杜 驍， 袁藝青， 李 玲， 楊馨緣

（上海交通大學(xué)a.資產(chǎn)管理與實驗室處；b.高等教育研究院，上海200240）

0 引 言

我國高等教育的發(fā)展正迅速從后大眾化階段向普及化階段邁進［1］。近5年時間里，國內(nèi)高校無論是師資規(guī)模、招生規(guī)模還是在校生規(guī)模均保持穩(wěn)步增長（見圖1），教育結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生變化，研究生教育呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢。

隨著高等教育持續(xù)發(fā)展，高校房產(chǎn)資源的規(guī)模也在不斷擴大。近5年我國普通高校每年新增的校舍面積均在2 000萬m2以上，正在施工的校舍面積也在逐年增加。與此同時，不僅學(xué)校自有產(chǎn)權(quán)的校舍規(guī)模持續(xù)增長，非學(xué)校產(chǎn)權(quán)中獨立使用的校舍面積也不斷擴大（見表1），一定程度上反映出了高校自有的房產(chǎn)資源不能完全滿足其需要，發(fā)展仍需借助“外力”。

圖1 招生及在校生規(guī)模情況［2-3］

表1 2015～2019年高等院校校舍情況［4］ （萬m2）

公用房是高校在辦學(xué)過程中開展各類教學(xué)和科研活動的重要基礎(chǔ)保障，也是發(fā)揮高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會三大基本職能的必備條件之一［5-7］。本文通過分析高校公用房管理的現(xiàn)狀，探索公用房騰退機制，以期為優(yōu)化高校房產(chǎn)資源配置，提高房屋使用效率提供借鑒。

1 高校公用房的定義

高校公用房是指房屋產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)屬于高校的非居住類房屋，根據(jù)使用主體的不同可分為四類，分別是校黨政機關(guān)用房，學(xué)院（系）、直屬單位用房，科研周轉(zhuǎn)用房，公共服務(wù)用房和商業(yè)／企業(yè)用房（詳見表2）。作為高校房產(chǎn)資源中體量最大、管理最復(fù)雜、與教學(xué)科研根本任務(wù)關(guān)系最密切的一種房屋類型，公用房的使用效益已經(jīng)成為衡量高校辦學(xué)效益及資產(chǎn)管理水平的重要指標(biāo)之一［8］。

表2 高校公用房的類型及定義

2 高校公用房管理現(xiàn)狀

公用房屬于高校公共資源中的一種，具有公共性及稀缺性［9］。公共性意味著對公用房資源的無限需求，而稀缺性決定了用房需求難以全部滿足。近年來，隨著高等教育快速發(fā)展，高校公用房供需矛盾日漸凸顯，許多高校圍繞“分類管理”“定額配置”等方面進行了不同程度的探索和實踐，取得了一定的成效，但仍普遍存在公用房資源緊張、缺乏有效的資源配置手段和監(jiān)督機制等問題［10-11］。

（1）有限供給，無限需求。我國高校當(dāng)前處于一個高速發(fā)展的階段，學(xué)科不斷發(fā)展，人員規(guī)模不斷擴大，對于公用房資源的需求也在逐步提升。無論是開展教學(xué)實驗、建設(shè)實驗基地、申請基金項目，還是引進人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，都離不開公用房資源的支持。在資源有限的情況下，各高校紛紛采取措施增加公用房總量，但無論是新建樓宇還是通過租借、合作等方式尋求場地，資源增加都極為有限且具有明顯的滯后性，僅靠總量的增加將難以滿足發(fā)展的需要。資源總量有限，供需矛盾日益突出，一定程度上導(dǎo)致了高校公用房屋管理的困境。

（2）缺乏規(guī)劃，貧富不均。高校各學(xué)科處于不斷發(fā)展變化的過程中，新學(xué)科的成立、學(xué)科內(nèi)部的調(diào)整等多個方面都會帶來用房問題。很多高校由于對公用房缺乏全局性的統(tǒng)一規(guī)劃，用房布局不合理，導(dǎo)致有些學(xué)科處于快速發(fā)展階段，卻因為房屋資源難以及時配置到位，影響了發(fā)展進程［12-13］。

在公用房的實際使用中，“貧富不均”現(xiàn)象也普遍存在。①由于用房分配使用是一個長期持續(xù)的過程，計劃經(jīng)濟思維的分配方式通常是由各二級單位向?qū)W校提出申請，由房產(chǎn)管理的職能部門在有限的公用房資源中進行周轉(zhuǎn)調(diào)整，無償分配給各單位長久使用，缺乏一個標(biāo)準(zhǔn)的分配機制，但其分配的結(jié)果延續(xù)至今。②雖然現(xiàn)階段許多高校都已制定了公用房管理辦法及用房面積標(biāo)準(zhǔn)，但管理改革涉及范圍廣、情況復(fù)雜，制度往往難于落到實處，即使在已經(jīng)建立定額核算標(biāo)準(zhǔn)的高校，仍存在不按照標(biāo)準(zhǔn)配置用房的情況，分配面積超過應(yīng)該使用的面積，造成資源浪費［14-15］。

