李 娜，劉 發(fā)，張澤中，齊青青

(1.華北水利水電大學(xué)水利學(xué)院，鄭州 450046；2.北京市東水西調(diào)管理處，北京 100192)

0 引 言

“紅線”最初起源于城市規(guī)劃領(lǐng)域，現(xiàn)在廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境領(lǐng)域，原意指紅色絲線，現(xiàn)一般指不可逾越的底線或界限[1]，其內(nèi)涵不斷從空間約束向數(shù)量約束拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸[2]。因其具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制作用，是目前管束人類活動(dòng)、改善資源環(huán)境等問題的約束力量。改革開放以來，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和一系列不合理的人類活動(dòng)等原因，出現(xiàn)了耕地面積不斷減少、質(zhì)量不斷下降、水資源短缺、水環(huán)境污染、生存環(huán)境破壞、生態(tài)空間嚴(yán)重?cái)D占等問題。隨著新老問題的不斷加重和出現(xiàn)，我國(guó)開始制定“紅線”政策遏制問題的惡化。2008年提出“18億畝耕地紅線”；2009年提出最嚴(yán)格水資源管理的“三條紅線”；2011年提出“生態(tài)紅線”，且由“生態(tài)紅線”不斷演化為“生態(tài)保護(hù)紅線”。2018年提出，產(chǎn)量為基礎(chǔ)，堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)[3]。在各條“紅線”政策實(shí)施之后，各方面取得了顯著成效。根據(jù)中國(guó)水資源公報(bào)結(jié)果顯示，2017年，全國(guó)水資源總量為28 761.2 億m3，比多年平均值偏多3.8%；全國(guó)地下水資源量8 309.6 億m3，比多年平均值偏多3.0%；與2016年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)河流長(zhǎng)度所占比例上升 2.1%，劣Ⅴ類水質(zhì)河流長(zhǎng)度所占比例下降1.5%[4]。十八大以來，我國(guó)環(huán)保治污工作明顯加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境治理成效顯現(xiàn)。2018年末，城市生活垃圾無害化處理率為98.2%，比2016年末提高1.6%；完成造林綠化1.06 億畝(706.67 萬(wàn)hm2)，恢復(fù)退化濕地107 萬(wàn)畝(7.13 萬(wàn)hm2)[5]。因此，“紅線”政策實(shí)施為資源環(huán)境發(fā)展筑牢基石，是我國(guó)解決糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全、資源安全問題的最重要舉措之一。

灌區(qū)是集農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、資源等多方面合一的復(fù)雜系統(tǒng)，對(duì)我國(guó)糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等具有重要推動(dòng)作用。然而，隨著人類不合理活動(dòng)等多方面因素影響，灌區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)低、資源短缺且污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，成為制約灌區(qū)功能發(fā)揮的障礙[6]。新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)矛盾發(fā)生改變[7]，治水矛盾發(fā)生改變[8]，其灌區(qū)主要矛盾為產(chǎn)業(yè)質(zhì)量低、綠色環(huán)境壓力大、資源利用效率低與灌區(qū)人民對(duì)高產(chǎn)量高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)鏈產(chǎn)業(yè)、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的可持續(xù)綠色發(fā)展需求之間的矛盾。隨著灌區(qū)矛盾的轉(zhuǎn)變和多方面問題的出現(xiàn)，需要在人水和諧理念和可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，不斷向生態(tài)型轉(zhuǎn)變，即生態(tài)灌區(qū)建設(shè)。十九大報(bào)告中，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[7]，針對(duì)20字總要求，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”向“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”方向發(fā)展[9]。生態(tài)灌區(qū)是農(nóng)業(yè)主戰(zhàn)場(chǎng)，需要在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、資源三個(gè)方面更加系統(tǒng)性、規(guī)范性的發(fā)展，需要與“紅線”政策融合在一起，需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理論的指導(dǎo)下，堅(jiān)持以良好生態(tài)環(huán)境為關(guān)鍵、高質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主體、資源高效利用為基礎(chǔ)、美好幸福生活為目標(biāo)的“四大原則”，依靠“三條紅線”的約束效應(yīng)，有效解決目前灌區(qū)存在的資源、環(huán)境和生態(tài)問題，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)興旺、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、資源高效利用和生活富裕的可持續(xù)綠色發(fā)展灌區(qū)。從目前相關(guān)文獻(xiàn)來看，還沒有與生態(tài)灌區(qū)紅線相關(guān)內(nèi)容的系統(tǒng)性研究。因此，筆者在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，在灌區(qū)矛盾改變的背景下，提出農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線、生態(tài)與環(huán)境底線、資源開發(fā)利用上限，即生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”，在一定程度上對(duì)生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理具有指導(dǎo)作用，對(duì)促進(jìn)生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)綠色發(fā)展以及推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有重大意義。本文在大量文獻(xiàn)分析和政策文件解讀的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”進(jìn)行系統(tǒng)分析，并與“生態(tài)保護(hù)紅線”做出對(duì)比，為生態(tài)灌區(qū)的發(fā)展、“三農(nóng)”問題的解決和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施筑牢基石。

