袁 哲，許秋瑾，宋永會(huì)，魏 健，郜玉楠，傅金祥

1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院水生態(tài)環(huán)境研究所，北京 100012 2.沈陽建筑大學(xué)市政與環(huán)境工程學(xué)院，遼寧 沈陽 110168

協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程與環(huán)境污染程度的關(guān)系，是關(guān)系到整個(gè)國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵[1]. 目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加速的階段，對(duì)水資源的需求與日俱增，對(duì)水環(huán)境的影響也愈發(fā)嚴(yán)重[2-5]，如何統(tǒng)籌好水資源利用、水污染治理和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟需解決的問題[6]. 遼河流域是我國(guó)七大江河流域之一，是全國(guó)著名的老工業(yè)基地，在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著舉足輕重的地位[7]. 傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有近60年的歷史，遼河流域集中了冶金、石化、化工、制藥、印染等產(chǎn)業(yè)集群，污染物排放量大，水質(zhì)惡化嚴(yán)重，一度無法滿足灌溉和人畜飲用[8-10]. “九五”以來，遼河流域被列為國(guó)家重點(diǎn)治理的“三河三湖”，經(jīng)過20多年的努力，在行業(yè)和城鎮(zhèn)水污染治理、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水質(zhì)水量調(diào)度及水環(huán)境管理方面取得了大量研究成果[11-12]，水污染防治取得明顯成效，水環(huán)境質(zhì)量顯著改善[13]，但是流域內(nèi)全面達(dá)到《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“水十條”)考核的要求仍然任務(wù)艱巨. 為打好遼河流域治污攻堅(jiān)戰(zhàn)，謀劃好“十四五”，分析遼河流域水環(huán)境演變過程和趨勢(shì)，清晰認(rèn)識(shí)治理成效和存在問題，是科學(xué)制定遼河流域水環(huán)境治理和保護(hù)對(duì)策的關(guān)鍵[14]. 通過分析遼河流域水環(huán)境變化趨勢(shì)和階段性特征，回顧其治理歷程及策略，總結(jié)遼河流域治理成效及存在的問題，提出針對(duì)性的水污染治理策略，以期為進(jìn)一步推進(jìn)遼河流域的治理與保護(hù)提供科學(xué)指導(dǎo).

1 遼河流域概況

遼河流域位于我國(guó)東北地區(qū)的南部，河長(zhǎng) 1 340 km，年均徑流量126×108m3，流域面積22.14×104km2，是我國(guó)七大流域之一. 流域地跨河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、遼寧省，且遼寧省中部城市群是流域主體. 遼河流域水系發(fā)達(dá)，包括遼河和大遼河水系. 遼河水系由西遼河、東遼河及發(fā)源于吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的招蘇臺(tái)河、條子河等支流在遼寧省境內(nèi)匯合而成，于盤錦市入海，在遼寧省境內(nèi)包括遼河干流、渾河、太子河等主要河流及其支流. 遼河流域水資源可利用總量為83.54×108m3，人均水資源量為535 m3，不足全國(guó)人均水資源量的1/4. 流域內(nèi)降雨量年際變化很大，豐枯水期懸殊，年內(nèi)分配更不均勻，水量高度集中在汛期，又因地處北方寒冷地區(qū)，每年都有3～4個(gè)月的封凍期. 遼河流域曾是我國(guó)重工業(yè)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，下游地區(qū)集中分布著沈陽、撫順、鞍山、本溪等大中型工業(yè)城市，又是東北地區(qū)和遼寧省的重點(diǎn)商品糧基地，用水量很大，河流污染嚴(yán)重.

2 遼河流域水環(huán)境變化趨勢(shì)

20世紀(jì)80年代中期，作為我國(guó)的老工業(yè)基地，遼河流域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和能源的過度消耗給環(huán)境帶來了嚴(yán)重破壞[15-16]. 流域沿岸分布著許多大型工業(yè)城市，大量工業(yè)廢水和生活污水直排入河，致使水體嚴(yán)重污染，沿河農(nóng)民用河水灌溉甚至導(dǎo)致莊稼絕收，遼河流域一度淪為七大水系中污染最嚴(yán)重的流域.

