宦吉娥 劉東豪

摘要：為了維護(hù)糧食安全，國(guó)家提出“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”。然而中國(guó)的耕地資源結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題仍十分嚴(yán)峻。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份需大量建設(shè)用地，耕地后備資源不足，區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn);另一方面，中西部省份后備耕地資源相對(duì)充足，卻又不能發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益。跨省域耕地占補(bǔ)平衡政策的出臺(tái)是應(yīng)對(duì)這一結(jié)構(gòu)性短缺的重要舉措。通過(guò)分析政策背景、功能期待與實(shí)施現(xiàn)狀，了解到制度的運(yùn)行可能面臨挑戰(zhàn)，如缺乏明晰的法律依據(jù)，中央政府監(jiān)管信息成本高昂，區(qū)域間發(fā)展不均衡的強(qiáng)化與固化以及“資源詛咒”的危機(jī)等?？梢钥紤]通過(guò)補(bǔ)足法律法規(guī)并利用合同工具治理;激發(fā)地方政府自主性，利用信息平臺(tái);強(qiáng)化農(nóng)用地管制，有序開(kāi)發(fā)國(guó)土空間;健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施加以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：跨省域補(bǔ)充耕地;耕地占補(bǔ)平衡;耕地資源;國(guó)家統(tǒng)籌制度

中圖分類號(hào)：F301 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）10-0154-005

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.10.036 ? ? ? ? ?開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： In order to maintain food security， the state proposes to "stick to the red line of 1.8 billion mu of cultivated land." However， the structural shortage of cultivated land resources in China is still very serious. On the one hand， economically developed provinces need a large amount of construction land， and there are insufficient reserves of cultivated land， and it is difficult to achieve a requistion-compensationg balance of cultivated land in the region; on the other hand， provinces in the central and western regions have relatively sufficient reserve arable land resources， but they cannot exert the maximum economic benefits. The introduction of a cross-province farmland requistion and compensation policy is an important measure to deal with this structural shortage. By analyzing the policy background， functional expectations and implementation status， it is understood that the operation of the system may face challenges， such as the lack of clear legal basis， the high cost of central government supervision information， the intensification and solidification of uneven development among regions and the crisis of “resource curse”. It can be considered by supplementing laws and regulations and using contract tools for governance; stimulating local government autonomy， using information platforms; strengthening agricultural land control， orderly development of land space; and establishing comprehensive ecological compensation mechanisms to deal with it.

Key words： cross-province supplementary cultivated land; balance of requist and compensated cultivated land; cultivated land resources; national overall planning system

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）要求嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)守耕地紅線，并提出了“探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌”的要求，拉開(kāi)了國(guó)家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡的序幕。2017年12月，全國(guó)首例跨省域土地流轉(zhuǎn)協(xié)議由四川省樂(lè)山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)267 hm2（7 000畝），協(xié)議總金額50.4億元[1]。這作為具體操作辦法出臺(tái)前的一個(gè)探索，為全國(guó)范圍內(nèi)耕地跨省域占補(bǔ)平衡工作作出了良好的示范。2018年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》后，跨省域補(bǔ)充耕地的研究引起關(guān)注。梳理該制度的背景以及功能期待，探索該制度可能面臨的挑戰(zhàn)，以期更好地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的確保國(guó)家糧食安全、保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)。

1 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的政策解析、功能期待與實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 ?政策解析

1.1.1 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的背景 ?中國(guó)耕地后備資源區(qū)域分布不均[2]，主要集中在中部、東北及西部等地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地后備資源嚴(yán)重緊缺，很難在轄區(qū)范圍內(nèi)完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。因此，跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌這一制度應(yīng)運(yùn)而生。

1.1.2 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的內(nèi)容 ?隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，土地管理制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，耕地占補(bǔ)平衡政策也在逐步完善?？梢园窗l(fā)展的時(shí)間階段來(lái)劃分耕地占補(bǔ)平衡政策的演變過(guò)程。

第一階段（1998—2015年）。較早對(duì)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行規(guī)定的是1998年8月的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。之后，圍繞《中華人民共和國(guó)土地管理法》的要求陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策文件，具體情況見(jiàn)表1。