1 生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”的概念和內(nèi)涵

生態(tài)灌區(qū)是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，是一個(gè)有機(jī)整體，涉及經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等多重要素, 具有系統(tǒng)完整性、穩(wěn)定性和多功能性[10]，發(fā)揮著生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益[11]，需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的跨越式發(fā)展。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”是生態(tài)灌區(qū)發(fā)展中的行為準(zhǔn)則約束和保護(hù)準(zhǔn)則，是實(shí)施生態(tài)灌區(qū)綜合建設(shè)、保護(hù)與管理的主要抓手和重要舉措。

1.1 “三條紅線”概念的界定

通過對(duì)“生態(tài)紅線”[12]、水資源“三條紅線”[13]、“18億畝耕地紅線”[14]等紅線概念的解讀與分析，依據(jù)生態(tài)灌區(qū)主要的功能和發(fā)展需求，生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”的概念可以界定為：以農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線為首要，生態(tài)與環(huán)境底線為關(guān)鍵，資源開發(fā)利用上限為基礎(chǔ)，用“底線思維”為指導(dǎo)，對(duì)生態(tài)灌區(qū)的農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量、生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)利用方面劃定的區(qū)域空間、數(shù)值限定、條例法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)定額等，保障國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全，灌區(qū)人群及生物群落賴以生存的土地資源、水資源和其他資源，以及保護(hù)支撐生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)綠色發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提質(zhì)和其他產(chǎn)品有效供給、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、資源高效利用等高層次、高標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)。

1.2 “三條紅線”的構(gòu)成與內(nèi)涵

1.2.1 構(gòu) 成

(1)農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線。農(nóng)業(yè)發(fā)展是關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的大事，其農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線體系具體指兩個(gè)方面。其一是產(chǎn)量底線，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)顯示，2018年我國(guó)糧食總產(chǎn)量65 789 萬(wàn)t，比2017年減少371 萬(wàn)t，下降0.6%[15]，雖然降幅不大，但面對(duì)我國(guó)14億人口糧食需求，保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)量底線仍是首要任務(wù)，其底線是保證在不斷上升的人口壓力條件下，糧食產(chǎn)量不下降，農(nóng)民增收不減少。其二是質(zhì)量底線，新時(shí)代伴隨著社會(huì)矛盾的改變，農(nóng)業(yè)方面需要把控“不平衡不充分”這個(gè)新矛盾，在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量。總之，生態(tài)灌區(qū)要以產(chǎn)量為基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)質(zhì)量，消除農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與質(zhì)量的負(fù)相關(guān)關(guān)系，質(zhì)量產(chǎn)量協(xié)調(diào)并進(jìn)，保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，極力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(2)生態(tài)與環(huán)境底線。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)灌區(qū)區(qū)別于傳統(tǒng)灌區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)，是人民對(duì)美好生活向往的期望所求。生態(tài)與環(huán)境底線主要包含兩個(gè)方面，其一是生態(tài)承載力。生態(tài)承載力從生態(tài)系統(tǒng)綜合性角度來說，是指生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)功能、預(yù)防生態(tài)問題、保障區(qū)域生態(tài)安全的能力[16]。生態(tài)承載力是生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理的重要抓手, 是判斷生態(tài)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)與否的基礎(chǔ)工具, 也是生態(tài)系統(tǒng)整體水平的表征，是目前發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)[17]。生態(tài)灌區(qū)要根據(jù)實(shí)際發(fā)展特點(diǎn)，通過提高生產(chǎn)力水平、環(huán)境水平、資源利用水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方式，結(jié)合環(huán)境承載力、資源承載力等單要素發(fā)展水平來提高生態(tài)灌區(qū)生態(tài)承載力綜合要素發(fā)展水平。其二是環(huán)境容量。環(huán)境容量是指在人類生存和自然環(huán)境不被破壞的情況下，某一環(huán)境可以容納的最大污染量。生態(tài)灌區(qū)要以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等多方面手段科學(xué)合理地控制污染物排放總量，有效地保證生態(tài)灌區(qū)環(huán)境質(zhì)量,不斷提高生態(tài)灌區(qū)環(huán)境容量[18]。