根據(jù)1991—2019年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，梳理遼河流域國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：20世紀(jì)90年代，遼河流域水環(huán)境遭到急劇污染，1999年遼河流域內(nèi)GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占69.3%，干流15個(gè)斷面中劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例高達(dá)86.7%，在七大流域中污染最為嚴(yán)重；自2000年起，遼河流域水質(zhì)惡化趨勢(shì)逐漸得到遏制，到2006年劣Ⅴ類水質(zhì)斷面穩(wěn)定低于45%；2008年遼河流域轉(zhuǎn)為中度污染，到2011年整體呈輕度污染，近5年劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例有所增加，但水質(zhì)優(yōu)良比例整體穩(wěn)步提升. 基于此，該研究將遼河流域1991年以來水質(zhì)類別變化情況劃分為3個(gè)階段，如圖1所示.

注：Ⅰ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類、劣Ⅴ類均為GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí). 下同. 圖1 遼河流域不同階段水質(zhì)變化Fig.1 The changes of water quality in the Liao River Basin at different stages

第1階段(1991—1999年). 該階段遼河流域水環(huán)境呈重度污染并持續(xù)惡化，水質(zhì)優(yōu)良斷面比例(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)常年低于20%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例連年增加，到1999年升至歷史最高，達(dá)69.3%.

第2階段(2000—2006年). 該階段遼河流域水質(zhì)惡化趨勢(shì)基本得到遏制，但仍是重度污染，水質(zhì)優(yōu)良比例升至30.0%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例降至43.0%.

第3階段(2007—2019年). 2007年遼河流域水質(zhì)優(yōu)良比例首次突破40.0%，到2013年，水質(zhì)優(yōu)良比例創(chuàng)歷史新高，達(dá)45.5%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例降至歷史最低，僅5.4%. 近5年劣Ⅴ類水質(zhì)比例超過10%，但遼河流域水質(zhì)優(yōu)良比例整體持續(xù)提升，2019年達(dá)52.0%.

圖2 遼河流域水環(huán)境演化趨勢(shì)和治理歷程的3個(gè)階段Fig.2 Three stages of the transition in water environment in the Liao River Basin

3 遼河水污染治理歷程

對(duì)遼河流域水環(huán)境演化趨勢(shì)做長(zhǎng)序列分析，將治理歷程中3個(gè)階段的主要代表性政策和措施列于時(shí)間軸上(見圖2).

3.1 污染溯源，環(huán)境治理起步階段(1991—1999年)

該階段遼河流域城市人口增加了200×104人，流域內(nèi)城市化進(jìn)程不斷加快. 遼河流域大中型企業(yè)集中，過半工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入河道，工業(yè)污染源是遼河流域的主要污染源[17-18]. 遼河流域的國(guó)有大中型企業(yè)大部分始建于20世紀(jì)五六十年代，是以能源、原材料生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu). 原材料和水資源消耗高，污染物排放量大，生產(chǎn)工藝落后，設(shè)備裝備水平較低，污染治理設(shè)施歷史欠賬較多[19]. 遼河流域共有大中城市16座，這些城市的污水大都未經(jīng)過處理直接排入河道，是造成遼河流域水污染的另一大污染源[20]. 1995年，遼河流域的內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、遼寧省三省區(qū)廢水排放總量為19×108t，其中工業(yè)廢水排放量為12×108t，生活污水排放量為7×108t，分別占總排放量的62%和38%. 流域內(nèi)三省區(qū)CODCr排放總量為74×104t，其中工業(yè)廢水CODCr排放量為47×104t，生活污水CODCr排放量為27×104t，分別占總排放量的63%和37%. 隨著城市化進(jìn)程不斷加快，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，加之污水收集與處理設(shè)施建設(shè)滯后，遼河流域水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率逐年降低，1999年達(dá)最低點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例達(dá)69.3%. 各城市斷面水質(zhì)均超過Ⅴ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，基本喪失使用功能，嚴(yán)重污染的河水又污染了兩岸淺層地下水，使沿岸地區(qū)的居民飲水受到嚴(yán)重影響.

