章永樂(lè)

2020年，新冠病毒席卷了整個(gè)歐洲，德國(guó)總理默克爾4月6日用非常確鑿的語(yǔ)氣指出，這是歐盟成立以來(lái)最嚴(yán)重的危機(jī)。

默克爾的定性并非虛言。新冠疫情不僅是一次巨大的公共衛(wèi)生危機(jī)，也是一場(chǎng)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，據(jù)歐盟委員會(huì)預(yù)測(cè)，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)將在2020年萎縮8.7%。這更是一場(chǎng)政治危機(jī)，歐盟在疫情暴發(fā)初期幾乎無(wú)所作為，在疫情期間協(xié)調(diào)抗疫的能力捉襟見(jiàn)肘，一些成員國(guó)的民眾已經(jīng)在質(zhì)疑，身為歐盟成員國(guó)還有什么好處可言？而一些申請(qǐng)加入歐盟的國(guó)家也會(huì)懷疑，還有必要加入這樣一個(gè)暮氣沉沉的組織嗎？

從公共衛(wèi)生的角度來(lái)看，如果歐盟是一個(gè)國(guó)家的話，它擁有的資源條件是相當(dāng)優(yōu)越的。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局（Eurostat）的數(shù)據(jù)，2017年（除去英國(guó)外的）歐盟27國(guó)擁有243萬(wàn)張病床，每千人有5.45張病床，高于中國(guó)的每千人4.3張病床。然而在2020年，歐盟卻成為全球新冠病毒感染最嚴(yán)重的區(qū)域之一。為什么優(yōu)越的資源條件，在抗疫的過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮作用？

值得我們思考的另一些問(wèn)題是：疫情會(huì)加速還是延緩歐盟的一體化進(jìn)程？后疫情時(shí)代的歐盟在國(guó)際秩序中有可能呈現(xiàn)出何種特色？新的歷史因素，總是通過(guò)作用于原有的社會(huì)矛盾來(lái)發(fā)揮自身的作用。因此，我們有必要從疫情暴發(fā)之前歐盟的內(nèi)外基本形勢(shì)說(shuō)起。

疫情之前的歐盟內(nèi)部危機(jī)

在疫情暴發(fā)之前，歐盟早已面臨深刻的政治危機(jī)。2020年1月31日，英國(guó)正式脫離歐盟，這對(duì)于歐盟一體化進(jìn)程是一個(gè)顯著的打擊，因?yàn)樗尫懦龅男盘?hào)是：歐盟給成員國(guó)帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，提供的利益卻有限，導(dǎo)致內(nèi)部矛盾尖銳。

在歐盟內(nèi)部，無(wú)論是左翼還是右翼，都對(duì)布魯塞爾有很多怨言。左翼會(huì)抱怨布魯塞爾的財(cái)政紀(jì)律（財(cái)政赤字不得超過(guò)GDP的3%，國(guó)債不得超過(guò)GDP的60%）從根本上具有新自由主義特征，束縛了各國(guó)政府通過(guò)擴(kuò)大政府開(kāi)支進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生的手腳;右翼則抱怨布魯塞爾的移民和難民政策在摧毀歐洲文明，大量客工的涌入讓許多本地工人失去工作。還有不少人認(rèn)為歐盟是一架缺乏民主正當(dāng)性的官僚機(jī)器，各國(guó)不應(yīng)該再向歐盟移交更多的主權(quán)權(quán)力。而另外一些人認(rèn)為，要增強(qiáng)民主正當(dāng)性，歐盟機(jī)構(gòu)必須直接向公民個(gè)體負(fù)責(zé)，而這恰恰需要進(jìn)一步的一體化。究竟是向前走，還是向后退？處于歐盟境內(nèi)不同方位的國(guó)家有不同的理解。在地緣上，歐盟最主要的矛盾有兩對(duì)，一是“南北矛盾”，二是“東西裂痕”。

