孫善政 濟(jì)寧新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)

傳統(tǒng)模式下，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)遵循規(guī)劃、建設(shè)、招商的發(fā)展規(guī)律，屬于典型的資本密集型重資產(chǎn)創(chuàng)業(yè)行為。在改革開放40 年的時(shí)間里，各地不惜重金建設(shè)了眾多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、被迫關(guān)停等一系列問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也要講究投資、成本和收益分析。

一、老模式下地方政府重資產(chǎn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨的瓶頸

（一）財(cái)政問題

眾所周知，一般模式下，建立一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從前期規(guī)劃到實(shí)現(xiàn)九通一平，起碼要經(jīng)過2～3 年的時(shí)間。一個(gè)30 平方公里的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大約投資要15 億元以上，這對(duì)很多地方政府來講都是一筆不小的開支。加之工業(yè)園區(qū)經(jīng)常采取梯度開發(fā)的策略，在前期投資基礎(chǔ)上，每年都要不斷的增加支出，拓展發(fā)展空間，提升原有設(shè)施服務(wù)水平，動(dòng)輒是新增幾千萬元投資，對(duì)地方政府來說財(cái)政壓力巨大。

（二）空置率問題

傳統(tǒng)的開發(fā)模式，在形成基礎(chǔ)設(shè)施和配套優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過招商引資吸引企業(yè)落地投資。這樣政府作為開發(fā)方與后來使用公用產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相關(guān)企業(yè)，信息上存在嚴(yán)重的不對(duì)稱。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)地方政府的服務(wù)態(tài)度、營商環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套的建設(shè)質(zhì)量存在疑問，對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套預(yù)期不穩(wěn)定，甚至根本不能滿足行業(yè)內(nèi)的基本需求，即便是很有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的政府也要花很長的時(shí)間去培養(yǎng)自己的產(chǎn)業(yè)園區(qū)品牌信譽(yù)，導(dǎo)致很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)建成設(shè)施長時(shí)間空置，遲遲沒有足夠滿負(fù)荷的項(xiàng)目落地。有的地方為了快速解決空置問題，急于引進(jìn)一些三高兩低或者不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目，反而更加劇了資源錯(cuò)配。

（三）專業(yè)化管理問題

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立初期，地方政府出于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，普遍缺乏專業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營人才，往往管理能力不足，特別是在硬件設(shè)施建好以后，對(duì)如何維護(hù)提升公用配套、如何招商都缺乏專門的人才和管理經(jīng)驗(yàn)。2017 年以來從中央到地方都在提倡園區(qū)體制機(jī)制改革，大力引進(jìn)市場化開發(fā)模式，倡導(dǎo)管委會(huì)+公司，也是發(fā)現(xiàn)了政府部門在管理園區(qū)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，監(jiān)管有余而市場化專業(yè)化運(yùn)作不足，這種導(dǎo)向和本文的構(gòu)思是完全一致的。

（四）生命周期問題

我們知道所有的產(chǎn)業(yè)都是有生命周期的，那么產(chǎn)業(yè)聚集的園區(qū)一樣也有生命周期，當(dāng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)走向沒落的時(shí)候，相關(guān)園區(qū)的生命周期也將走到盡頭。現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)生命周期越來越短，而在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)模式中整個(gè)回報(bào)周期達(dá)到盈虧平衡，一般要十年以上，大大降低了產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。甚至有的地方出現(xiàn)了尚未盈利，就成為落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)型發(fā)展困難重重。

二、新模式下地方政府輕資產(chǎn)創(chuàng)業(yè)的制度框架

鑒于以上問題，如何實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)運(yùn)營，提升專業(yè)化程度，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、稅收等相關(guān)功能成為重大課題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)力量相對(duì)薄弱、起步晚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低的地區(qū)更是如此。

從2017 年眾籌模式興起以后，很多大的地產(chǎn)公司按照互聯(lián)網(wǎng)思維，開始實(shí)行股權(quán)眾籌模式，推進(jìn)商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)建設(shè)開發(fā)，這個(gè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)投入高、周期長、用戶多十分類似。加之近年來國家鼓勵(lì)園區(qū)引進(jìn)開發(fā)公司，進(jìn)行市場化運(yùn)作。有的體量規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)園區(qū)也開始探索，但是多采用PPP 模式單純推進(jìn)某一項(xiàng)基建。由于基建工程屬于純公共物品，不產(chǎn)生相應(yīng)收益，同傳統(tǒng)的BT 建設(shè)模式?jīng)]有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是拉長了回報(bào)周期，仍然需要財(cái)政拖底，還產(chǎn)生了資金時(shí)間成本。為避免以上不利因素，可以大膽設(shè)想，以引進(jìn)市場化開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)為載體，以股權(quán)眾籌為運(yùn)作模式，結(jié)合PPP 模式在政企合作、利益分配、預(yù)算保障上的一些優(yōu)點(diǎn)，勾畫出新的制度框架。