遼河流域水污染問題嚴(yán)重，各級(jí)政府和相關(guān)部門十分重視，出臺(tái)了一系列的流域規(guī)劃和政策法規(guī). 1991年底，《遼河流域規(guī)劃》和《遼河、松花江流域水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃》完成修編. 1993年9月，遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了《遼寧省環(huán)境保護(hù)條例》，使環(huán)境保護(hù)工作有法可依，執(zhí)法更科學(xué)、更可操作. 1994年，遼寧省政府批準(zhǔn)了原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》. 1997年11月遼寧省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第31次會(huì)議通過了《遼寧省遼河流域水污染防治條例》. 1996年，遼河流域被列為國(guó)家重點(diǎn)治理“三河三湖”之一，開始編制《遼河流域水污染防治“九五”計(jì)劃及2010年規(guī)劃》，規(guī)劃稿經(jīng)過多次修改完善，1999年3月獲得國(guó)務(wù)院批復(fù). 僅依靠政策法規(guī)體系的建設(shè)，流域治污收效甚微，且該階段尚處于法規(guī)實(shí)施初期，執(zhí)法保障不足，導(dǎo)致其對(duì)地方水環(huán)境保護(hù)約束力極其有限.

3.2 控源治污，污染趨勢(shì)遏制階段(2000—2006年)

該階段遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心、科研單位及高等院校對(duì)遼河流域開展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，進(jìn)行了廣泛研究，初步摸清了流域污染和危害狀況，水體污染體現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)特征. 渾河中游、太子河、遼河上游等6個(gè)流域，其90%以上的CODCr負(fù)荷均來自于各自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，呈現(xiàn)出污染的區(qū)域性特征[21-22]；造紙、石化、冶金、醫(yī)藥、印染、化工等重點(diǎn)行業(yè)污染負(fù)荷高，結(jié)構(gòu)性污染特征明顯. 遼寧省開展以“治水”為重點(diǎn)的工業(yè)“三廢”治理行動(dòng)，對(duì)遼河流域?qū)嵤┪廴疚锱盼勰繕?biāo)總量控制，全省實(shí)現(xiàn)主要污染物排放量基本控制在國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)范圍內(nèi)，大部分工業(yè)污染源排放達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn). 按照“一控雙達(dá)標(biāo)”計(jì)劃，以市為單位制定遼河流域企業(yè)達(dá)標(biāo)方案[23]，根據(jù)不同情況，要求企業(yè)開展治理、清潔生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)停等措施. 2000年，流域內(nèi)532家企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，工業(yè)源污染得到有效控制. 2003年原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)《遼寧省排放污染物許可證管理辦法(試行)》. 2004年，吉林省發(fā)布了DB 22/388—2004《吉林省地表水功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，通過制定辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步推動(dòng)治理. 2005年，遼寧省遼河流域內(nèi)建成19座城市污水處理廠，全省新增城市污水處理能力達(dá)367.5×104m3/d. 隨著工業(yè)污染源實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，以及城市污水處理廠的建設(shè)和點(diǎn)源治理能力的提高，遼河流域的水污染狀況得到緩解，水質(zhì)惡化趨勢(shì)得到遏制，控源治污有效抑制了水質(zhì)惡化速率，但水污染治理效果仍不明顯.

3.3 科技支撐，綜合調(diào)控階段 (2007—2019年)