歐盟的“南北矛盾”是在上次歐債危機(jī)中集中爆發(fā)的，但其根源埋藏在歐元區(qū)建立之前。德國(guó)、荷蘭等北方國(guó)家早已形成出口驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式，而法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家則更依賴本地的內(nèi)需市場(chǎng)。在歐元區(qū)建立之后，北方國(guó)家的出口成本進(jìn)一步降低，其產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上獲得了更大的競(jìng)爭(zhēng)力;而南方國(guó)家無(wú)法通過(guò)使本幣貶值來(lái)降低工業(yè)出口成本，其結(jié)果是其許多工業(yè)產(chǎn)品在競(jìng)爭(zhēng)中不敵北方國(guó)家。既然無(wú)法使用貨幣政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，南方國(guó)家只能更多地運(yùn)用財(cái)政擴(kuò)張政策，從而積累了巨大的公共債務(wù)，但是政府的稅基卻沒(méi)有相應(yīng)擴(kuò)大，不斷擴(kuò)大的支出和裹足不前的收入之間的差距，使得南方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政積累了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。而歐盟并沒(méi)有形成一種強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制來(lái)平衡德國(guó)等北方國(guó)家所獲得的優(yōu)勢(shì)，于是既有的趨勢(shì)不斷發(fā)展，直至引爆歐債危機(jī)。

在歐債危機(jī)中，德國(guó)成為救援的主力。為了穩(wěn)定歐洲金融秩序， 2011年歐洲峰會(huì)批準(zhǔn)建立“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”（European Stability Mechanism，ESM），ESM擁有5000億歐元的實(shí)際放貸額度，旨在為成員國(guó)提供金融救助，保持其國(guó)債的可持續(xù)性，提高其從金融市場(chǎng)自籌資金的能力。ESM的援助條件非常嚴(yán)格，由歐元區(qū)成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)擔(dān)任ESM管理委員會(huì)的成員，協(xié)商決定是否提供金融援助，提供援助的條件、貸款規(guī)模以及工具。德國(guó)在其中貢獻(xiàn)的資金比例最高，因此掌握了極大的話語(yǔ)權(quán)，要求一系列南歐國(guó)家按照德國(guó)的財(cái)政緊縮模式進(jìn)行自我改造。對(duì)于受援助國(guó)而言，這相當(dāng)于向歐盟上交了許多財(cái)政權(quán)力，自主性大大降低。即便南歐國(guó)家的財(cái)政狀況近年來(lái)有所好轉(zhuǎn)，財(cái)政緊縮帶來(lái)的痛苦也讓許多人對(duì)歐盟與德國(guó)形成負(fù)面印象。

歐盟的“東西裂痕”，則源于歐盟20世紀(jì)90年代以來(lái)急劇“東擴(kuò)”所帶來(lái)的問(wèn)題。在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初，歐盟將一系列中東歐國(guó)家吸收為成員國(guó)。而美國(guó)的決策者試圖在歐盟內(nèi)部“摻沙子”，也支持歐盟迅速對(duì)外擴(kuò)張;波蘭、捷克等晚近加入歐盟的國(guó)家，與美國(guó)的關(guān)系走得更近，自然不利于歐盟構(gòu)建獨(dú)立的防務(wù)體系。此外，許多中東歐國(guó)家原來(lái)屬于華沙條約組織，西方在這些國(guó)家扶持了一些民族主義力量，以擺脫蘇聯(lián)的控制以及俄羅斯的影響。但民族主義力量一旦形成，就不可能事事受外部控制。這些國(guó)家從本國(guó)的利益出發(fā)，試圖搭上歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的便車(chē)以發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，但對(duì)于歐盟的政治一體化缺乏興趣，對(duì)于布魯塞爾的許多政策持懷疑甚至抵制的態(tài)度。例如，與西歐相比，中東歐的大規(guī)模移民或多元文化主義的經(jīng)驗(yàn)要薄弱得多，接納難民缺乏民意基礎(chǔ)，不愿意為歐盟的難民政策承擔(dān)成本。這也進(jìn)一步加劇了東西歐之間的裂痕。

