■ 南京市江北新區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)與交通局 敬瑞龍

南京江北新區(qū)建設(shè)工程設(shè)計(jì)施工圖審查中心 張豐

施工圖審查制度改革，是當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的重要內(nèi)容之一。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)），將南京市列為全國(guó)16個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一。南京江北新區(qū)作為全國(guó)第13個(gè)、江蘇省唯一的國(guó)家級(jí)新區(qū)，積極響應(yīng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革要求，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，積極開展施工圖審查改革探索。經(jīng)過(guò)系統(tǒng)調(diào)研，2018年- 2019年上半年，南京江北新區(qū)房屋建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件初審合格率為0%、平均違反強(qiáng)制性條文高達(dá)8.26條/項(xiàng)。在這一勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量現(xiàn)狀下，南京江北新區(qū)管委會(huì)建設(shè)與交通局提出以“問(wèn)題導(dǎo)向、放管并重、依法改革”的施工圖審查改革原則，于2019年7月編制出臺(tái)了《南京江北新區(qū)建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查改革實(shí)施細(xì)則（試行）》，在不放松對(duì)建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量安全把關(guān)的前提下，推行技術(shù)審查與行政審批分離等改革措施，實(shí)現(xiàn)技術(shù)審查“零”占用行政審批時(shí)長(zhǎng)，將建設(shè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性開工時(shí)間大幅提前，從制度優(yōu)化角度探索出一條施工圖審查改革的路徑。實(shí)踐證明，通過(guò)成體系的制度優(yōu)化，可在滿足營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化要求的同時(shí)，達(dá)到不放松質(zhì)量安全底線把關(guān)的目的，是有效穩(wěn)妥的施工圖審查改革路徑之一。

改革面臨的問(wèn)題梳理與原因分析

南京江北新區(qū)施工圖審查制度模式，是典型的江蘇公益服務(wù)型審圖模式，堅(jiān)持由政府主導(dǎo)下的專屬審圖機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工圖審查，未引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。在這一背景下，施工圖審查改革范圍控制在優(yōu)化既有制度運(yùn)行程序?qū)用?，以響?yīng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革要求、解決地區(qū)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化面臨的突出問(wèn)題為目標(biāo)。

如何在確保建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全的前提下讓項(xiàng)目更早開工，是工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的核心。通過(guò)組織座談交流、工作流程分析、專家訪談等匯總統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，南京江北新區(qū)施工圖審查制度運(yùn)行迫切需要優(yōu)化解決的問(wèn)題主要集中在以下3個(gè)方面：一是施工圖審查周期較長(zhǎng)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目行政審批速度；二是技術(shù)審查意見(jiàn)獨(dú)斷現(xiàn)象普遍，標(biāo)準(zhǔn)尺度隨意性較大；三是多圖聯(lián)審形式化、多部門提交審查圖紙現(xiàn)象依舊存在。

造成上述問(wèn)題的客觀原因是多方面、多層次的，從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化與制度績(jī)效提升角度分析，施工圖審查制度自身運(yùn)行方面的原因主要包括以下幾個(gè)方面：

一是工程規(guī)劃許可證作為前置政策性要件，導(dǎo)致施工圖審查周期直接成為項(xiàng)目行政審批的延滯時(shí)長(zhǎng)。施工圖技術(shù)審查周期包含施工圖的首審、設(shè)計(jì)單位的多輪整改及多輪復(fù)審等，客觀上需要一定的工作時(shí)長(zhǎng)以保證審圖質(zhì)量，不能夠無(wú)限壓縮。當(dāng)前，施工圖審查事項(xiàng)已從本質(zhì)上過(guò)渡為中介技術(shù)服務(wù)，但實(shí)質(zhì)上依舊按照行政審批模式操作。同時(shí)，由于施工圖審查事項(xiàng)環(huán)節(jié)介于工程規(guī)劃許可與施工許可之間，且將結(jié)果文件互相設(shè)為受理要件。審圖這一耗時(shí)較長(zhǎng)的技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)，往往被硬性置于常規(guī)僅一周左右的行政審批空檔之間，成為審圖“耗時(shí)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年-2019年上半年，南京江北新區(qū)一般房建項(xiàng)目《工程規(guī)劃許可證》頒發(fā)日期與《施工圖審查合格書》頒發(fā)日期平均間隔達(dá)33個(gè)工作日，成為項(xiàng)目開工前耗時(shí)最長(zhǎng)的審批事項(xiàng)，嚴(yán)重制約了項(xiàng)目整體實(shí)施進(jìn)度。同時(shí)，由于政策性審查難以滿足進(jìn)件要求、設(shè)計(jì)質(zhì)量低下需多輪整改復(fù)審、整體報(bào)審要求無(wú)法滿足大型項(xiàng)目分段審查訴求等多層次因素的存在，進(jìn)一步加劇了審圖耗時(shí)延長(zhǎng)方面的矛盾。