(3)資源開發(fā)利用上限。資源是生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本條件，是人民賴以生存的基礎(chǔ)物質(zhì)。資源開發(fā)利用上限體系主要包含兩個(gè)方面，其一是“18億畝耕地紅線”。2017年，中國(guó)有5.77億人口居住在鄉(xiāng)村[19]，農(nóng)用地占全國(guó)土地總面積的67.2%[20]，這意味著鄉(xiāng)村農(nóng)用地是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此，一定數(shù)量、高質(zhì)量的耕地是保證我國(guó)糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品安全供給、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。生態(tài)灌區(qū)需要完善自然資源監(jiān)管體制，加強(qiáng)耕地管理體制，對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行整治，推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)；防止灌區(qū)耕地沙漠化、鹽堿化等現(xiàn)象發(fā)生，用養(yǎng)結(jié)合，保證耕地質(zhì)量紅線。防止因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、建設(shè)占用、自然災(zāi)害、人為破壞等原因造成的耕地?cái)?shù)量下降。注重耕地的生態(tài)環(huán)境，適當(dāng)適量的使用農(nóng)藥、化肥等保證耕地生態(tài)紅線。其二是水資源管理“三條紅線”，就是在保證生態(tài)灌區(qū)合理用水的同時(shí)，將灌區(qū)系統(tǒng)對(duì)水資源和水生態(tài)系統(tǒng)的影響控制在可承載范圍之內(nèi)，即從水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)3個(gè)方面出發(fā)，保證水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[21]。其三是“高碳能源投入紅線”。21世紀(jì)實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí)刻，就是生態(tài)環(huán)境的約束。生態(tài)文明建設(shè)所面臨的問題，就是要從根上要解決能源的轉(zhuǎn)型問題、能源高碳結(jié)構(gòu)問題[22]。氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境，是同根同源的問題，這個(gè)根源就在于能源如何發(fā)展，因此，發(fā)展必須設(shè)一條能源可持續(xù)發(fā)展生命線，以綠色、低碳、電力為主的綠色發(fā)展生命線。我們應(yīng)對(duì)氣候變化 “低碳減排”，要實(shí)現(xiàn)對(duì)《巴黎協(xié)定》的承諾與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須遵守能源可持續(xù)發(fā)展生命線----“高碳能源投入紅線”，加大灌區(qū)內(nèi)生物質(zhì)能源、風(fēng)能、太陽(yáng)能和水電等清潔、綠色、低碳能源的科學(xué)開發(fā)與高效利用。即要全方位、多層次、多途徑實(shí)現(xiàn)以資源高效利用為核心的綠色低碳循環(huán)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。