由此可見(jiàn)，此階段政策從出臺(tái)到不斷修訂完善。從開(kāi)始時(shí)的“占多少，墾多少”到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”轉(zhuǎn)變;從耕地?cái)?shù)量平衡到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量平衡轉(zhuǎn)變;從實(shí)施臺(tái)賬管理，到利用一張圖和監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

第二階段（2016年至今）。第一階段占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，使耕地資源得到了一定的保護(hù)，但是各地的耕地后備資源仍短缺，同時(shí)土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越突出，耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一階段的政策性文件主要通過(guò)各類創(chuàng)新手段來(lái)解決實(shí)施過(guò)程中遇到的挑戰(zhàn)。將主要政策性文件梳理如表2。

相比較第一階段而言，第二階段的政策更重視全局，根據(jù)各地具體情況進(jìn)行創(chuàng)新性調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)全方位的平衡[3]。同時(shí)，允許以補(bǔ)充耕地和提質(zhì)改造現(xiàn)有耕地相結(jié)合（補(bǔ)改結(jié)合）的方式落實(shí)耕地的占補(bǔ)平衡。在2017年以前，中國(guó)只允許在省域范圍內(nèi)進(jìn)行耕地的占補(bǔ)平衡。2017年中共十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定“不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”，國(guó)家開(kāi)始考慮由國(guó)家來(lái)統(tǒng)籌。2018年3月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》確立了該項(xiàng)制度，從而賦予該制度效力。具體而言，跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的運(yùn)作方式如圖1所示。

圖1中，甲省是占用耕地的，存在較大的建設(shè)用地需求。乙省是補(bǔ)充耕地的，存有大量耕地。每年的一季度，甲省需向國(guó)務(wù)院提供申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌的理由、規(guī)模、資金繳納承諾等（箭頭a）;乙省需向國(guó)務(wù)院提供承擔(dān)補(bǔ)充耕地的理由、承擔(dān)規(guī)模、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目情況、資金安排使用等（箭頭c）。甲省與乙省此時(shí)并無(wú)關(guān)聯(lián)，二者由國(guó)家統(tǒng)籌（箭頭e，規(guī)定尚不明確，存在制度空間）。國(guó)務(wù)院收到甲省申請(qǐng)后會(huì)將審查意見(jiàn)函復(fù)甲省將明確補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)模。甲省按規(guī)定用地，資金上繳中央（箭頭b）。之后，中央政府會(huì)對(duì)乙省申請(qǐng)承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的新增耕地進(jìn)行實(shí)地核實(shí)， 確認(rèn)后資金由中央支付給乙省（箭頭d）[4]。

1.2 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的多重功能期待

1.2.1 ?對(duì)占用耕地的一方 ? ?占用耕地的地區(qū)，一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快但耕地后備資源匱乏。這些地區(qū)通過(guò)付費(fèi)給其他地區(qū)的方式，讓其他地區(qū)補(bǔ)足自己占用耕地的指標(biāo)，開(kāi)墾耕地，就可以使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擺脫耕地資源緊張的問(wèn)題。

1.2.2 ?對(duì)補(bǔ)充耕地的一方 ? ?補(bǔ)充耕地的一方，一般經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較緩但存有大量耕地資源，可以發(fā)揮自己的資源特色。對(duì)于獲得的補(bǔ)充耕地的資金款，在完成補(bǔ)充耕地的要求后，剩下的就可用于鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)，這也有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

1.2.3 ?對(duì)國(guó)家整體的功能期待 ? ?第一，緩和用地矛盾，更大范圍實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保護(hù)國(guó)家糧食安全。跨省域補(bǔ)充耕地之所以要上升到國(guó)家層面，是為了進(jìn)行更加有效地統(tǒng)籌管理。一方面，保住了18億畝耕地紅線，另一方面，也兼顧了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。避免了補(bǔ)充耕地“東拼西湊”或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地難的窘境。第二，有利于國(guó)土空間主體功能區(qū)劃落實(shí)，更好地劃定生態(tài)保護(hù)紅線。在跨省域補(bǔ)充耕地中，土地利用分區(qū)是通過(guò)協(xié)調(diào)各類土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的集約化，從而落實(shí)國(guó)土空間主體功能區(qū)劃。土地資源利用紅線也是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)土地資源有序利用與保護(hù)用地的要求。

