◎王正娟

引言：面對當(dāng)前新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，為確保經(jīng)濟(jì)可以穩(wěn)定發(fā)展，政府公布了一系列政策，本文首先分析了為面對新冠疫情而采取的相關(guān)財(cái)政政策和貨幣政策，然后闡述了城市投融資對于經(jīng)濟(jì)增長的作用，并探究了疫情對于交通基礎(chǔ)建設(shè)投資融資的影響，并從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、拓寬投資渠道、完善投資體系、采用PPP 模式四個(gè)方面論述了地方政府通過城市投融資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的一些措施。

一、疫情背景下的財(cái)政貨幣政策

（一）財(cái)政政策

2020 年，全球爆發(fā)大規(guī)模的新冠肺炎，這突如其來的疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極大的影響。學(xué)校停課，工廠停工，經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)受到阻礙，這勢必給人民的經(jīng)濟(jì)社會生活帶來不利影響。特殊時(shí)期特殊政策，為了防控疫情，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，中央政府相繼出臺了一系列財(cái)政和貨幣政策。2020 年4 月17 日，中央召開中共中央政治局會議，明確“2020 年積極的財(cái)政政策要更加積極有為 穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度”的目標(biāo)，各地人民政府在中央政府的指導(dǎo)下逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)政策，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。

疫情期間受影響最大的便是中小企業(yè)，面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)，為此國家發(fā)展改革委等8 部門發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情進(jìn)一步幫扶服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶緩解房屋租金壓力的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟逢U明，對面臨經(jīng)濟(jì)困難的中小微企業(yè)實(shí)施房屋減免措施，并依據(jù)規(guī)定減免當(dāng)年房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。并加強(qiáng)了金融支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)相關(guān)貸款產(chǎn)品全方面幫助小微企業(yè)渡過難關(guān)。

2020 年2 月17 日，國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合財(cái)政部下發(fā)了《疫情防控期間加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理工作通知》，《通知》要求調(diào)整和優(yōu)化資金使用，向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)傾斜，并加強(qiáng)就業(yè)支持。

中國財(cái)政部部長劉昆表示，今年的財(cái)政政策可以概括為“一個(gè)信號，四個(gè)對沖”：“適當(dāng)提高赤字率，明確發(fā)出積極信號；增加政府投資，對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力；加大減稅降費(fèi)力度，對沖企業(yè)經(jīng)營困難；加大轉(zhuǎn)移支付力度，對沖基層“三?！眽毫?；加強(qiáng)預(yù)算平衡，對沖疫情減收影響”。目前，中央政府明確降費(fèi)減稅的政策，提高財(cái)政赤字率從2.8%變?yōu)?.6%，并發(fā)行了地方專項(xiàng)債券和抗疫特別國債。圖1 展示了疫情時(shí)期各省上市的疫情防控債，從圖中可以看出北京市債券上市最多的地區(qū)，截止到2020 年6 月9 日共上市100 只。其次是上海、江蘇、廣東等地，主要集中在大城市和沿海省份。湖北作為重災(zāi)區(qū)也上市了9 只債券。

圖2 各省份疫情防控債數(shù)量

（二）貨幣政策

在貨幣政策方面，中央政府宣布繼續(xù)施行穩(wěn)健的貨幣政策，在穩(wěn)健的基礎(chǔ)上要增加靈活度?？偭糠矫?，主要實(shí)行降息、降準(zhǔn)，通過公開市場操作保障流動性合理充裕；結(jié)構(gòu)方面，則通過定向降準(zhǔn)、再貸款再貼現(xiàn)等形式實(shí)現(xiàn)。中共中央政治局會議在部署貨幣政策落實(shí)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要“把資金用到支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是中小微企業(yè)上”。

具體措施上，中國人民銀行已經(jīng)采取了一系列措施，包括3次降準(zhǔn)釋放1.75 萬億元長期流動性，3000 億元用于保供的專項(xiàng)再貸款、5000 億元支持中小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的再貸款再貼現(xiàn)額度，1 萬億元新增普惠性再貸款再貼現(xiàn)額度，引導(dǎo)整體市場利率和企業(yè)貸款利率下行。此外，還有一些政策性銀行的信貸安排，對中小微企業(yè)貸款給予臨時(shí)性延期還本付息等，既穩(wěn)定了金融市場，也支持了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

為此，保銀投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威教授認(rèn)為“疫情對中國經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)價(jià)格的影響中國的利率下行趨勢還是比較確定的，今年政府會大幅降息，但是還能降多少還是有爭論的”。