二是技術(shù)審查尺度不統(tǒng)一，個(gè)別審查人員“水平不高架子高”，制度缺失技術(shù)爭(zhēng)議解決機(jī)制。除《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》第十一條規(guī)定的技術(shù)審查內(nèi)容外，審圖機(jī)構(gòu)審查人員目前還普遍存在將技術(shù)審查內(nèi)容擴(kuò)大、審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度不統(tǒng)一、審查人員夾雜個(gè)人看法和優(yōu)化性建議、過(guò)度審查等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)正常工程勘察設(shè)計(jì)的開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)于近半數(shù)項(xiàng)目的施工圖審查意見(jiàn)，各方都會(huì)存有異議，在整改復(fù)審過(guò)程中，審圖機(jī)構(gòu)又具有絕對(duì)的判定權(quán)，這種技術(shù)“一言堂”的做法，有違施工圖審查制度設(shè)立的初心。

三是“多審合一”執(zhí)行不徹底，形式化的物理合并，并未實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率的顯著提升。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)）提出“將消防設(shè)計(jì)審核、人防設(shè)計(jì)審查等技術(shù)審查并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查”。2018年底，住建部在新修訂的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》中新增了“消防安全性、人防工程（不含人防指揮工程）防護(hù)安全性”等施工圖審查內(nèi)容要求，但地區(qū)內(nèi)“聯(lián)審”做法卻相對(duì)形式化，圖紙審查僅形式上由一個(gè)窗口進(jìn)件，實(shí)則還是分多部門審查，存在審查邊界和責(zé)任不清、重復(fù)審查或出現(xiàn)真空區(qū)等問(wèn)題。復(fù)審和技術(shù)爭(zhēng)議也是由多部門各自處理，建設(shè)單位“多跑腿”問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)性解決。

主要改革措施

弱化政策性審查，將施工圖技術(shù)審查前置

在施工圖審查受理環(huán)節(jié)，通過(guò)采取告知承諾制，取消對(duì)《工程規(guī)劃許可證》的要件要求，將施工圖審查事項(xiàng)從行政審批關(guān)鍵路徑中移除。項(xiàng)目建設(shè)單位在規(guī)劃方案穩(wěn)定并主動(dòng)申請(qǐng)簽署告知承諾書后即可報(bào)審施工圖，通過(guò)弱化這一政策性審查要求，使施工圖技術(shù)審查與項(xiàng)目規(guī)劃許可手續(xù)實(shí)現(xiàn)并行辦理。在項(xiàng)目施工圖技術(shù)性審查通過(guò)、領(lǐng)取《施工圖審查合格書》時(shí)，核查工程規(guī)劃許可指標(biāo)，如有小范圍不一致情況，由建設(shè)單位按承諾要求在現(xiàn)場(chǎng)施工前以設(shè)計(jì)變更形式作出修正。

縮小并嚴(yán)格規(guī)范技術(shù)審查內(nèi)容

縮小施工圖技術(shù)審查內(nèi)容，要求施工圖審查人員不得過(guò)分干預(yù)工程勘察設(shè)計(jì)。對(duì)于施工圖設(shè)計(jì)文件中未違反工程建設(shè)強(qiáng)制性條文、未違反各級(jí)建設(shè)行政主管部門發(fā)布的施工圖審查要點(diǎn)、不直接影響安全及設(shè)計(jì)深度的問(wèn)題，審圖人員不得作為技術(shù)審查內(nèi)容，由勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)設(shè)計(jì)質(zhì)量主體責(zé)任。審圖機(jī)構(gòu)不得隨意擴(kuò)大技術(shù)審查范圍，審查人員不得提出超出審查范圍及無(wú)規(guī)范依據(jù)的個(gè)人看法和設(shè)計(jì)優(yōu)化性審查意見(jiàn)。