該階段國(guó)家加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)支撐，中央和地方協(xié)同治污. 2007年，針對(duì)流域水污染防治迫切的技術(shù)需求，國(guó)家正式啟動(dòng)了水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(簡(jiǎn)稱“水專項(xiàng)”)，相繼在遼河流域開展了多個(gè)項(xiàng)目. “十一五”期間，遼河水污染治理項(xiàng)目針對(duì)流域結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性、流域性污染特征開展治理技術(shù)創(chuàng)新，著力探索構(gòu)建流域水污染治理技術(shù)體系. 圍繞冶金、石化等五大行業(yè)，在水污染控制、清潔生產(chǎn)、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域突破關(guān)鍵技術(shù)75項(xiàng)，在遼河流域六大重污染控制單元建設(shè)30個(gè)示范工程，實(shí)現(xiàn)污水減排85×104t/d，削減CODCr排放1.6 t/d以上，有效地支持了遼河流域示范區(qū)污染物減排. 2008—2010年，遼寧省實(shí)施“三大工程”，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)遼河干流CODCr全部消除劣Ⅴ類. 工業(yè)污染治理方面，實(shí)施以造紙企業(yè)整治為核心的工業(yè)點(diǎn)源治理工程，通過“上大、壓小、提標(biāo)、進(jìn)園”的總體部署，推動(dòng)造紙行業(yè)向“規(guī)?；⒓刍卑l(fā)展，對(duì)全省417家造紙企業(yè)實(shí)施全部停產(chǎn)治理，其中徹底關(guān)閉294家. 城鎮(zhèn)污染治理方面，主要是實(shí)施以提高城鎮(zhèn)生活污水處理率為目標(biāo)的污水處理廠建設(shè)工程，在中下游新建99座污水處理廠，新增污水處理能力273×104t/d，將遼河干流城市段的80個(gè)工業(yè)直排口和34個(gè)市政直排口全部取消，從工程減排角度進(jìn)一步保證了入河排污量的切實(shí)削減. 此外，加強(qiáng)支流綜合整治，實(shí)行“喬、灌、草、水面”結(jié)合的生態(tài)治理工程，流域內(nèi)重點(diǎn)濕地得到有效恢復(fù)，干流城市段全面建成沿河景觀帶. 隨著遼寧省城市污水處理廠的建設(shè)和點(diǎn)源治理能力的提高，遼寧省的水污染狀況得到緩解. 以水專項(xiàng)研究成果為支撐，遼河流域“十二五”水污染防治規(guī)劃率先提出了水生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)，即“遼河干流水生態(tài)得到顯著恢復(fù)，干流及主要支流實(shí)現(xiàn)‘河河有魚’，河流濕地生態(tài)系統(tǒng)顯著恢復(fù)，濕地魚類及鳥類生物多樣性顯著提高”.

為加速推進(jìn)遼河流域水污染治理步伐，遼寧省發(fā)動(dòng)了“三大戰(zhàn)役”，有效實(shí)現(xiàn)了“十二五”遼河流域“摘掉重度污染帽子”的目標(biāo). 一是以水質(zhì)改善為核心，實(shí)現(xiàn)控源、截污與生態(tài)治理三位一體，使遼河治理與生態(tài)帶、城鎮(zhèn)帶、旅游帶的建設(shè)充分融合、互相促進(jìn)遼河治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)；二是以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為理念，通過水污染治理帶動(dòng)城市布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施生態(tài)同城、環(huán)境同治，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境、景觀環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和城市發(fā)展環(huán)境等“四個(gè)環(huán)境”提升的“大渾太”(即大遼河、渾河、太子河)治理殲滅戰(zhàn)；三是針對(duì)遼西地區(qū)缺水和生態(tài)環(huán)境脆弱的特點(diǎn)，采取以恢復(fù)和保護(hù)為主的策略，對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、對(duì)河道進(jìn)行封育的凌河治理保衛(wèi)戰(zhàn). 實(shí)施流域上游涵養(yǎng)、干流保護(hù)區(qū)封育及河口濕地生態(tài)恢復(fù)，創(chuàng)新性地提出了源頭區(qū)水源涵養(yǎng)林結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控技術(shù)體系，構(gòu)建三套適合該區(qū)域的河岸植被緩沖帶模式，修筑堤防和生態(tài)護(hù)岸22.7 km，有效改善源頭水質(zhì)，保護(hù)了水源地生態(tài)環(huán)境. 以水專項(xiàng)研究成果為支撐，創(chuàng)新大型河流治理保護(hù)思路，將遼河干流從福德店到入海河口538 km、左右岸 1 050 m范圍劃定為保護(hù)區(qū)，開展大規(guī)模生態(tài)修復(fù)，每年投入超過2×108元，從沿河農(nóng)民手中回收、回租河道內(nèi)河側(cè)河灘386.86 hm2，實(shí)行退耕還河、自然封育，實(shí)現(xiàn)了遼河干流長(zhǎng)538 km、總面積440 km2的生態(tài)廊道全線貫通，生物多樣性得以快速恢復(fù). 通過改善遼河口區(qū)水質(zhì)、恢復(fù)河口濕地生態(tài)工程，在污染物持續(xù)削減的基礎(chǔ)上，于枯水年和平水年分別增加微咸水30×104和120×104t，實(shí)現(xiàn)河口濕地蘆葦生物量提高65%以上. 遼河流域在持續(xù)改善水質(zhì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體好轉(zhuǎn).