在成員國(guó)之間對(duì)“一體化”速度缺乏共識(shí)的情況下，歐盟的應(yīng)對(duì)方式是推動(dòng)“多速歐洲”。2017年3月歐盟27個(gè)國(guó)家的政府首腦、歐洲理事會(huì)主席、歐洲議會(huì)議長(zhǎng)和歐盟委員會(huì)主席共同簽署發(fā)布了《羅馬宣言》，各國(guó)同意“以不同的速度和深度朝著同一個(gè)方向邁進(jìn)”。這意味著，不同的成員國(guó)可以速度不一地加入一體化進(jìn)程。然而，如果歐盟能夠釋放的紅利不如美國(guó)、中國(guó)或俄羅斯這樣的域外大國(guó)，以波、匈為代表的中東歐國(guó)家是否愿意跟進(jìn)，就會(huì)成為疑問(wèn)。

疫情應(yīng)對(duì)：從麻木不仁到亡羊補(bǔ)牢

新冠病毒是一種傳播渠道多樣、傳播速度非?？斓牟《?，一旦疫情暴發(fā)，決策者就需要和時(shí)間賽跑，這要求一個(gè)具有高度協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力的治理體系。因此新冠病毒最喜歡“散裝”程度比較高的社會(huì)：這樣的社會(huì)往往由于認(rèn)識(shí)滯后、黨爭(zhēng)、官僚主義或者法律體系僵化等原因，導(dǎo)致縱向各層級(jí)政府和橫向各區(qū)域政府無(wú)法協(xié)調(diào)行動(dòng)。很遺憾，歐盟就是這么一個(gè)“散裝”程度很高的政治共同體。由于不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家，歐盟沒(méi)有權(quán)力全面協(xié)調(diào)成員國(guó)的抗疫政策;另一方面，它又收走了成員國(guó)的許多主權(quán)性權(quán)力，這使得一個(gè)成員國(guó)必須和其他成員國(guó)協(xié)調(diào)，才能夠落實(shí)許多防控行為。這樣一個(gè)尷尬的中間位置，恰恰給了病毒最大的可乘之機(jī)。

歐盟在抗疫協(xié)調(diào)中處于尷尬的位置，給了病毒最大的可乘之機(jī)

在初期應(yīng)對(duì)上，歐盟幾乎是麻木不仁的。意大利疫情開(kāi)始暴發(fā)的時(shí)候，絕大部分歐盟國(guó)家仍然沒(méi)有認(rèn)識(shí)到事態(tài)的嚴(yán)重性，申根區(qū)內(nèi)部仍然保持自由流動(dòng)。因?yàn)檫@種自由流動(dòng)長(zhǎng)期被視為歐盟共同市場(chǎng)所帶來(lái)的主要利益之一，貿(mào)然恢復(fù)內(nèi)部邊境管制，有可能引來(lái)鄰國(guó)和歐盟領(lǐng)導(dǎo)層的指責(zé)。最終，病毒從“震中”不斷擴(kuò)散，撒播到整個(gè)歐洲。直到歐洲各國(guó)紛紛暴發(fā)疫情之后，3月17日歐盟才宣布關(guān)閉申根區(qū)的外部邊境至少30天;但內(nèi)部邊境的控制則由成員國(guó)根據(jù)《申根協(xié)定》自己決定。[1]而且意大利周邊各個(gè)國(guó)家對(duì)意大利采取的邊境管控政策基本上都是基于自身的判斷，相互之間協(xié)調(diào)程度較低。到了5月歐盟各國(guó)陸續(xù)復(fù)工的時(shí)候，意大利及其鄰國(guó)圍繞邊境管控政策再次發(fā)生了爭(zhēng)議。

從其憲制來(lái)看，歐盟并不承擔(dān)本區(qū)域抗疫的主要責(zé)任，歐盟在衛(wèi)生健康方面的功能，主要是輔助性與協(xié)調(diào)性的。[2]由于衛(wèi)生健康制度的標(biāo)準(zhǔn)不一，以及對(duì)于病毒與抗疫策略的認(rèn)識(shí)的高度不一致，歐盟各國(guó)抗疫政策很難同步。再加上大瘟疫超出了簡(jiǎn)單的衛(wèi)生議題，抗疫涉及財(cái)政、金融、安全等方方面面，協(xié)調(diào)難度更大。