1.2.2 內(nèi) 涵

生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”是在新時(shí)代發(fā)展條件下對(duì)灌區(qū)現(xiàn)狀的宏觀把握，對(duì)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、資源的合理保護(hù)和全局性規(guī)劃。其主要內(nèi)涵為：①“三條紅線”的主旨是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境為關(guān)鍵、產(chǎn)業(yè)興旺為首要、資源高效利用為基礎(chǔ)、生活富裕為目標(biāo)，保證生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)型綠色發(fā)展。②“三條紅線”的關(guān)鍵在“三條紅線”的劃定與管理兩個(gè)方面，重建輕管是傳統(tǒng)灌區(qū)出現(xiàn)多種問題的根本原因，其多數(shù)灌區(qū)缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、全面性的管理保障體系?？茖W(xué)化的劃定是前進(jìn)的基礎(chǔ)，高效化的管理是穩(wěn)定的發(fā)展。③“三條紅線”中，農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線是首要，保證國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展；生態(tài)與環(huán)境底線是關(guān)鍵，營(yíng)造綠水青山、人與自然和諧共生的生態(tài)灌區(qū)，不僅推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；資源開發(fā)利用上限是基礎(chǔ)，高效助力生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，有效保障人民生活基礎(chǔ)。④“三條紅線”具有不可突破性，一旦突破，就會(huì)造成國(guó)家農(nóng)業(yè)的不安全性、環(huán)境惡化的不可恢復(fù)性、資源短缺的不可逆轉(zhuǎn)性。⑤“三條紅線”的難點(diǎn)問題在于轉(zhuǎn)換以經(jīng)濟(jì)效益為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，生態(tài)問題的復(fù)雜性，完善資源利用規(guī)劃體系、管理的法律法規(guī)機(jī)制等完整性。⑥“三條紅線”的實(shí)施需要人治、法治、德治同步進(jìn)行。法治是基礎(chǔ)，人治是重點(diǎn)，德治是精神保障。在一定的法律法規(guī)前提下，通過人治和德治兩種方式不斷推進(jìn)。

1.3 生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”影響因素識(shí)別

“三條紅線”的影響因素眾多，包括氣候、水質(zhì)水量、化肥農(nóng)藥使用量、土壤肥力等影響農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量的因素；生態(tài)自我恢復(fù)能力、人為干擾、污水處理率等影響生態(tài)環(huán)境的因素；資源利用率、資源的生態(tài)條件、設(shè)施的先進(jìn)化水平、水價(jià)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等影響資源高效利用的因素。其中，“紅線”劃定、法律支撐、管理效率三個(gè)方面決定了“三條紅線”的落實(shí)和實(shí)施效果。

1.3.1 “紅線”的劃定

“紅線”的劃定是為了保障生態(tài)灌區(qū)糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全以及資源安全，是關(guān)系到生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)綠色發(fā)展的最重要、最高層、最權(quán)威的“生命線”，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提?！凹t線”的劃定涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、資源等多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要與多種規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、整合進(jìn)行，同時(shí),也要符合生態(tài)灌區(qū)發(fā)展需求和管理能力的現(xiàn)狀?！凹t線”保護(hù)范圍、底線數(shù)值以及條例法規(guī)等一旦劃定，就不得隨意更改且必須嚴(yán)格執(zhí)行，即使“紅線”劃定是根據(jù)生態(tài)灌區(qū)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化的過程，其改變需要經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證。

1.3.2 法律支撐

“紅線”不能跨越, 誰(shuí)碰就要追究其法律責(zé)任?！凹t線”體系應(yīng)具備完善的法律責(zé)任制度,使其約束人類活動(dòng)范圍和強(qiáng)度，以法治的方式來保障生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”的高效遵守和規(guī)范執(zhí)行。在“紅線”管理過程中，理清上下級(jí)部門、相關(guān)部門等之間的責(zé)任劃分需要法律支撐，需按照依法行政、依法管理的手段和要求，強(qiáng)化管理體系。因此，生態(tài)灌區(qū)需要形成高層面高級(jí)別的綜合性法規(guī)和部門級(jí)別的配套性部門規(guī)章，使得相互協(xié)調(diào)、相互彌補(bǔ)。

1.3.3 管理效率

重建輕管是傳統(tǒng)灌區(qū)出現(xiàn)多種問題的根本原因，例如，目前部門之間責(zé)任不清，缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體系等。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”能否順利實(shí)施以及達(dá)到明顯效果，關(guān)鍵是是否建立完善的且科學(xué)的管理體系，其中包括管理模式、管理對(duì)策[23]、管控措施、考核制度、評(píng)估制度、監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制等。例如，水資源管理模式就是將“三條紅線”的主要內(nèi)容貫穿在管理理念、方法、手段、體制、制度的水資源綜合管理全過程[24]。生態(tài)灌區(qū)要以生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”為核心抓手，嚴(yán)格進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)利用的全過程高效管理，將“山、水、林、田、路、草、居”作為一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督、系統(tǒng)治理、綜合管理，做到建設(shè)管理并重。