創(chuàng)新管理體制和長(zhǎng)效保障機(jī)制. 為改變“九龍治水”的工作格局，遼寧省政府成立遼河流域水污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為參公管理事業(yè)單位，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織全省遼河流域水污染防治工作. 2010年，遼寧省劃定遼河保護(hù)區(qū)，實(shí)行劃區(qū)設(shè)局，設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)管理局，在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)依法統(tǒng)一行使環(huán)保、水利、國(guó)土資源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等部門監(jiān)督管理的權(quán)利、履行行政執(zhí)法及建設(shè)職責(zé)，使遼河治理和保護(hù)工作由過去的多龍治水、分段管理、條塊分割向統(tǒng)籌規(guī)劃、集中治理、全面保護(hù)轉(zhuǎn)變. 這一系列舉措成立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)以保持流域完整性和生態(tài)系統(tǒng)健康為宗旨的流域綜合管理省直屬行政機(jī)構(gòu)，在國(guó)內(nèi)河流管理和保護(hù)方面開創(chuàng)了先河，體現(xiàn)了國(guó)際上先進(jìn)的流域綜合管理理念. 后又劃定大小凌河保護(hù)區(qū)，成立遼河(凌河)保護(hù)區(qū)管理局. 另外，遼寧省成立大伙房水源地保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)，專責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理與大伙房水庫飲用水源保護(hù)工作；設(shè)立大伙房水源保護(hù)區(qū)公安局，組建遼寧省大伙房水源環(huán)境監(jiān)察局. 2012年，遼寧省政府在遼河保護(hù)區(qū)建立起多部門會(huì)商制度，通報(bào)水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況，查排污染問題，分析成因并制定解決方案. 原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳與金融部門聯(lián)合實(shí)施“綠色信貸”政策，從資金鏈上制約污染企業(yè)的發(fā)展；與電力部合作實(shí)施“供電限制”措施，切斷環(huán)境違法企業(yè)的生產(chǎn)鏈條；還與公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制. 2018年，遼寧省全面建立了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)河長(zhǎng)體系，將所有河流、水庫納入河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制工作范圍. 通過修訂地方法規(guī)，立法固化相關(guān)政策措施，形成長(zhǎng)效保障機(jī)制. 2008年10月，遼寧省政府辦公廳印發(fā)實(shí)施《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，建立斷面水質(zhì)目標(biāo)考核和補(bǔ)償制度. 由原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳確定108個(gè)跨市入海河口和支流入干流河口斷面的水質(zhì)控制目標(biāo)，斷面化學(xué)需氧量(COD)指標(biāo)超標(biāo)時(shí)由省財(cái)政扣繳補(bǔ)償資金，扣繳資金用于補(bǔ)償下游城市水污染防治工作. 遼寧省相關(guān)部門出臺(tái)《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》《遼寧省遼河流域水污染防治條例》《遼寧省城市污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》等地方法規(guī)、政府規(guī)章，實(shí)行精細(xì)化管理，制定“一河一策”. 2015年11月，原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳印發(fā)《遼寧省規(guī)范入海排污口設(shè)置工作方案》，規(guī)范入海排污口設(shè)置，防治陸源污染，加強(qiáng)近岸海域環(huán)境保護(hù). 2015年12月，由原遼寧省環(huán)境保護(hù)廳組織編制的《遼寧省水污染防治工作方案》發(fā)布實(shí)施.