二、城市投融資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)理

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

BOT、PPP、TOT 模式是常用的投融資模式，它們各有優(yōu)缺點(diǎn)，在具體實(shí)行時(shí)要具體項(xiàng)目具體分析。

1.BOT 模式。

BOT 是指“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，政府將項(xiàng)目承包給企業(yè)，企業(yè)建設(shè)經(jīng)營一段時(shí)間之后，最后轉(zhuǎn)讓給政府的一種形式，在發(fā)展中國家運(yùn)用比較廣泛。經(jīng)常用于政府投資資金不足，私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的情景，既可以分散風(fēng)險(xiǎn)也可以實(shí)現(xiàn)利益最大化，政府企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏。

2.PPP 模式。

PPP 模式是政府和企業(yè)進(jìn)行直接合作的一種模式，和BOT相比不存在承包和轉(zhuǎn)讓的關(guān)系，是水平性結(jié)構(gòu)。該模式可以降低風(fēng)險(xiǎn)和融資難度，吸引眾多投資方，保障充足的建設(shè)資金，在國外運(yùn)用比較廣泛，引進(jìn)中國后也得到了廣泛的認(rèn)同。

3.TOT 模式。

TOT 是指“移交-經(jīng)營-移交”，是BOT 模式的創(chuàng)新形式。參與項(xiàng)目的投資方往往只有一個(gè)，且不需要進(jìn)行建設(shè)，可以直接參與經(jīng)營，減小建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；參與項(xiàng)目的政府可以將建好的項(xiàng)目移交給投資方，獲得一定的資金，從而建設(shè)新的項(xiàng)目，是比較快獲得資金來源地方式，適合短期內(nèi)進(jìn)行多項(xiàng)目投資。

（二）城市投融資的作用

1.填補(bǔ)市場失靈的空缺。

由于壟斷、外部性、公共產(chǎn)品等原因，市場不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此需要政府進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。在關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，政府和企業(yè)通過合作的方式，滿足社會公共需要，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)增長動力（乘數(shù)效應(yīng)）。

作為經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，投資對經(jīng)濟(jì)增長具有乘數(shù)效應(yīng)。政府投融資通過建設(shè)公共項(xiàng)目，可以促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，間接或直接促進(jìn)就業(yè)，并吸引外資，從而推動地區(qū)的整體發(fā)展。

3.資本成本優(yōu)勢。

一般企業(yè)和個(gè)人本著盈利為目的，不會投資建設(shè)譬如國防建設(shè)、水利設(shè)施、環(huán)境生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目，因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)模比較大，成本比較高，見效比較緩慢。政府有財(cái)政收入為依托，借助良好的信譽(yù)保障，從社會進(jìn)行融資，然后再進(jìn)行項(xiàng)目投資，具有雄厚的資金實(shí)力，和一般企業(yè)相比，降低了資本成本。

4.加速政府職能改革，監(jiān)督經(jīng)營職能分離。

城市投融資平臺依托出資人的帶領(lǐng)，引入公司化運(yùn)作模式，將政府的監(jiān)督和經(jīng)營的職能分離，有利于促進(jìn)政府更好的發(fā)揮作用，杜絕內(nèi)部腐敗，權(quán)利責(zé)任明晰，更加公正透明。

5.優(yōu)化資源配置。

各地方政府投融資平臺的建立，能夠?qū)⑸⒙涞馁Y源進(jìn)行重組和集中，利用專業(yè)化的管理，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)化配置，提高效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府和社會資源的有效合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。通過提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)私人產(chǎn)品的不足，優(yōu)化轄區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解地區(qū)發(fā)展的不平衡性。

三、疫情對交通投融資的影響

保銀投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威在財(cái)經(jīng)會議上談到，2020 年基建投資力度會增大，至少比去年的增長速度要更高。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市投融資的主要建設(shè)對象，根據(jù)上文的分析，本節(jié)以交通基礎(chǔ)建設(shè)投資為研究對象，探究疫情對交通投融資的影響并提出相關(guān)應(yīng)對措施，從而促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

（一）不利影響

疫情爆發(fā)后，各地實(shí)行嚴(yán)格的隔離制度，禁止人員大規(guī)模流動，各地交通處于停滯狀態(tài)，通行費(fèi)面臨減收，相關(guān)經(jīng)營者還款壓力較大，建設(shè)成本進(jìn)一步上升，影響交通設(shè)施的進(jìn)一步建設(shè)，具體表現(xiàn)在：