整個(gè)模式的運(yùn)行架構(gòu)：政府在前期解決好規(guī)劃及工業(yè)用地等相關(guān)手續(xù)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合社會(huì)資本成立開發(fā)公司，以該公司為平臺(tái)對(duì)外發(fā)布眾籌信息，邀請(qǐng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、配套企業(yè)到園區(qū)投資，并吸納他們作為園區(qū)開發(fā)公司的股東，分享園區(qū)土地物業(yè)增值及相關(guān)稅收收益。通過該模式，開發(fā)公司短期內(nèi)籌集到一大筆資本，快速度定向性實(shí)現(xiàn)公共物品集中供給、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中投產(chǎn)。該模式引進(jìn)的不僅是一個(gè)個(gè)單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，更是一條條產(chǎn)業(yè)鏈或者產(chǎn)業(yè)集群。雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)里面的各個(gè)單體工程都是純公共物品，但是整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)來講卻是有明顯高于其他行業(yè)的有較高收益的“大項(xiàng)目”，可以當(dāng)作一個(gè)整體工程來運(yùn)作來開發(fā)，很容易說服產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與到其中來。

1.政府及管理機(jī)構(gòu)。一般地方政府會(huì)成立管委會(huì)來委托管理園區(qū)建設(shè)運(yùn)營，成立相應(yīng)的開發(fā)公司，代行政府職能。對(duì)外做好策劃發(fā)動(dòng)，邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈條上的各相關(guān)企業(yè)落戶，組織集體談判。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集體落地后統(tǒng)一繳納工業(yè)土地出讓金，政府將這部分土地出讓收入注資到開發(fā)公司形成國有股權(quán)。政府在整個(gè)開發(fā)過程中所要承擔(dān)的就是前期一次性規(guī)劃及土地性質(zhì)變更等相關(guān)手續(xù)性費(fèi)用，一般額度預(yù)計(jì)在千萬元以內(nèi)。由于政府前期投資少，所以在后續(xù)收益分享上要采取合理的方式向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目企業(yè)讓步，拿出足夠的留存部分獎(jiǎng)補(bǔ)或注資給開發(fā)公司。即便一開始該眾籌模式失敗，地方政府承受的經(jīng)濟(jì)損失相對(duì)較小，有足夠的時(shí)間調(diào)整方向。

2.產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。由于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資在本廠區(qū)范圍內(nèi)的廠房設(shè)備等相關(guān)投資并不和前期基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資相關(guān)，所以不影響該企業(yè)參股投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)公司的決策。很少有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以官方公布的，比如山東省30萬元每畝的價(jià)格支付土地出讓金，都會(huì)收到力度很大的優(yōu)惠。開發(fā)公司在和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集體談判時(shí)，可以說服產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將優(yōu)惠的部分注資到開發(fā)公司，形成非國有股權(quán)，分享全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找鏋榇淼膱@區(qū)整體開發(fā)收益。如果眾籌工作開展的好，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)園區(qū)未來預(yù)期增加，更會(huì)追加投資。由于在談判初期各企業(yè)就能看到各產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)的落地情況，就會(huì)對(duì)整個(gè)園區(qū)的發(fā)展前景有穩(wěn)定的預(yù)期，大大增強(qiáng)了他們投資園區(qū)整體開發(fā)的信心。各產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本上可以和園區(qū)整體一起規(guī)劃，共同建設(shè)，同期建成。從一定意義上來說，政府今天少投入的基礎(chǔ)設(shè)施及配套工程投資，將來要以稅收分享+時(shí)間價(jià)值的方式作為回報(bào)補(bǔ)償給相關(guān)的企業(yè)，調(diào)整資金在時(shí)間上的配置。所以地方政府及管理機(jī)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目充分展示自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿蜖I商環(huán)境非常重要，要讓產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目看到，能夠和地方政府一同分享區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體集中爆發(fā)式增長的良好成果。

3.開發(fā)公司。長期來看，地方政府及派出管理機(jī)構(gòu)參考ppp 模式，同開發(fā)公司展開合作，形成協(xié)議框架，政府負(fù)責(zé)相應(yīng)的監(jiān)督管理。開發(fā)公司先期吸收土地出讓金作為國有股份，聯(lián)合有管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本作為眾籌模式的發(fā)起主體和整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)主體，眾籌期間將吸收很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目作為自己的股東。開發(fā)公司作為一個(gè)整體，具有快速供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的能力。同時(shí)由于各股東均是園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，是將來公用設(shè)施及配套工程的最終使用者，他們對(duì)整個(gè)公司的運(yùn)作及相關(guān)工程的質(zhì)量最為關(guān)心，能起到很好的監(jiān)督作用。實(shí)際操作中，各產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目公司可以對(duì)自己周邊的公用設(shè)施展開常態(tài)化監(jiān)督。后續(xù)政府按照ppp 協(xié)議相關(guān)規(guī)定，將土地、物業(yè)增值部分及稅收收入以核算好的時(shí)間價(jià)值每年補(bǔ)償給開發(fā)公司，各產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目從中分紅，整個(gè)模式自此完成運(yùn)行閉環(huán)。

三、均衡模型：收益分享比率的確定

（一）假設(shè)