縱觀該階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和投融資渠道的不斷拓展為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)普及提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；流域規(guī)劃年度考核和主要污染物總量減排年度核查機(jī)制的建立有效提升了治污目標(biāo)在地方政府綜合決策中的權(quán)重；環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察能力的不斷加強(qiáng)有力促進(jìn)了企業(yè)廢水達(dá)標(biāo)治理水平的提高；遼河保護(hù)區(qū)的成立為流域水生態(tài)的恢復(fù)提供了有力保障；公眾對(duì)水環(huán)境的日益關(guān)注逐漸成為監(jiān)督企業(yè)排污行為的重要力量.

4 遼河“十四五”流域控制的思考

4.1 遼河流域主要問題

4.1.1資源型和水質(zhì)型水資源短缺并存

遼河流域水資源緊缺，可利用總量為83.54×108m3，人均水資源量?jī)H為535 m3，不足全國(guó)人均水資源量的1/4. 全流域水資源開發(fā)利用程度已達(dá)77%，渾太河流域已達(dá)89%，水資源利用中生態(tài)用水占比僅為2.2%，生態(tài)用水嚴(yán)重不足[24]. 同時(shí)，遼河流域地處北方寒冷地區(qū)，冰封期長(zhǎng)，季節(jié)性污染明顯. 冬季冰封期流量補(bǔ)給主要來自污水廠出水，致使流域水質(zhì)較差；春季冰雪融化后的“桃花水”亦使河流呈現(xiàn)季節(jié)性水質(zhì)波動(dòng). 而流域內(nèi)食品、紡織、電鍍等行業(yè)水體污染造成嚴(yán)重的水質(zhì)型缺水，進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾. 資源型、水質(zhì)型水資源的雙重短缺嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展.

4.1.2水質(zhì)反彈，總量控制壓力大

近20年來，遼河流域水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，但2014—2018年劣Ⅴ類水質(zhì)比例出現(xiàn)反彈. 其中，2000—2012年，水質(zhì)優(yōu)良比例由13.4%增至48.9%，水環(huán)境質(zhì)量逐年好轉(zhuǎn). 然而，2013—2018年，劣Ⅴ類斷面的比例由5.4%增至22.1%，2019年降至10.3%，劣Ⅴ類斷面難以穩(wěn)定達(dá)標(biāo). 2017年遼河流域遼寧省CODCr和氨氮的排放量仍分別達(dá)25.36×104和4.81×104t，分別超過水環(huán)境容量的0.23和4.4倍，總量控制的壓力依然很大. 流域斷面氨氮達(dá)標(biāo)率在15.4%～48.1%之間波動(dòng)，影響了個(gè)別斷面和飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo). 流域內(nèi)存在各水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)不協(xié)調(diào)，點(diǎn)源水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)關(guān)聯(lián)不足等問題，以行政區(qū)域?yàn)榭刂茊卧獊磉M(jìn)行總量指標(biāo)的分配難以滿足和實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)河流水質(zhì)的目標(biāo)要求.

4.1.3水生態(tài)修復(fù)成果脆弱

遼河流域已實(shí)現(xiàn)455.6 hm2退耕(林)還河和自然封育，但封育的實(shí)現(xiàn)須政府每年投入大量資金從沿河農(nóng)民手中回收、回租河道，尚缺乏系統(tǒng)的水域岸線管理保護(hù)與利用規(guī)劃指導(dǎo)，河流生態(tài)空間還需要進(jìn)一步精細(xì)化管控. 封育和恢復(fù)后的河濱帶及陸域植被生態(tài)系統(tǒng)趨于封閉，外來入侵物種威脅較大. 調(diào)查顯示：流域內(nèi)草本植物占90%以上，且以芽植為主；61%的監(jiān)測(cè)區(qū)域，外來植物達(dá)10種以上. 除遼河口等個(gè)別區(qū)域鳥類生境類型較為豐富外，流域整體鳥類生境系統(tǒng)較為單一，空間異質(zhì)度低，整體鳥類生境需進(jìn)一步改善. 近年來流域內(nèi)魚類物種豐富度明顯提高，但水產(chǎn)養(yǎng)殖引入的外來魚類物種，對(duì)本地區(qū)野生魚類產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，造成整體魚類小型化趨勢(shì)明顯. 物種多樣性單一和外來物種的入侵，直接影響流域生境的進(jìn)一步恢復(fù)，現(xiàn)有流域水環(huán)境考核目標(biāo)體系缺少相應(yīng)的生態(tài)指標(biāo)，不利于水生態(tài)修復(fù)成果的維護(hù)和保持.

