航空器商業(yè)運輸運營、全貨運航空運營投資機制，機場則聚焦提供航空運輸業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是促進飛機維修業(yè)發(fā)展。理順民用航空器維修及民用航空資料的翻印、交換、轉(zhuǎn)售和轉(zhuǎn)讓等內(nèi)外資投資體制。三是經(jīng)營飛機租賃業(yè)。理順保稅區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的飛機租賃投融資體制。

二、海南省機場投資體制概況

（一）機場實現(xiàn)屬地化管理

機場投資體制分三個階段。第一階段，20世紀80年代為中國民航局管理，由中央財政直接投資;第二階段，省級政府投資，由省級組建機場集團管理機場，2002年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)民航體制改革方案的通知》，民航局管理的機場逐步移交地方政府管理，機場實行屬地化管理，目的是調(diào)動地方政府發(fā)展民航事業(yè)積極性，實現(xiàn)機場資源共享、企業(yè)化經(jīng)營，形成有利于機場建設(shè)和發(fā)展的管理體制。民航總局直接管理的機場下放所在?。▍^(qū)、市）管理，相關(guān)資產(chǎn)、負債、人員一并劃轉(zhuǎn)，原則以省為單位組建機場管理公司，實行企業(yè)化經(jīng)營，各?。▍^(qū)、市）政府不再設(shè)立民航管理機場;第三階段，社會資本進入機場建設(shè)，包括民營資本和外商資本。

（二）國有資本與社會資本參與機場建設(shè)

截止2019年，省兩個核心樞紐機場，?？诿捞m機場國有股東持股合計53.78%，三亞鳳凰機場國有股東持股合計0.43%。海南省美蘭機場由航空公司關(guān)聯(lián)企業(yè)管理和經(jīng)營。機場收入主要由航空收入和非航空收入，國有資本和社會資本共同參與機場建設(shè)和運營。

三、推進機場建設(shè)過程中存在的突出問題

機場建設(shè)資金投入量大、建設(shè)周期長，占地面積大、生態(tài)環(huán)境約束、資金保障等問題成為沿海城市推進機場建設(shè)過程中需要解決的突出難點和堵點。

一是占地面積大。民用運輸機場為國家重要公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，為滿足大型客機?？?，跑道建設(shè)、航站樓以及配套設(shè)施建設(shè)用地需求，相對一般基礎(chǔ)設(shè)施更大。利用陸上土地建設(shè)機場面臨征地拆遷成本高昂、行政成本過高等突出問題，沿海城市往往選擇填海造地建設(shè)機場，但需開展海洋環(huán)評、海域論證及基礎(chǔ)外業(yè)調(diào)查，這些措施對于旅游型城市要求則更為嚴格。

二是環(huán)保問題突出。機場建設(shè)引發(fā)的環(huán)保評價也是推進機場建設(shè)主要約束問題，陸地造機場主要產(chǎn)生的噪聲往往會給當?shù)鼐用裆钤斐捎绊?，填海造機場的環(huán)保問題更為明顯。

三是資金籌措難度大。機場建設(shè)對于經(jīng)濟體量小、資本市場不發(fā)達的城市，資金缺口是推動機場建設(shè)過程中存在的主要問題。為解決機場建設(shè)資金，需要統(tǒng)籌各部門資金財經(jīng)政策、多渠道籌集資金，地方需積極爭取中央預算內(nèi)資金支持，同時財政配套資金。金融機構(gòu)需與政府機構(gòu)建立良好的信息互通，經(jīng)過風險評審、賬戶資金監(jiān)管以及確定項目概算等程序流程，才能對機場建設(shè)審慎放貸。

四是政策變化的影響。空港是城市形象重要窗口，政策變動對機場設(shè)施的配置常常會帶來改變。2018年海南提出建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港，新的發(fā)展方向和政策要求對空港邊檢、海關(guān)、口岸等各種設(shè)施提出了更高標準，政策變動要求機場概算重新調(diào)整。

五是推進空域資源協(xié)調(diào)。航班時刻表、空域資源配置不屬于地方事權(quán)，航線（包括國際、國內(nèi)、地區(qū)航線）資源屬于有償使用。以航線資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，專項用于安全、空管、機場、科技、信息等設(shè)施的建設(shè)。推進機場建設(shè)要協(xié)調(diào)好空域資源。