1.3 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌實(shí)施現(xiàn)狀

對(duì)于跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，實(shí)際實(shí)施的案例尚不多見(jiàn)，各?。ㄊ?、自治區(qū)）仍在積極制定相關(guān)政策性文件。比如，2018年4月四川省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》，文件在補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌方面無(wú)明確規(guī)定。2018年8月浙江省發(fā)布《浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于改進(jìn)和落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》，對(duì)于國(guó)家統(tǒng)籌的方面，提出要“合理使用國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)”。2018年8月安徽省發(fā)布《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》，該文件指出要“積極爭(zhēng)取國(guó)家統(tǒng)籌”。2018年10月，湖北省發(fā)布《省人民政府辦公廳關(guān)于深化國(guó)土資源改革服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)于補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌并無(wú)明確規(guī)定。2018年10月，新疆維吾爾族自治區(qū)發(fā)布《自治區(qū)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理實(shí)施辦法》，規(guī)定由國(guó)土資源廳負(fù)責(zé)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理。其次，國(guó)土資源廳參照已經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)模，從已驗(yàn)收并在全國(guó)農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中入庫(kù)的新增耕地中核銷，并從相應(yīng)地（州、市）補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)中核減，以規(guī)范有序承擔(dān)和落實(shí)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌任務(wù)。

2 ?跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌可能面臨的挑戰(zhàn)

2.1 ?缺乏明晰的法律依據(jù)

“耕地占補(bǔ)平衡”只在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中能找到法律依據(jù)，其余的各項(xiàng)規(guī)定均零散分布于各政策性文件之中，“跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌”則更找不到明確法律依據(jù)。條文篇幅的限定必然造成占補(bǔ)平衡的規(guī)定過(guò)于原則性，缺乏可操作性。一方面的問(wèn)題是在政策推行前各省份是否熱衷于響應(yīng)國(guó)家的政策號(hào)召。從實(shí)施情況可見(jiàn)，有關(guān)省份在2018年3月中央發(fā)文后出臺(tái)了相關(guān)的文件，但鮮見(jiàn)公開(kāi)報(bào)道國(guó)家統(tǒng)籌跨省域補(bǔ)充耕地的實(shí)例。各省份文件仍然以強(qiáng)調(diào)之前的“耕地占補(bǔ)平衡”實(shí)施規(guī)劃為主，對(duì)于“跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌”大部分省份未充分闡明具體配合的工作，這就凸顯缺乏明確法律依據(jù)的弊端。另一方面，沒(méi)有完善的法律法規(guī)體系做支撐，政策的推行過(guò)程中會(huì)缺乏約束力，在部分地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使很難做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況時(shí)有發(fā)生。以河南省為例，該省已利用的土地占62%[5]。在其剩下的耕地資源中，可利用土地大部分位于山區(qū)與黃河沿岸，多是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域。并且，當(dāng)前對(duì)補(bǔ)充耕地的驗(yàn)收主要考察土壤質(zhì)地、田間道路及周邊污染情況等指標(biāo)，對(duì)新增耕地的后期使用問(wèn)題等考慮不足。因此，河南省要做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，難度比較大，但是如何進(jìn)行規(guī)范，則缺乏具體法律法規(guī)的約束。

2.2 ?中央政府監(jiān)管信息成本高昂

根據(jù)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》的規(guī)定，跨省域補(bǔ)充耕地，需要經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，方可在耕地后備資源充足省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。也就是說(shuō)，跨省域耕地指標(biāo)的調(diào)配，需要依賴中央政府全局調(diào)控的作用，由國(guó)家分配指標(biāo)，但是在采集直至分配指標(biāo)的各環(huán)節(jié)中，均會(huì)帶來(lái)信息成本。特別是當(dāng)發(fā)生指標(biāo)轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地信息不對(duì)稱時(shí)，會(huì)造成區(qū)域之間指標(biāo)供需結(jié)構(gòu)性不平衡，信息成本高昂。另外，地方省份也可能依靠自己在信息方面的先天性優(yōu)勢(shì)規(guī)避中央的監(jiān)管。