4.1.4流域管理機(jī)制體制有待完善

遼河流域現(xiàn)行的按行政區(qū)域劃分的流域管理體制無力承擔(dān)橫跨四省(區(qū))的流域跨界管理，地方政府各自為政，協(xié)調(diào)不暢，流域跨省(區(qū))生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未有效建立. 2010年設(shè)置的遼河保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷調(diào)整，已由遼寧省省政府直屬調(diào)整為遼寧省水利廳管理. 流域管理體制的變動(dòng)影響遼河保護(hù)區(qū)等流域區(qū)域監(jiān)管的連續(xù)性和效能，如《遼河保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》和《凌河保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》相繼廢止，以致遼河干流區(qū)域的污染防治和生態(tài)保護(hù)缺乏有效法制保障. 此外，過度依賴政府環(huán)保資金扶持的流域治理模式需要優(yōu)化改革，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策保障機(jī)制尚未形成.

4.2 遼河流域“十四五”控制與治理策略的思考與建議

4.2.1完善“十四五”規(guī)劃的考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

遼河水污染治理經(jīng)歷了從單一的控源治污，拓展為流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合修復(fù). “十四五”應(yīng)綜合考慮水體、河濱帶與陸域之間的物質(zhì)能量傳輸規(guī)律，合理制定水資源利用、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)相結(jié)合的流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)目標(biāo)和考核指標(biāo). 遼河流域冬季寒冷、河流冰封期較長(zhǎng)、河川徑流年際變化大等特征，針對(duì)北方寒冷地區(qū)大型河流的季節(jié)性特點(diǎn)，應(yīng)考慮分水期設(shè)定河流生態(tài)修復(fù)的考核指標(biāo). 制定面向北方寒冷地區(qū)河湖健康的生態(tài)流量確定方法與標(biāo)準(zhǔn)，建立重要控制斷面生態(tài)流量與重要水工程下泄生態(tài)基流的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系. 目前遼河流域污染物總量控制主要執(zhí)行目標(biāo)總量控制，排污許可分配量的核定也以目標(biāo)總量及排放標(biāo)準(zhǔn)為主，存在污染物排放量與水質(zhì)響應(yīng)關(guān)系分析不足問題，勢(shì)必影響遼河流域水質(zhì)進(jìn)一步改善. 遼河流域現(xiàn)行地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)主要限于化學(xué)和物理2個(gè)方面，針對(duì)抗生素等新型污染物的水環(huán)境基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)研究基礎(chǔ)仍然薄弱[25]. 因此，“十四五”需要科學(xué)完善水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與污染物排污標(biāo)準(zhǔn)等水質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn),新建流域水生態(tài)監(jiān)控指標(biāo)體系，進(jìn)一步滿足遼河流域河流管理需要.