消費(fèi)需求減少，交通專項(xiàng)資金縮減。受疫情影響，全國有27個(gè)省份、428 個(gè)城市停運(yùn)了公交服務(wù)。一方面，工廠延遲復(fù)工，勞動力暫緩就業(yè)，貨物運(yùn)輸需求減少，根據(jù)減少了交通方面的費(fèi)用征收。另一方面，為支持疫情防控，地方政府撥出多項(xiàng)扶持基金，這將影響原定的交通建設(shè)基金。

增加建設(shè)成本，影響建設(shè)進(jìn)程。疫情對材料運(yùn)輸，勞動力人員，安全防控等方面產(chǎn)生不利影響，增加了施工難度和施工成本。相關(guān)項(xiàng)目施工單位、審查單位、設(shè)計(jì)單位、投標(biāo)招標(biāo)工作也面臨暫緩。

（二）有利影響

盡管絕大多數(shù)行業(yè)受到疫情沖擊減少了營業(yè)額，但是醫(yī)療、在線教育、基礎(chǔ)設(shè)施也成為比較看好的行業(yè)。各部委和地方政府紛紛出臺政策，推動重大工程和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目加快復(fù)工。受專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大、新建項(xiàng)目增多、“十三五”規(guī)劃收官等多重利好影響，預(yù)計(jì)2020 年基建投資將高位運(yùn)行，基建企業(yè)新增訂單、營業(yè)收入和經(jīng)營性現(xiàn)金流都將呈現(xiàn)高增長。2 月10 日，山東省政府召開全省交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)工程復(fù)工動員視頻會議，會議提到今年將是交通投資最多的一年，要求盡快完成項(xiàng)目復(fù)工，確保完成全年任務(wù)目標(biāo)；2 月25 號中鐵建重慶投資集團(tuán)發(fā)文，在保障防疫的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)永瀘高速重慶段、鐵路樞紐東環(huán)線等項(xiàng)目復(fù)工；截止到6 月10 日，廣東90 個(gè)重點(diǎn)交通基建項(xiàng)目復(fù)工率達(dá)100%；

四、交通投融資發(fā)展的應(yīng)對措施

在疫情特殊時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，中央和政府應(yīng)該采取積極的措施，保障交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，發(fā)揮交通的“穩(wěn)定器”作用，積極應(yīng)對危機(jī)，自上而下采取一系列措施，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定性作用

完善面對突發(fā)重大災(zāi)情的應(yīng)急方案，預(yù)防未來同類事件發(fā)生，減少損失。實(shí)時(shí)評估因?yàn)橐咔閹淼睦щy和問題，對不同地區(qū)，不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析判斷，從而因地制宜的推行投融資政策，做到精準(zhǔn)發(fā)力。強(qiáng)化資金支持結(jié)構(gòu)，將資源優(yōu)先分配給重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，對于重災(zāi)區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)行定制化解決方案。與此同時(shí)建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動各方積極性，協(xié)調(diào)各方資源，做到同心協(xié)力，共克時(shí)艱。

（二）拓寬投融資渠道，創(chuàng)新政策性融資體系

經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政赤字率增加，財(cái)政支出矛盾比較尖銳。在這種情況下，要大力尋求各級政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施融資的支持，加大財(cái)政資金投入，擴(kuò)大投資規(guī)模，確保資金能夠準(zhǔn)時(shí)到位。充分利用國家的財(cái)政政策，發(fā)行專項(xiàng)國債。在疫情防控債上市的同時(shí)，各地政府應(yīng)該積極發(fā)行交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)國債，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。加強(qiáng)財(cái)政優(yōu)惠措施，增強(qiáng)信貸力度，降低稅率，延緩資金壓力，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

（三）積極采用PPP 模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

PPP 模式是實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的重要模式，通過政府和企業(yè)合作實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)利益的提高，眾多學(xué)者也對PPP 模式的作用進(jìn)行了討論。李琦（2019）探究了軌道交通PPP 的運(yùn)作機(jī)制，并借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，證明PPP 模式是比較適合的。因此要充分利用PPP 模式的優(yōu)勢，允許PPP 項(xiàng)目公司發(fā)行債券，進(jìn)行多模式融合運(yùn)用，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。在PPP 模式中要加強(qiáng)政府主導(dǎo)以及績效考核機(jī)制，將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益和社會利益相結(jié)合，加強(qiáng)監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。