2.3 ?區(qū)域間發(fā)展不均衡的強(qiáng)化與固化

建設(shè)用地與耕地占補(bǔ)平衡的博弈，使得需求耕地的省份建設(shè)用地指標(biāo)增加，補(bǔ)充耕地的省份建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)減少。與此同時(shí)，需求耕地的省份獲得了更多的招商引資機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，這就更加拉大了需求耕地的省份與補(bǔ)充耕地省份的經(jīng)濟(jì)差距，進(jìn)而拉大了雙方在教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療等各方面的差距，從而不利于區(qū)域間均衡發(fā)展，進(jìn)而使這一不均衡固化。

2.4 ?補(bǔ)充耕地的省份存在“資源詛咒”的危機(jī)

國(guó)內(nèi)部分研究人員認(rèn)為中國(guó)有“資源詛咒”的現(xiàn)象[6，7]。首先，跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的實(shí)行，難免出現(xiàn)某些省份過(guò)度開(kāi)發(fā)耕地，而在短期內(nèi)大規(guī)模改變土地利用方式勢(shì)必會(huì)打破原有的生態(tài)平衡系統(tǒng)。其次，這些省份經(jīng)濟(jì)情況會(huì)得到改善，但是經(jīng)濟(jì)情況的改善具有即時(shí)性和短期性，因?yàn)楦睾髠滟Y源有限。在未來(lái)沒(méi)有耕地可供開(kāi)發(fā)時(shí)，地方財(cái)政這類收入就會(huì)停止增長(zhǎng)，接下來(lái)就再無(wú)后備資源可開(kāi)發(fā)，陷入“資源詛咒”。同時(shí)，資源開(kāi)發(fā)的高利潤(rùn)會(huì)吸引大量的人力、財(cái)力聚集于此，導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量的下降，從而影響到本地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 ?應(yīng)對(duì)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌挑戰(zhàn)的建議

3.1 ?補(bǔ)足法律法規(guī)并利用合同工具治理

針對(duì)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌政策缺乏法律法規(guī)依據(jù)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)該領(lǐng)域的立法工作。2019年修訂的《土地管理法》明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度，在一定程度上也有利于緩和跨省域補(bǔ)充耕地統(tǒng)籌的需求[8]。如果對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度作出明確規(guī)范，強(qiáng)調(diào)總量平衡，在此基礎(chǔ)上，再頒布行政規(guī)章或者法律，則能夠?yàn)樵撝贫忍峁┓ㄒ?guī)支持。

另外，針對(duì)部分地區(qū)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的做法，可以通過(guò)事前先簽訂合同的方式來(lái)進(jìn)行約束與管制。具體說(shuō)來(lái)，可以讓補(bǔ)充耕地的省份在事前與自然資源部簽訂合同，在合同中約定好補(bǔ)充耕地的具體標(biāo)準(zhǔn)，明確自己的義務(wù)。一方面，補(bǔ)充耕地的省份有享用補(bǔ)償資金的權(quán)利，另一方面，該省份也必須履行自己在合同中所承諾的義務(wù)，以此來(lái)保障補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

3.2 ?激發(fā)地方政府自主性，利用信息技術(shù)與報(bào)告義務(wù)降低成本

一直以來(lái)，政策上都要求“縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”，因此地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主要作用。雖然占用耕地省份有自己的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但是在完成規(guī)定的任務(wù)后，如果多一點(diǎn)主動(dòng)性，多完成一些指標(biāo)調(diào)劑外的任務(wù)，則更有利于改善耕地省份的經(jīng)濟(jì)狀況。更重要的是，也減輕了中央政府的工作壓力，使得中央政府背負(fù)較高信息成本的問(wèn)題得到緩解。

省級(jí)自然資源廳的網(wǎng)站作為自然資源政務(wù)公開(kāi)的主要渠道，要實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息網(wǎng)上公開(kāi)。積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善已建立的統(tǒng)一登記信息平臺(tái)，通過(guò)全國(guó)土地登記信息動(dòng)態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，使信息在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享。通過(guò)衛(wèi)星遙感技術(shù)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)，掌握土地利用現(xiàn)狀。以信息平臺(tái)和科技手段減成本，以地方的信息報(bào)告和反饋義務(wù)強(qiáng)監(jiān)管，從而降低中央政府的信息成本。