在2020年1～2月，大多數(shù)歐盟國(guó)家在防疫物資的采購(gòu)與儲(chǔ)備上毫無(wú)作為。許多國(guó)家的決策者直到疫情暴發(fā)才突然意識(shí)到本國(guó)防護(hù)物資供應(yīng)的不足。當(dāng)意大利、西班牙處于疫情高峰時(shí)，歐盟各成員國(guó)卻在悶頭囤積防護(hù)物資，甚至相互“截胡”，這在歐盟的歷史上，可以說(shuō)是非常丑陋的一幕。3月中旬，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層針對(duì)德國(guó)扣押意大利進(jìn)口口罩事件，督促德國(guó)與法國(guó)修改醫(yī)療物資出口禁令，使之可以出口至歐盟成員國(guó)，歐洲內(nèi)部的“口罩大戰(zhàn)”這才告一段落。當(dāng)然，歐盟在防護(hù)物資的采購(gòu)上也做出了一定的努力，如多次開(kāi)展抗疫物資的聯(lián)合招標(biāo)，但受制于歐洲“去工業(yè)化”所導(dǎo)致的生產(chǎn)能力的衰退，從本土獲取供應(yīng)碰到了許多困難。各成員國(guó)政府自行從中國(guó)采購(gòu)抗疫物資，仍然是主要的物資獲取渠道。在疫苗開(kāi)發(fā)上，歐盟各國(guó)的團(tuán)結(jié)程度更高一些，歐盟決策者定下了疫苗應(yīng)該是“普遍性的公共產(chǎn)品”的基調(diào)，撥出了大筆資金用于疫苗研制，并和中國(guó)等國(guó)家一起為全球疫苗研發(fā)而開(kāi)展募捐活動(dòng)。

在金融與財(cái)政方面，歐盟做出了漸進(jìn)式的響應(yīng)。3月18日晚，歐洲央行宣布決定啟動(dòng)總額為7500億歐元的緊急資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，可用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債與企業(yè)債。這對(duì)于財(cái)政狀況原本就比較窘迫的國(guó)家（如意大利、西班牙）而言，具有提振信心的作用。3月23日，歐盟財(cái)長(zhǎng)會(huì)議決定暫停1997年《穩(wěn)定和增長(zhǎng)公約》關(guān)于成員國(guó)財(cái)政赤字不得超過(guò)GDP的3%、國(guó)債不得超過(guò)GDP的60%的財(cái)政紀(jì)律，使意大利等困難國(guó)家可以發(fā)行更多國(guó)債，加大財(cái)政支出，以渡過(guò)難關(guān)。這是一個(gè)巨大的突破。不過(guò)，在歐盟出臺(tái)這一決策之前，法國(guó)、德國(guó)、西班牙、意大利等國(guó)家早已決定投入巨額財(cái)政開(kāi)支抗疫和拯救經(jīng)濟(jì)，歐盟這一政策，或許只是對(duì)這些做法進(jìn)行合法性追認(rèn)，并非什么高瞻遠(yuǎn)矚的領(lǐng)導(dǎo)。

更重要的斗爭(zhēng)，發(fā)生在歐盟共同債券和“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”之間。新冠疫情暴發(fā)之后，法國(guó)、意大利、西班牙以及比利時(shí)、希臘、盧森堡、葡萄牙、斯洛文尼亞和愛(ài)爾蘭這六國(guó)政府連續(xù)呼吁歐盟聯(lián)合發(fā)行“新冠債券”。然而由奧地利、丹麥、荷蘭和瑞典組成的所謂“節(jié)儉四國(guó)”（Frugal Four）一直對(duì)此表示反對(duì)。因?yàn)闅W盟內(nèi)部不同國(guó)家的財(cái)政狀況差別很大，主權(quán)信用等級(jí)不同，如果聯(lián)合發(fā)行債券，北方國(guó)家認(rèn)為自己會(huì)被南方國(guó)家占便宜。由于當(dāng)前歐盟各國(guó)政府首先都是對(duì)本國(guó)選民負(fù)責(zé)，對(duì)其他國(guó)家讓利在選舉政治中是非常危險(xiǎn)的，所以各國(guó)政府都慎于推行不受民眾歡迎的政策。