4.2.2科學(xué)設(shè)置“三水”統(tǒng)籌措施

按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌上、中、下游，實(shí)施水資源、水環(huán)境、水生態(tài)協(xié)同治理，探索完善河流空間管控的制度設(shè)計(jì). 開展遼河流域區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，確定資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線. 水資源方面，科學(xué)制定生態(tài)水時(shí)空優(yōu)化調(diào)度方案. 補(bǔ)給生態(tài)用水是解決遼河流域水環(huán)境和水生態(tài)問題的根本. 這需要確定水資源開發(fā)利用的上線，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)流域上游水源涵養(yǎng)，使達(dá)標(biāo)處理后的廢水及污染物排放量與水體自凈能力相當(dāng). 同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，建立與水資源短缺相適應(yīng)的用水價(jià)格機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用. 水環(huán)境治理堅(jiān)持“減排”“增容”兩手發(fā)力、同步施治，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線. 基于水專項(xiàng)研究成果，科學(xué)劃定環(huán)境管控單元，制定環(huán)境準(zhǔn)入清單，全面分析遼河流域污染特征變化，加快補(bǔ)齊城鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施短板，推行“廠網(wǎng)河”一體化運(yùn)維機(jī)制，提升排水管網(wǎng)運(yùn)行效率，確保污水有效收集并處理. 水生態(tài)恢復(fù)領(lǐng)域，針對(duì)遼河流域缺水、支流對(duì)干流污染壓力巨大的現(xiàn)狀，基于流域一體化管理，開展水土保持水量、水質(zhì)綜合調(diào)控，推進(jìn)上游水源涵養(yǎng)林建設(shè). 繼續(xù)對(duì)遼河干流河灘地實(shí)施退耕(林)還河，規(guī)劃建設(shè)一批生態(tài)工程[26]，建設(shè)完善濕地自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家濕地公園. 通過水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，保證水資源的可持續(xù)性、提高水生態(tài)系統(tǒng)自凈能力從而改善水質(zhì)、保障水生態(tài)空間充足，推動(dòng)水量、水質(zhì)、水功能良性循環(huán)發(fā)展.

4.2.3完善體制機(jī)制，保障河流健康發(fā)展

建立流域統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，對(duì)整個(gè)流域開發(fā)和保護(hù)管理工作進(jìn)行全局性的考慮和統(tǒng)籌安排，加速啟動(dòng)流域區(qū)域保護(hù)條例，加強(qiáng)執(zhí)法，為流域水污染防治和水生態(tài)保護(hù)提供有效法制保障. 探索制定遼河流域河流空間管控的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)水域岸線管理保護(hù)，制定河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，開展河湖管理范圍劃界工作，推進(jìn)河湖自然資源及土地調(diào)整確權(quán)登記，加強(qiáng)水功能區(qū)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制.

推動(dòng)建立遼河流域跨省(區(qū))生態(tài)補(bǔ)償[27-29]的機(jī)制試點(diǎn)，以政策和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制為杠桿，推動(dòng)遼河上游地區(qū)主動(dòng)加強(qiáng)保護(hù)、下游地區(qū)支持上游發(fā)展，探索建立流域生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)共興、發(fā)展共享的發(fā)展模式，建立完善的流域環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推進(jìn)省際間環(huán)境信息的共享.

此外，發(fā)展流域循環(huán)經(jīng)濟(jì)[30]. 隨著環(huán)保投資的不斷增加、環(huán)境治理技術(shù)水平不斷進(jìn)步，對(duì)流域水環(huán)境的治理則應(yīng)該致力于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和流域污染治理市場(chǎng)機(jī)制的探索. 逐漸降低工業(yè)和農(nóng)業(yè)增加值占比，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是促進(jìn)水污染治理技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的開發(fā)[31]；探索建立以排污許可交易為基礎(chǔ)，第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助監(jiān)督的系統(tǒng)化市場(chǎng)治污機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在流域污染治理過程中的調(diào)節(jié)功能，推進(jìn)流域污染治理的市場(chǎng)化.

5 結(jié)論

a) 遼河水污染經(jīng)歷污染溯源到控源治污再向流域綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變3個(gè)階段的治理，水環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，水質(zhì)優(yōu)良斷面比例由治理之初的不足10%升至2019年的52%，河流生態(tài)環(huán)境狀況也得到了一定程度的恢復(fù).

b) 但治理過程中仍然存在對(duì)北方寒冷地區(qū)缺水型河流特征針對(duì)性不足、水質(zhì)改善及水生態(tài)恢復(fù)成果脆弱、管理機(jī)制體制不盡完善等問題，且流域治污主要依賴環(huán)保投資，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱.

c) “十四五”階段應(yīng)針對(duì)流域特點(diǎn)，制定更科學(xué)和便于河流管理的考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)設(shè)置水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌措施，堅(jiān)持“減排”和“增容”同步施治；建立流域統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，制定遼河流域河流空間管控的長(zhǎng)效機(jī)制，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而發(fā)展流域循環(huán)經(jīng)濟(jì)，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展.