四、發(fā)揮各方投資比較優(yōu)勢，促進民航高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建民航高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在全面落實各項政策，強化指標導向，建立涵蓋總量、結(jié)構(gòu)、增量等多個緯度評價體系。強化政策護航，構(gòu)筑各方面政策協(xié)同配合、良性互動的高質(zhì)量發(fā)展政策體系。強化標準引領(lǐng)，加快建立政府主導的標準和市場自主制定的標準共同構(gòu)成新型標準體系，促進政府投資和其他各類投資的發(fā)展。

（一）發(fā)揮政府投資在機場建設(shè)中的優(yōu)勢作用

政府作為樞紐機場控股方，政府投資提供公共基礎(chǔ)設(shè)施。一是有利于提高全局效益。弱化機場經(jīng)營功能，促進機場聚焦提供航空運輸公司優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，減少起降費等雜費和弱化局部利益，降低航空公司成本。二是有利于開拓多項業(yè)務(wù)。發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用，促使航空公司聚焦開辟新航線、拓展新業(yè)務(wù)，提高國內(nèi)和國際市場整體競爭力。三是有利于民航業(yè)參與國際競爭。海南省人口約920萬，僅僅依靠本地客源，難以形成貨物、資金、人流樞紐型機場，為打造更高標準的國際空港，急需提高海南機場中轉(zhuǎn)量，強化中轉(zhuǎn)客運對民航發(fā)展的支撐作用。

（二）發(fā)揮主基地航空公司投資作用，打造開放型格局穩(wěn)定器

做強做大主基地航空公司，著力擴大主基地航空公司市場份額，增強主基地公司協(xié)調(diào)能力，開辟國際國內(nèi)航線。加強與周邊機場合作，建立機場與機場之間聯(lián)盟關(guān)系。深化合作內(nèi)容，在航線、時刻、人員分流等方面實現(xiàn)互利共贏。

五、建立海南省機場及其相關(guān)業(yè)務(wù)投資準入負面清單，探索運營新模式，構(gòu)建民航發(fā)展開放包容大格局

當前，涉及到機場及其關(guān)聯(lián)項目投資負面清單分布在市場準入負面清單（2018年版本）、國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定、自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施、外商投資特別管理措施。理順四個投資清單，進行對比、補充試驗，推進海南自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）機場體制機制和管理制度創(chuàng)新，在更廣范圍進行壓力測試，全面分析海南省民航機場投融資體制政策效果、政策手段，擇優(yōu)選擇最適合建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的機場及其相關(guān)業(yè)務(wù)投資新模式，創(chuàng)新海南省機場體制機制。

（一）四張清單整合為海南省機場投資負面清單

清單包括禁止和許可兩類事項，對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關(guān)不予審核、批準，不得辦理有關(guān)手續(xù);對許可準入事項，包括有關(guān)資格的要求和程序、技術(shù)標準和許可要求等，由市場主體提出申請，行政機關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準入的決定;對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。

（二）整合后的清單對接國際投資協(xié)定和港澳臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排和協(xié)議

按照國家及其自由貿(mào)易區(qū)整合后的負面清單，納入海南與國內(nèi)、國際機場管理合作框架內(nèi)，梳理《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其后續(xù)協(xié)議、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其后續(xù)協(xié)議、《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及其后續(xù)協(xié)議、我國與有關(guān)國家簽訂的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議和投資協(xié)定、國際條約，對符合條件的投資者更優(yōu)惠開放措施的，對清單進行補充、完善、修訂，作為對接與國際、港澳臺地區(qū)合作的參考規(guī)范。

（三）探索建立機場建設(shè)及其關(guān)聯(lián)項目特許經(jīng)營或者牌照管理等方式和投資回報機制，創(chuàng)新運營機制

梳理分布在相關(guān)部門的許可審定和資質(zhì)審定，規(guī)范相關(guān)部門職能，形成政府引導、多市場主體參與的局面。

（四）建立共商協(xié)調(diào)機制，重大問題建立省部聯(lián)席會議機制

吸引具有國內(nèi)、國際資本投資民用機場、通用機場及其關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)，爭取部分審批權(quán)下放或者先行先試。

（五）經(jīng)國務(wù)院同意，可實時列入清單，率先在航空探索試行清單

由于未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)、各部門不得自行發(fā)布市場準入性質(zhì)的負面清單，因特殊原因需采取臨時性準入管理措施的，需報國務(wù)院，適時納入國家臨時性措施或者地方管理措施清單或其他方式予以規(guī)范。

（許艷，海南省發(fā)展改革委，中國人民大學碩士）