與聯(lián)合債券的提議相比，德國(guó)政府更傾向于啟動(dòng)“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”，這一機(jī)制在歐債危機(jī)中發(fā)揮了作用。對(duì)德國(guó)而言，由歐盟的超國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)受援助國(guó)進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律監(jiān)督是非常必要的;如果允許受援助國(guó)獲取資金，而不向歐盟層面（實(shí)質(zhì)上是德國(guó)這個(gè)最大出資方）上交財(cái)政權(quán)力，那就會(huì)造成體系性的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，給德國(guó)帶來(lái)?yè)p失。法國(guó)自認(rèn)為實(shí)力上與德國(guó)平起平坐，當(dāng)然不會(huì)接受將本國(guó)的財(cái)政權(quán)力交由德國(guó)人控制。因此，德國(guó)與法國(guó)之間在財(cái)政救援上的深刻分歧，拖延了問(wèn)題的解決。

直到中國(guó)、俄羅斯、古巴、委內(nèi)瑞拉等非西方國(guó)家馳援意大利，帶來(lái)了輿論壓力后，歐盟才加快了有關(guān)抗疫和拯救經(jīng)濟(jì)的財(cái)政安排，以顯示歐盟的團(tuán)結(jié)。4月9日，經(jīng)過(guò)德法兩國(guó)協(xié)調(diào)，歐盟各國(guó)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議終于達(dá)成總值5000億歐元的援助計(jì)劃，其中包括2400億歐元基于歐洲穩(wěn)定機(jī)制的貸款;財(cái)長(zhǎng)們同意將不對(duì)受援助國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)設(shè)置限制條件，只要求這筆貸款被用于疫情所帶來(lái)的直接和間接的衛(wèi)生相關(guān)支出。

總之，面對(duì)疫情中的“南北矛盾”，歐盟努力“補(bǔ)鍋”，在不觸動(dòng)歐盟財(cái)政結(jié)構(gòu)的前提下，盡可能為意大利等困難國(guó)家提供更多援助。而在“東西裂痕”問(wèn)題上，歐盟在疫情期間則保持了相對(duì)克制。疫情期間，匈牙利國(guó)會(huì)通過(guò)了《新冠疫情法案》，授權(quán)歐爾班政府在不經(jīng)國(guó)會(huì)同意的情況下（或者國(guó)會(huì)撤銷(xiāo)這項(xiàng)授權(quán)之前），無(wú)限期延長(zhǎng)緊急狀態(tài)，并通過(guò)頒布政令的形式防控疫情、管理國(guó)家;波蘭執(zhí)政黨則希望盡可能用好該黨盟友、現(xiàn)任總統(tǒng)杜達(dá)的民調(diào)領(lǐng)先地位以及在疫情期間的高曝光率，如期在5月10日舉行總統(tǒng)大選。兩國(guó)的上述舉動(dòng)招致了一些歐盟成員國(guó)政客的批評(píng)和質(zhì)疑，認(rèn)為這是利用疫情來(lái)擴(kuò)大執(zhí)政黨派的控制權(quán)。波蘭在疫情期間決定接受部分美國(guó)單方面從德國(guó)撤走的美軍，在地緣政治上更具有高度敏感性。但歐盟官方并沒(méi)有以機(jī)構(gòu)的名義對(duì)這些行為發(fā)表評(píng)論，這體現(xiàn)了歐盟決策者的審慎，以避免在歐盟內(nèi)部造成公開(kāi)的分裂，從而削弱歐盟對(duì)于外部國(guó)家的吸引力。

后疫情時(shí)代的歐盟一體化危機(jī)

在2020年的抗疫表現(xiàn)遭到批評(píng)后，歐盟還能像以前一樣，保持著對(duì)周邊國(guó)家的吸引力嗎？

其實(shí)在疫情發(fā)生之前，歐盟擴(kuò)張的速度已經(jīng)大大放慢。 2019年10月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍就以疲于應(yīng)對(duì)英國(guó)脫歐與其他挑戰(zhàn)為由，反對(duì)歐盟開(kāi)啟與北馬其頓和阿爾巴尼亞的入歐談判。丹麥和荷蘭也認(rèn)為西巴爾干國(guó)家在腐敗和犯罪等問(wèn)題上應(yīng)對(duì)不力，入盟的條件還不成熟。地緣政治也是歐盟必須考慮的一個(gè)因素，另一個(gè)近年來(lái)積極尋求加入歐盟的國(guó)家烏克蘭，也正是因此被歐盟以曖昧的態(tài)度拖延入盟談判進(jìn)展。