（3）效率低下，流動困難。在傳統(tǒng)的公用房管理模式中，用房申請一般由二級單位向?qū)W校提出，經(jīng)過學(xué)校討論審核后將房屋資源無償分配給二級單位使用。公用房一旦分配到二級單位，各單位就會將其視為“私有財產(chǎn)”，即使發(fā)生學(xué)科內(nèi)部調(diào)整、項目結(jié)束、師生規(guī)模減少等情況，二級單位也不會主動將房屋資源交還學(xué)校。當(dāng)出現(xiàn)新增的用房需求時，即使內(nèi)部存在閑置房源，二級單位也不會自行解決，而是將用房需求的壓力傳遞給學(xué)校。與此同時，部分教學(xué)實驗室課時量小、空置時間長，會議室、多媒體教室等用房實際使用頻率不高，私自對外出租出借等情況也多有發(fā)生，這樣使得公用房資源更加緊張，整體使用結(jié)構(gòu)愈加不合理［16］。每當(dāng)學(xué)校引進人才或進行學(xué)科重組亟需調(diào)整公用房時，各用房單位之間的調(diào)配困難重重，房產(chǎn)資源有效流動的難度非常大，極大影響了教學(xué)科研等中心工作的順利開展。

此外，公用房無償使用的傳統(tǒng)管理模式在高校教職工思想方面形成了公用房“終身使用”“占有即所有”“多多益善”等觀念，部分教師出國、離職、退休后仍不交還房屋，依然長期占用，甚至閑置不用。由于沒有建立有效的騰退機制，學(xué)校要收回占用房屋的難度極大，無法對房屋資源進行二次分配。這些占用現(xiàn)象直接影響到公用房的合理周轉(zhuǎn)，大大降低了公用房資源的流動性。

由于新增用房有限、現(xiàn)有用房使用效率低下，房屋資源占用難以騰退，在高校公用房改革的進程中，除擴展資源總量、強化規(guī)劃分配外，亟需建立科學(xué)有效的公用房騰退機制，在解決不合理占用問題、增加可調(diào)配用房的同時，進一步強化資源配置，促進公用房的持續(xù)循環(huán)使用。

3 高校公用房騰退機制的探索

高校公用房騰退研究的核心問題是哪些需要騰退、由誰騰退、如何騰退，本文從騰退的情況分類、實施主體和策略選擇三個方面，對高校公用房的騰退機制進行了探索。

3.1 騰退的情況分類

高校需要騰退的公用房根據(jù)騰退原因的不同可分為以下3類：

（1）學(xué)校決議騰退的公用房。學(xué)校決議騰退的公用房主要有三種情況，①根據(jù)學(xué)校規(guī)劃需要騰退的公用房。此類用房是指由于學(xué)科調(diào)整、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移等學(xué)校層面的用房規(guī)劃而進行調(diào)整的公用房，由于高校各學(xué)科無論發(fā)展快慢均在發(fā)展過程中，故一般騰退后另行安置的多、直接做減量的少。②根據(jù)學(xué)校大修計劃需要騰退或臨時騰退的公用房。此類用房是指根據(jù)高校年度大修計劃開展樓宇大修時，需要騰退的公用房。在公用房資源流動相對緩慢的現(xiàn)狀下，樓宇大修是高校公用房調(diào)整難得的“窗口期”，有些用房單位在樓宇大修期間遷出進行臨時安置或自行解決用房，大修完成后回遷，有些用房單位遷出后就不再進行安置，大修完成也不再回遷。③出租出借協(xié)議到期不再續(xù)租的公用房。出租出借用房是指學(xué)校依照規(guī)定程序出租出借給校外企業(yè)使用的公用房。隨著高校公用房資源愈趨緊張，出租出借管理的規(guī)范程度越來越高，此類用房的總量會越來越少。

（2）政府部門要求騰退的公用房。根據(jù)政府部門要求騰退的公用房是指由于政府部門規(guī)劃、建設(shè)等需求，要求高校配合騰退的公用房。該類騰退用房往往與土地征用相伴，政府往往會通過房屋與土地置換、貨幣補償或兩者結(jié)合的形式對高校進行補償。

（3）違規(guī)占用或違反學(xué)校規(guī)定需要收回的公用房。違規(guī)占用或違反學(xué)校規(guī)定需要收回的公用房是指單位或個人違規(guī)占用學(xué)校房屋或違反學(xué)校用房管理政策、協(xié)議，學(xué)校決定收回使用權(quán)的房屋。

由合適的騰退主體采取一定的騰退策略對以上三類公用房進行騰退，將會有效增加高?？烧{(diào)配的公用房資源，從而一定程度上緩解公用房供需矛盾，增加公用房的流動性。