2 “三條紅線”之間的關(guān)系

“三條紅線”中農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線是首要，針對(duì)國(guó)家糧食安全問題；生態(tài)與環(huán)境底線是關(guān)鍵，針對(duì)生態(tài)灌區(qū)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境安全問題；資源開發(fā)利用上限是基礎(chǔ)，主要解決生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題。但三者之間是相互聯(lián)系、相互結(jié)合的，三者共同的目標(biāo)都是灌區(qū)人民的幸福生活。其兩兩“紅線”之間的關(guān)系如下(圖1)。

圖1 生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”的關(guān)系Fig.1 The relationship between “three Red Lines” in the construction and management of ecological Irrigation district

(1)按照國(guó)務(wù)院1996年頒布的《中國(guó)糧食問題白皮書》的說法,2030年我國(guó)人口將達(dá)到16億,人均糧食需求量按400 kg計(jì)算,2030年我國(guó)糧食需求總量將超過6.4 億t[25]。這么大的糧食需求，即使擴(kuò)大糧食進(jìn)口，也不能從根本上保證我國(guó)糧食安全，這就要求糧食主產(chǎn)區(qū)推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量高產(chǎn)量發(fā)展，其基礎(chǔ)是必須保證土地資源、水資源等資源條件。在一定程度上，影響糧食安全貫穿始終的是耕地資源，耕地的數(shù)量和質(zhì)量因素關(guān)乎著糧食數(shù)量的多寡、品質(zhì)的優(yōu)劣[26]。水資源是農(nóng)作物生長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，灌溉水資源的水質(zhì)、水量以及灌水的時(shí)間間隔等使用不恰當(dāng)，會(huì)產(chǎn)生洪澇、干旱、鹽堿化等不良現(xiàn)象，進(jìn)而會(huì)造成對(duì)糧食安全的影響。因此，資源高效利用與保護(hù)是糧食安全的基礎(chǔ)，是糧食增產(chǎn)提質(zhì)的迫切要求。另外，從反方向來說，一方面，農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量的提高是資源自身價(jià)值的體現(xiàn)之一，只有對(duì)資源的有效管理和高效保護(hù)，才會(huì)得到低投入高產(chǎn)出的優(yōu)勢(shì)。另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資源在一定程度上產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，隨著糧食需求不斷增加，在利用節(jié)水技術(shù)的情況下也避免不了農(nóng)業(yè)用水的增加，導(dǎo)致有些地區(qū)過度開采地下水，形成地下漏斗；且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，化肥、農(nóng)藥的使用，以及一些不合理的人為行動(dòng)，導(dǎo)致土地資源質(zhì)量下降、水資源的污染。

(2)資源的優(yōu)劣以及動(dòng)態(tài)性變化極大的影響著生態(tài)灌區(qū)生態(tài)與環(huán)境的發(fā)展。例如，鹽堿化、荒漠化等土地資源問題，以及洪澇災(zāi)害、水土流失、面源污染等水資源問題，使得生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，極大的阻礙著生態(tài)灌區(qū)的生態(tài)與環(huán)境發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。同樣，生態(tài)灌區(qū)進(jìn)行的生態(tài)與環(huán)境的修復(fù)、治理過程中，包含著對(duì)土地資源、水資源的改善。例如，大量的植被可以減少土壤侵蝕，改善水質(zhì)，在一定程度上可以控制地表徑流。且水資源和土地資源的利用中有一部分是維持生態(tài)系統(tǒng)的用水和綠化灌區(qū)環(huán)境的，保證生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。因此, 資源與生態(tài)環(huán)境是既相互依存又相互制約的關(guān)系。

(3)生態(tài)灌區(qū)生態(tài)與環(huán)境的良好發(fā)展，會(huì)促進(jìn)高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，能在一定程度上提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量。相反，在農(nóng)業(yè)得到發(fā)展的同時(shí)，不合理的使用化肥農(nóng)藥、污水灌溉等不合理行為，會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的破壞。所以，生態(tài)農(nóng)業(yè)是目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向，是黨中央近年來逐漸關(guān)注的熱點(diǎn)問題，其不僅帶來經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，還有生態(tài)效益。只有大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生態(tài)灌區(qū)才會(huì)有更加良好的生態(tài)環(huán)境。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與生態(tài)環(huán)境發(fā)展相融合，不斷提倡綠色消費(fèi)、培育綠色市場(chǎng)、開辟綠色通道的“三綠工程”。