但是地緣政治的長(zhǎng)期博弈意味著，如果歐盟不繼續(xù)“撩”，保持與周邊國(guó)家的“戀愛(ài)”狀態(tài)，后者或許就會(huì)“移情別戀”。美國(guó)在科索沃設(shè)有歐洲最大的軍事基地，對(duì)歐洲有挖墻腳的威脅;俄羅斯對(duì)于西巴爾干地區(qū)仍然有傳統(tǒng)的地緣政治影響力;中國(guó)在西巴爾干的大量投資，為這一地區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì);土耳其也在巴爾干半島的穆斯林群體中有一定的影響力。為此，歐盟委員會(huì)于2020年2月初公布改革加入歐盟程序的建議，增加了談判可逆性等條款，相當(dāng)于宣布“談戀愛(ài)”并不必然會(huì)導(dǎo)致“結(jié)婚”，以便將沒(méi)有承諾的“戀愛(ài)”繼續(xù)談下去。在歐洲疫情大暴發(fā)之后，歐盟首先致力于保持對(duì)烏克蘭的吸引力，于4月上旬宣布將為烏克蘭提供超過(guò)1.9億歐元的援助。

然而，歐盟在3月疫情暴發(fā)之初自顧不暇，宣布禁止對(duì)外出售口罩等醫(yī)療物資，此舉大大打擊了西巴爾干國(guó)家加入歐盟的積極性。塞爾維亞總統(tǒng)武契奇更是在發(fā)布會(huì)上當(dāng)場(chǎng)落淚，強(qiáng)烈控訴歐盟的冷漠，稱(chēng)“歐洲團(tuán)結(jié)是不存在的，寫(xiě)在紙上的不過(guò)是童話罷了”。而塞爾維亞向中國(guó)求助后，獲得了強(qiáng)有力的支援，甚至在疫情危機(jī)緩解后向意大利援助了4架飛機(jī)的醫(yī)療物資，給歐盟造成了一定的輿論壓力。

面對(duì)巴爾干地區(qū)的形勢(shì)，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生了深刻的危機(jī)感。5月5日歐洲理事會(huì)批準(zhǔn)向歐盟的10個(gè)鄰居及伙伴國(guó)提供總計(jì)高達(dá)30億歐元的宏觀經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃，其中包括五個(gè)巴爾干國(guó)家（地區(qū)）。5月6日，在歐盟、塞爾維亞、科索沃、黑山、阿爾巴尼亞、波斯尼亞、北馬其頓以及27個(gè)歐盟成員國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人舉辦的西巴爾干視頻峰會(huì)上，歐盟官員再次試圖以經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃，來(lái)說(shuō)服西巴爾干國(guó)家放棄與俄羅斯及中國(guó)的親近。歐盟能夠?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)嗎？這種沒(méi)有承諾的“撩”能有多少效果，要看它能夠?qū)ο嚓P(guān)國(guó)家釋放多少紅利，但這最終取決于它克服內(nèi)部矛盾、重歸增長(zhǎng)軌道的能力。

歐盟能否保持吸引力，最終取決于它克服內(nèi)部矛盾、重歸增長(zhǎng)軌道的能力

另一方面，就歐盟內(nèi)部的整合而言，“歐洲一體化”不是一個(gè)畫(huà)好了圖紙、只待施工的事業(yè)。由于成員國(guó)眾多，決策機(jī)制長(zhǎng)期缺乏彈性，不同國(guó)家對(duì)于歐盟的角色有不同的期待，于是紛爭(zhēng)在所難免，在現(xiàn)實(shí)中只能不停地磨合，而挫敗感永遠(yuǎn)是磨合過(guò)程的一部分。雖然歐盟在應(yīng)對(duì)具體的危機(jī)過(guò)程中不斷深化自身的一體化進(jìn)程，如歐債危機(jī)在很大程度上就加速了成員國(guó)向歐盟上交權(quán)力;但并不是所有的危機(jī)都會(huì)促進(jìn)歐盟的團(tuán)結(jié)，2015年開(kāi)始的難民危機(jī)就使“疑歐”右翼民粹主義勢(shì)力出現(xiàn)了井噴式的增長(zhǎng)。