3.3 ?強(qiáng)化農(nóng)用地管制，有序開(kāi)發(fā)國(guó)土空間

對(duì)于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局，《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]21號(hào)）出臺(tái)了全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，耕地占補(bǔ)平衡政策與土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度都以土地用途管制制度為基礎(chǔ)。國(guó)發(fā)[2007]21號(hào)文件將國(guó)土空間分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類，在限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，要限制大型建設(shè)項(xiàng)目，限制不符合相關(guān)要求的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，劃定“紅線”，給予強(qiáng)力的保護(hù)。一方面要保護(hù)國(guó)家基本農(nóng)田，劃定“生態(tài)紅線”，另一方面也要保住18億畝耕地紅線，劃定“生存紅線”也要保住18億畝耕地紅線，劃定“生存紅線”。

國(guó)家應(yīng)積極應(yīng)用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”[9]，為確保補(bǔ)充耕地能夠長(zhǎng)期利用、入庫(kù)指標(biāo)真實(shí)落實(shí)，需要實(shí)時(shí)在線獲取信息，強(qiáng)化綜合分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，掌握全國(guó)土地開(kāi)發(fā)利用狀況。對(duì)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、水田面積、耕地質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管[10] ，實(shí)行“一張圖管地”。對(duì)于“占優(yōu)補(bǔ)劣”等違規(guī)用地的省份要堅(jiān)決查處。同時(shí)，對(duì)于積極履行自己職責(zé)的省份要給予相關(guān)的政策優(yōu)惠以及干部考核上的激勵(lì)，以此帶動(dòng)其他省份積極履行其承諾的義務(wù)。

3.4 ?建全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，更好發(fā)揮政府的職能

對(duì)補(bǔ)充耕地付費(fèi)實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)補(bǔ)償。通過(guò)讓資源受益者補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)的方式，彌補(bǔ)因資源限制或低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的損失。同時(shí)，注意提高土地資源利用效率，將循環(huán)再利用的思路貫徹到耕地資源利用中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益雙豐收[11]。在耕地資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要做好科學(xué)規(guī)劃，避免在較短時(shí)間內(nèi)過(guò)度開(kāi)發(fā)，保障生態(tài)安全。

資源型省份要想擺脫“資源詛咒”，單憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌的職能[12]。畢竟受“資源詛咒”的影響，社會(huì)中的各類生產(chǎn)要素會(huì)加速匯聚于資源型產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)此以往，會(huì)使得當(dāng)?shù)爻尸F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面。需要政府介入，合理引導(dǎo)資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源特色發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，利用好補(bǔ)充耕地獲得的資金，形成新的致富機(jī)制，從根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)上改變當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，改善生活。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?劉建華.耕地占補(bǔ)平衡“跨省調(diào)劑”通道打開(kāi)[J].小康.2018（4）：28-29.

[2] ?董祚繼.一定要把跨省域指標(biāo)調(diào)劑這件事辦好[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2018-03-27（3）.

[3] ?魏 ?靜，孫增慧.耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)成果應(yīng)用[J].鄉(xiāng)村科技，2019（3）：58-59.

[4] ?自然資源部解讀《關(guān)于實(shí)施跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題》[J].國(guó)土資源，2018（8）：19-20.

[5] ?趙 ?執(zhí).《從占補(bǔ)平衡看耕地保護(hù)——以河南省為例》，中國(guó)土地[J]，2016（11）：7-9.

[6] ?徐康寧，韓 ?劍.中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“資源詛咒”效應(yīng)：地區(qū)差距的另一種解釋[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2005（6）：96-102.

[7] ?武芳梅.“資源的詛咒”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展—基于山西省的典型分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2007（10）：24-27.

[8] ?林耀奔，葉艷妹.基于政策工具視角的中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019（5）：45-50.

[9] ?王 ?健，賈文濤，陳 ?正，等.耕地占補(bǔ)平衡國(guó)家統(tǒng)籌資源補(bǔ)償機(jī)制探討[J].中國(guó)發(fā)展，2017（6）：29-35.

[10] 賈文濤.耕地占補(bǔ)平衡要“轉(zhuǎn)方式、算大賬”[N].中國(guó)自然資源報(bào)，2019-06-26（7）.

[11] 李新倉(cāng)，閻其華.土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移框架下我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置的法律規(guī)制[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2018（5）：229-236.

[12] 張偉賓.確保復(fù)墾質(zhì)量，防止侵占農(nóng)民利益.[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2018（7）：54-55.