推動(dòng)“聯(lián)審”往“一體化”轉(zhuǎn)變

將消防設(shè)計(jì)審查、人防設(shè)計(jì)審查實(shí)質(zhì)性地并入施工圖設(shè)計(jì)文件審查，在前期開展“多圖聯(lián)審”的基礎(chǔ)上，由審圖機(jī)構(gòu)通過(guò)自主招聘具備人防工程施工圖審查資格的審圖人員、開展現(xiàn)有審圖人員人防工程防護(hù)安全性與消防安全性審查培訓(xùn)、開發(fā)一體化數(shù)字審圖平臺(tái)、技術(shù)審查結(jié)論多部門采信等方式，實(shí)現(xiàn)多圖實(shí)質(zhì)性融合及不見(jiàn)面在線審圖服務(wù)，實(shí)現(xiàn)由多部門“聯(lián)審”向?qū)張D機(jī)構(gòu)“一家受理、一家審查、一家發(fā)證、一家解決爭(zhēng)議并承擔(dān)責(zé)任”實(shí)質(zhì)一體化的轉(zhuǎn)變。

推行分階段施工圖審查

基于工程建設(shè)的客觀實(shí)際，建立分階段進(jìn)行施工圖審查的節(jié)點(diǎn)先期服務(wù)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目樁基等分階段開展技術(shù)審查工作，推動(dòng)地下部分先行開工，利用地下工程實(shí)施期間細(xì)化完善上部主體設(shè)計(jì)與上部施工圖審查工作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開工進(jìn)度與技術(shù)審查的“兩不誤”。

建立技術(shù)爭(zhēng)議溝通裁定機(jī)制

建立技術(shù)人員、審圖機(jī)構(gòu)、行政主管部門三級(jí)技術(shù)爭(zhēng)議溝通裁定機(jī)制，審圖意見(jiàn)形成后，由審圖機(jī)構(gòu)組織首輪意見(jiàn)溝通會(huì)。對(duì)于仍存爭(zhēng)議的問(wèn)題，可通過(guò)行業(yè)專家會(huì)審、申請(qǐng)主管部門裁定的形式解決，確保項(xiàng)目建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位對(duì)審圖機(jī)構(gòu)出具的審圖意見(jiàn)有暢通的申辯渠道，維護(hù)審圖工作的公平公正性。

改革階段性成效

南京江北新區(qū)施工圖審查改革實(shí)踐近一年來(lái)，取得的階段性成效主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是實(shí)現(xiàn)了圖紙技術(shù)審查“零”占用行政審批時(shí)長(zhǎng)，項(xiàng)目開工時(shí)間可提前一個(gè)月以上。通過(guò)告知承諾方式取消《工程規(guī)劃許可證》要件后，施工圖技術(shù)審查實(shí)現(xiàn)與部分規(guī)劃階段事項(xiàng)同步開展，部分試點(diǎn)項(xiàng)目在《工程規(guī)劃許可證》頒發(fā)前就已通過(guò)施工圖技術(shù)審查，《工程規(guī)劃許可證》核發(fā)當(dāng)天即可領(lǐng)取《施工圖審查合格證》，極大地縮減了項(xiàng)目審批時(shí)長(zhǎng)。截至2020年上半年，南京江北新區(qū)27個(gè)改革試點(diǎn)項(xiàng)目工程規(guī)劃許可證頒發(fā)日期與施工圖審查合格書頒發(fā)日期間隔平均僅6個(gè)工作日，較改革前的33個(gè)工作日縮短近82%，項(xiàng)目開工時(shí)間得以大幅提前。