行業(yè)稅負(fù)穩(wěn)定，用字母t 來表示稅負(fù)率；

行業(yè)都有生命周期，用字母n 來表示園區(qū)生命周期年數(shù)，i 表示期中某一年份，i 的最大值為n；

園區(qū)建設(shè)期較短，并且有大量的建筑類稅收，建設(shè)期為0；

老模式下政府初始投入較大，用字母α大來表示；

新模式下政府初始投入較小，用字母α小來表示；

政府同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分享收益比率穩(wěn)定，用字母β 表示收益分享比率；

土地和物業(yè)增值作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體產(chǎn)出一部分，整體產(chǎn)出用Y 表示，且維持長期不變。

地方政府最關(guān)注目標(biāo)是自身凈收益，傳統(tǒng)模式和新模式下凈收益用G傳、用G新表示。不考慮就業(yè)等其他外部作用。

分享比率是地方政府決策的最核心因素，也是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目保證預(yù)期的關(guān)鍵指標(biāo)，分享比率過大地方政府寧愿選擇傳統(tǒng)模式去開發(fā)，過小就會(huì)減少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益，G新=G傳達(dá)到均衡。

（二）傳統(tǒng)線性增長到新模式下的收益分享比率

傳統(tǒng)模式下，如果按線性增長估計(jì)，不考慮資金時(shí)間價(jià)值，園區(qū)整體產(chǎn)出可以求出平均數(shù)，用Y均示傳統(tǒng)模式下年均收入，Y均=Y/2，那么，

根據(jù)② =① ，整理得β=0.5+（α大-α?。?（ntY）

顯然0.5 作為了空置率補(bǔ)償，可見傳統(tǒng)模式下總有很多閑置承載空間，空置率是影響產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的最大成本和不確定性因素。

（α大-α?。?（tnY）對(duì)初期財(cái)政投入減少部分進(jìn)行分享補(bǔ)償，很顯然，生命周期越長分享補(bǔ)償越少，產(chǎn)出越大分享補(bǔ)償越少。（α大-α?。?tY 為每年度的產(chǎn)出投入比。

（三）傳統(tǒng)非線性增長到新模式下的收益分享比率

傳統(tǒng)模式下，如果按非線性增長估計(jì)，不考慮資金時(shí)間價(jià)值，傳統(tǒng)模式下年產(chǎn)出用Yi 表示，那么，

根據(jù)② =① ，整理得β=（1–∑Yi/nY）+（α大–α?。?ntY

n 的影響結(jié)論不變。

∑Yi/nY 作為空置率補(bǔ)償，直接取決于傳統(tǒng)模式下落地項(xiàng)目的速度和質(zhì)量。如果短時(shí)間高質(zhì)量項(xiàng)目能填滿規(guī)劃空間，（1–∑Yi/nY）無限接近于0，而（α大–α?。?tnY 對(duì)初期財(cái)政投入減少部分進(jìn)行分享補(bǔ)償比率整體較小，地方政府就不會(huì)選擇新模式進(jìn)行園區(qū)建設(shè)了，反之亦然。（α大-α?。?tY 為每年度的產(chǎn)出投入比。

（四）時(shí)間價(jià)值下收益分享比率

傳統(tǒng)模式下，如果按非線性增長估計(jì)，考慮資金時(shí)間價(jià)值，折現(xiàn)率為r，傳統(tǒng)模式下年產(chǎn)出用Yi表示，那么，

根據(jù)② =①

整理得β=[∑（Y-Yi）/（1+r）i]/[∑（Y/（1+r）i）]+（α大-α?。?[tY ∑[1/（1+r）i]]

[∑（Y-Yi）/（1+r）i]/[∑（Y/（1+r）i]可以視為不受時(shí)間因素影響，可以簡化為∑[（Y-Yi）/Y]

∑[1/（1+r）i]可以用年金現(xiàn)值系數(shù)表查到，比如是m

均衡模型簡化為β =∑（Y-Yi）/∑Y +（α大-α?。?mtY

n 的影響結(jié)論不變。

∑（Y-Yi）/∑Y 作為空置率補(bǔ)償，直接取決于傳統(tǒng)模式下落地項(xiàng)目的速度和質(zhì)量。

（α大–α?。?mtY 對(duì)初期財(cái)政投入減少部分進(jìn)行分享補(bǔ)償，由于m 明顯小于n，時(shí)間價(jià)值充分體現(xiàn)。（α大–α小）/tY，就是線性條件下的產(chǎn)出投入比。

四、結(jié)論

本文確定的收益分享比率是政府能夠接受的上限，行業(yè)投資回報(bào)率是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所能接受的下限，這中間的數(shù)值均為談判空間。自有資金內(nèi)部收益率的取值一般為8%-10%。由于本文缺乏關(guān)于地方政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)作實(shí)證數(shù)據(jù)，具體操作中地方政府應(yīng)該根據(jù)以往的經(jīng)營數(shù)據(jù)，依據(jù)模型聘請(qǐng)中介組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行反復(fù)測算從而確定分享比率，依此出具合理的眾籌報(bào)告和科學(xué)的合作模式，配以網(wǎng)絡(luò)推廣和行業(yè)推廣，肯定能實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。