3 與“生態(tài)保護(hù)紅線”的聯(lián)系與區(qū)別

3.1 聯(lián) 系

無論是生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”還是“生態(tài)保護(hù)紅線”，其都是為了維護(hù)區(qū)域內(nèi)人口集中聚居區(qū)和經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)、重要物種及其生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)安全[27]。他們之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在：一是協(xié)調(diào)性。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“紅線”的劃定必須遵循自然、社會(huì)、灌區(qū)的發(fā)展規(guī)律，將人、社會(huì)、資源、環(huán)境、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行有效銜接，進(jìn)行頂層規(guī)劃。二是系統(tǒng)性。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”針對(duì)的是灌區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)與環(huán)境、資源三方面，“生態(tài)保護(hù)紅線”雖然是一條紅線，但是里面包含了生態(tài)、環(huán)境、資源三個(gè)方面。兩者都是一個(gè)系統(tǒng)概念，都包含多個(gè)領(lǐng)域，需要系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施。三是法制性?！凹t線”一旦劃定，就必須要有相應(yīng)的政策、配套的法律法規(guī)和高效的管理機(jī)制來支撐，保障其實(shí)施的科學(xué)性、高效性。

3.2 區(qū) 別

(1)從內(nèi)容上看，生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境安全、資源開發(fā)利用三個(gè)方面，“生態(tài)保護(hù)紅線”注重的主要是生態(tài)環(huán)境安全。

(2)從從屬關(guān)系看，“生態(tài)保護(hù)紅線”是一個(gè)上位概念，包括環(huán)境、生態(tài)功能保障、自然資源三條紅線。但生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”是一個(gè)平級(jí)概念，其“紅線”之間的關(guān)系是同等關(guān)系，沒有總分的關(guān)系。

(3)從保護(hù)范圍看，“生態(tài)保護(hù)紅線”主要是指在重點(diǎn)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等建立生態(tài)保護(hù)紅線，而生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”是針對(duì)整個(gè)灌區(qū)來說的，三者之間是相互聯(lián)系的，在所有的農(nóng)業(yè)區(qū)建立農(nóng)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)量底線；對(duì)所有的灌區(qū)資源設(shè)置開發(fā)利用上限，并針對(duì)不同的地區(qū)進(jìn)行紅線的劃定，采取利用和保護(hù)并重的方法；灌區(qū)建立生態(tài)與環(huán)境底線，環(huán)境好的區(qū)域底線標(biāo)準(zhǔn)值高，環(huán)境差的區(qū)域底線標(biāo)準(zhǔn)值相對(duì)低，通過不斷治理提升底線標(biāo)準(zhǔn)值。

(4)從內(nèi)涵角度看，“生態(tài)保護(hù)紅線”主要是空間概念，是在特定區(qū)域劃定管控邊界。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”主要是進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、質(zhì)量、生態(tài)承載力、環(huán)境容量、資源保護(hù)開發(fā)數(shù)量、保護(hù)范圍劃定等，是空間概念、數(shù)值概念、規(guī)章制度的總稱。

4 總 結(jié)

糧食增產(chǎn)提質(zhì)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、資源高效利用是生態(tài)灌區(qū)三大主要功能，其生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”是利用行為約束等方式，來保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全、資源安全的重要措施，對(duì)于生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理具有指導(dǎo)意義，是解決新時(shí)代灌區(qū)新矛盾的有效途徑，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的高效推進(jìn)。生態(tài)灌區(qū)需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，不斷理清“紅線”之間的關(guān)系，堅(jiān)守“紅線”準(zhǔn)則，不斷解決灌區(qū)出現(xiàn)的糧食、生態(tài)環(huán)境以及資源問題。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)與管理“三條紅線”的工作任重而道遠(yuǎn)，除了灌區(qū)“紅線”目標(biāo)確定，實(shí)施方案制定，還需要同步建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，妥善解決灌區(qū)潛在的各類問題，以便于更好地保障生態(tài)灌區(qū)可持續(xù)綠色發(fā)展。