二是消防、人防技術(shù)審查實(shí)質(zhì)性并入，變物理“聯(lián)審”為真正“一體化”。將消防、人防技術(shù)審查實(shí)質(zhì)性并入施工圖審查，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一家門、找一家人、辦一家事”，并將事項(xiàng)全流程數(shù)字化。建設(shè)單位由以前要對(duì)接多部門、多機(jī)構(gòu)的審查方式，變?yōu)橹恍鑼?duì)接一家審圖機(jī)構(gòu)，并可在線辦理全部事項(xiàng)，較改革前在人力、物力、時(shí)間等方面大幅減少了資源耗費(fèi)，且實(shí)現(xiàn)了審圖與質(zhì)安監(jiān)機(jī)構(gòu)在線聯(lián)動(dòng)開展工程質(zhì)量監(jiān)管的新機(jī)制。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，南京江北新區(qū)通過(guò)在線一體化審圖，實(shí)現(xiàn)了完全不見(jiàn)面審圖服務(wù)，成為助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)的重要抓手之一。

三是開展樁基先行服務(wù)，助力項(xiàng)目更快一步開工。改革實(shí)踐以來(lái)，南京江北新區(qū)名醫(yī)中心、國(guó)際科技創(chuàng)新中心、國(guó)際會(huì)議中心、中心區(qū)地下空間等20余項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，已通過(guò)樁基先行技術(shù)審查的形式先行開工，項(xiàng)目建設(shè)周期得以再進(jìn)一步縮短。

四是無(wú)規(guī)范依據(jù)審查意見(jiàn)大幅減少，行業(yè)公正性在一定程度上有所提升。自縮小并規(guī)范技術(shù)審查范圍、建立爭(zhēng)議溝通裁定機(jī)制以來(lái)，施工圖審查意見(jiàn)中無(wú)規(guī)范依據(jù)的審查意見(jiàn)大幅減少，審圖機(jī)構(gòu)累計(jì)主動(dòng)組織技術(shù)溝通釋疑會(huì)約60余場(chǎng)次。對(duì)于個(gè)別項(xiàng)目釋疑后仍存爭(zhēng)議的情況，經(jīng)行業(yè)專家會(huì)審后也隨即得到解決，尚未遇到需向業(yè)務(wù)主管部門申請(qǐng)裁定的情況。這一多途徑、多方式的溝通、會(huì)審與裁定機(jī)制，在一定程度上提升了施工圖技術(shù)審查的公平公正性，也形成了審圖人員與勘察設(shè)計(jì)行業(yè)一線技術(shù)人員的前沿交流平臺(tái)，成為互相促進(jìn)、助推行業(yè)技術(shù)提升的有效途徑。

反思與展望

根據(jù)制度變遷理論，制度變遷是制度供給與制度需求雙方共同作用的結(jié)果，制度變化變更是優(yōu)化的形式，取消與替換則是打破的結(jié)果表現(xiàn)，都是滿足在一定客觀背景條件下的改革路徑。當(dāng)前，施工圖審查制度改革需準(zhǔn)確分析制度供需雙方的核心訴求，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)地區(qū)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量現(xiàn)狀與施工圖審查制度運(yùn)行現(xiàn)狀，因地制宜，從保證勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量安全與國(guó)家工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范得到有效執(zhí)行的角度，積極探索將施工圖審查去行政化，回歸技術(shù)審查制度的初心，維持制度的公益性與行業(yè)監(jiān)管屬性，不斷尋求與行政審批效能提升、勘察設(shè)計(jì)行業(yè)監(jiān)管形式之間的科學(xué)平衡。

南京江北新區(qū)施工圖審查改革實(shí)踐，是在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)從制度優(yōu)化角度進(jìn)行的一次探索，在一定程度上能夠解決當(dāng)前行業(yè)對(duì)審圖制度的爭(zhēng)議問(wèn)題，但也同時(shí)產(chǎn)生了如規(guī)劃許可告知承諾后帶來(lái)的后期核查與變更、技術(shù)爭(zhēng)議裁定機(jī)制實(shí)施有效性等問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。此項(xiàng)改革實(shí)踐也并未改變制度的設(shè)定本質(zhì)，施工圖審查制度的性質(zhì)與定位、法律責(zé)任與監(jiān)管機(jī)制、對(duì)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)的監(jiān)督與提升作用、制度成效的科學(xué)評(píng)判等，仍是改革的內(nèi)在推動(dòng)力與更深層次問(wèn)題，還有待進(jìn)一步研究與探索。