3.2 騰退的實施主體

由于騰退工作的復(fù)雜性、敏感性、特殊性，騰退的實施不應(yīng)僅是某個單位單獨進行，而是要由一個單位作為實施主體牽頭，學(xué)校資產(chǎn)管理、安全保衛(wèi)、后勤管理等各職能部門協(xié)同推進（見圖2）。

圖2 騰退的實施主體

公用房的實際使用管理單位應(yīng)是騰退的實施主體，不同類型公用房騰退實施的主體有所不同。對于學(xué)校管理的公用房，學(xué)校的資產(chǎn)管理部門作為騰退的實施主體；對于學(xué)校委托二級單位管理的公用房，各二級單位作為騰退的實施主體；對于出租出借的公用房，房屋的使用管理單位作為騰退的實施主體；校內(nèi)人員違規(guī)占用的公用房，由該人員所在的校內(nèi)二級單位作為騰退的實施主體。

3.3 騰退的策略選擇

戰(zhàn)略鐘模型是由克里夫-鮑曼根據(jù)20世紀(jì)80年代初美國哈佛大學(xué)教授波特提出的3種“基本競爭戰(zhàn)略”進行了綜合提出的?！皯?zhàn)略鐘”是分析企業(yè)競爭戰(zhàn)略選擇的一種工具，這種模型為企業(yè)的管理人員和咨詢顧問提供了思考競爭戰(zhàn)略和取得競爭優(yōu)勢的方法。將公用房騰退的難度和價值綜合進行考慮，可以構(gòu)建出騰退的戰(zhàn)略鐘模型（見圖3），用于表示騰退的不同策略類型。

圖3 公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型

如圖3公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型所示，4點與8點連成的縱坐標(biāo)是表示騰退難度高低的分界線，縱坐標(biāo)右方表示高于一般的騰退難度，縱坐標(biāo)左方表示低于一般的騰退難度；6點處表示最高騰退難度，2點處表示最低騰退難度；自2點處向6點處順時針方向及自2點處向6點處逆時針方向表示騰退難度逐步增高；相反，自6點處向2點處逆時針方向及自6點處向2點處順時針方向表示騰退難度逐步降低。

2點與6點連成的橫坐標(biāo)表示騰退價值高低的分界線，橫坐標(biāo)上方表示高于一般的騰退價值，橫坐標(biāo)下方表示低于一般的騰退價值，4點處表示最高騰退價值，8點處表示最低騰退價值；自8點處向4點處順時針方向及自8點處向4點處逆時針方向表示騰退價值逐步增加；相反，自4點處向8點處逆時針方向及自4點處向8點處順時針方向表示騰退價值逐步減少。

推進騰退工作，就必須選擇合適的騰退策略，逐步擴充公用房資源，形成良性循環(huán)?；诠梅框v退戰(zhàn)略鐘模型，結(jié)合實際騰退工作，可選擇以下策略：

（1）低難度策略。圖3中的途徑1、途徑2，低難度策略關(guān)注的是公用房騰退的難度，這類公用房雖然騰退價值不高，但是其騰退難度也低，即使騰退后不能解決一些迫在眉睫的問題或?qū)W(xué)校公用房的資源配置產(chǎn)生重大影響，但增加了高?？烧{(diào)控的公用房資源，從而為重要用房問題的解決和資源的統(tǒng)籌配置提供更多可能性，該種策略可作為開展騰退工作的長期策略持續(xù)推進。

（2）混合策略。圖3中的途徑3，混合策略同時關(guān)注公用房的騰退價值和騰退難度，這類公用房騰退的意義重大，在付出較低騰退成本的同時，有著較高的騰退價值，完成騰退會對學(xué)校規(guī)劃、整體工作、重要事項的推進等方面有著重要意義，回報巨大，應(yīng)作為第一優(yōu)先級重點推進。

（3）差異化策略。圖3中途徑4、途徑5，差異化策略關(guān)注的是公用房騰退的價值，這類公用房有著較高騰退價值的同時，也有著較高的騰退難度，需要根據(jù)學(xué)校規(guī)劃及實際情況綜合進行判斷，若不能根據(jù)其騰退價值和難度作出準(zhǔn)確判斷，那么采取該策略將得不償失。該種策略選擇時應(yīng)重點研判，并集體進行決策。

公用房騰退的戰(zhàn)略鐘模型中，途徑6、途徑7、途徑8針對的是騰退難度相對較高、但騰退價值相對較低的公用房，如非學(xué)校規(guī)劃或特殊要求，不建議對這類公用房進行騰退。

4 結(jié) 語

高校公用房產(chǎn)資源是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是教學(xué)科研、人才培養(yǎng)和服務(wù)社會的資源保障。結(jié)合實際工作，運用戰(zhàn)略鐘模型進行分析，建立科學(xué)合理的公用房騰退機制，明確騰退實施主體，擇優(yōu)選擇騰退策略，從而提高公用房的使用效率，加快公用房資源的流動性，緩解資源供需矛盾，加強公用房合理配置及規(guī)范使用，為進一步深化高校公用房管理體制改革提供借鑒。