新冠疫情危機(jī)是否會(huì)助長(zhǎng)“疑歐”右翼民粹勢(shì)力？由于疫情導(dǎo)致政治活動(dòng)頻率下降，我們現(xiàn)在還很難直觀地看到政治力量對(duì)比的變化。但從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，重大危機(jī)經(jīng)常會(huì)帶來(lái)一種“聚旗效應(yīng)”（rally around the flag effect），使執(zhí)政者獲得更多的民眾支持。同時(shí)，抗疫本身意味著許多國(guó)家的執(zhí)政黨不得不對(duì)右翼民粹勢(shì)力的一些主張進(jìn)行“演練”，如歐盟各國(guó)之間恢復(fù)邊境管控，各國(guó)似乎一下子回到了主權(quán)更為“完整”的狀態(tài)。然而，疫情的兇險(xiǎn)，也進(jìn)一步暴露了單個(gè)國(guó)家的脆弱性，讓許多精英和民眾意識(shí)到單靠本國(guó)力量“搞不定”，這種認(rèn)識(shí)對(duì)于“疑歐”力量并非福音。

如果說(shuō)歐盟在防疫衛(wèi)生工作方面的貢獻(xiàn)有限，那么在面對(duì)這場(chǎng)“二戰(zhàn)”之后前所未有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之時(shí)，它必須發(fā)揮更大的作用。畢竟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，仍有賴于歐洲共同市場(chǎng)的恢復(fù)，而歐盟則是共同市場(chǎng)的守護(hù)者。在共同財(cái)政議題上，5月18日，德、法兩國(guó)實(shí)現(xiàn)了革命性的突破，同意以歐盟的名義發(fā)行共同債券，支持受疫情沉重打擊的部門(mén)和地區(qū)，并以歐盟的共同預(yù)算來(lái)償還。這是朝著聯(lián)邦制共同體邁出的重要一步。7月20日，歐盟峰會(huì)27國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)過(guò)馬拉松式的談判，終于就發(fā)行共同債券建立復(fù)蘇基金達(dá)成一致意見(jiàn)。意大利、西班牙等疫情嚴(yán)重國(guó)家將獲得3900億歐盟撥款，其他國(guó)家將分享3600億歐元的低息貸款。這有助于修補(bǔ)歐盟多年來(lái)因共同財(cái)政建設(shè)落后于共同貨幣建設(shè)所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性缺陷，進(jìn)而更好地協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部的利益關(guān)系。

歐盟是歐洲共同市場(chǎng)的守護(hù)者，必須對(duì)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)揮更大作用

這場(chǎng)危機(jī)還讓歐盟深刻意識(shí)到戰(zhàn)略物資安全供應(yīng)的重要性。然而，由于自20世紀(jì)90年代以來(lái)產(chǎn)業(yè)向亞洲的轉(zhuǎn)移，此次疫情期間歐盟沒(méi)有任何一個(gè)成員國(guó)有能力建設(shè)完整的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，導(dǎo)致抗疫物資緊缺。因此，未來(lái)要降低過(guò)度依賴全球供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟作為一個(gè)區(qū)域的責(zé)任就凸顯出來(lái)——各成員國(guó)必須通過(guò)相互協(xié)調(diào)以及歐盟層面的統(tǒng)一政策，加強(qiáng)相互之間的產(chǎn)業(yè)鏈整合。

疫后國(guó)際秩序中的歐盟

2019年3月歐盟委員會(huì)的一份戰(zhàn)略報(bào)告曾將中國(guó)定位為“體制性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”（systemic rival），這對(duì)中歐關(guān)系而言并非良好的信號(hào)。在歐盟疫情高峰過(guò)去之后，我們需要思考和研判：歐盟精英關(guān)于經(jīng)濟(jì)主權(quán)和產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)的反思，是否必然會(huì)導(dǎo)致歐盟各國(guó)將相關(guān)投資撤出中國(guó)？答案可能是否定的。因?yàn)閷?duì)于全球資本而言，要找到像中國(guó)那樣低成本、高回報(bào)的投資環(huán)境是非常困難的;中國(guó)在抗疫上的突出成就，實(shí)際上更鞏固了其投資環(huán)境的優(yōu)越性。

同時(shí)，在疫情之后，由于歐盟各國(guó)大量企業(yè)估值降低，急需外部資金注入，必將發(fā)生一波跨境并購(gòu)的高潮。隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，中國(guó)與德、法等國(guó)之間關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)性的一面開(kāi)始凸顯。在歐債危機(jī)爆發(fā)之后，中國(guó)企業(yè)在歐盟各國(guó)收購(gòu)了一些本地企業(yè)，引起了德國(guó)和歐盟決策者的警覺(jué)。歐盟內(nèi)部對(duì)于戰(zhàn)略行業(yè)并購(gòu)的政府審查悄然加強(qiáng)，中國(guó)企業(yè)對(duì)于歐盟內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)，遭遇到越來(lái)越高的門(mén)檻。在疫情背景下，從歐盟委員會(huì)到主要成員國(guó)都進(jìn)一步采取了預(yù)防性的法律措施，以防止本國(guó)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)被“抄底”。

這一動(dòng)向有可能壓縮中國(guó)企業(yè)在歐盟市場(chǎng)上進(jìn)行并購(gòu)的空間，但歐盟重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈也有可能給中國(guó)創(chuàng)造一些新的機(jī)會(huì)。因?yàn)闅W盟各國(guó)如果要重建其工業(yè)中的某些制造環(huán)節(jié)，就會(huì)面臨一個(gè)布局問(wèn)題：一種可能是將目前在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的“垂直分工”，轉(zhuǎn)化為在區(qū)域內(nèi)部的“垂直分工”，在歐盟內(nèi)部土地、勞動(dòng)力成本比較低的成員國(guó)布局制造業(yè)，而這有可能為中國(guó)相關(guān)企業(yè)帶來(lái)一定的參與機(jī)會(huì)。

雖然歐洲在疫情高峰期出現(xiàn)了不少“甩鍋”中國(guó)的聲音，但在恐慌時(shí)期尋找“替罪羊”，是人類(lèi)社會(huì)常有的反應(yīng)，古今中外皆然。我們需要看到的是，中歐經(jīng)貿(mào)的“壓艙石”還在，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層也沒(méi)有美國(guó)特朗普政權(quán)的“霸權(quán)失落”的心理負(fù)擔(dān)，在對(duì)華交往方面總體上要理性得多。已經(jīng)有越來(lái)越多的歐盟各國(guó)精英承認(rèn)中國(guó)在抗疫方面的成就，并認(rèn)識(shí)到中國(guó)在后疫情時(shí)代影響力必將繼續(xù)上升。5月25日，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表（俗稱(chēng)“歐盟外長(zhǎng)”）何塞·博雷利·豐特列斯在柏林舉辦的德國(guó)大使年會(huì)上稱(chēng)，新冠疫情可被視為權(quán)力從西方向東方轉(zhuǎn)移的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，“亞洲時(shí)代”正在到來(lái)。在涉及香港議題上，歐盟的反應(yīng)盡管帶有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩，但與美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”相比，總體上更為謹(jǐn)慎。德國(guó)從7月1日開(kāi)始擔(dān)任歐盟主席國(guó)，默克爾與德國(guó)外長(zhǎng)在5月份就宣布了對(duì)華外交的重視。歐盟和德國(guó)的政策方向表明：第一， 歐盟領(lǐng)導(dǎo)層試圖克服成員國(guó)之間因?yàn)閷?duì)華政策不一致而造成的內(nèi)部矛盾和利益分化，形成更為有力的、統(tǒng)一的對(duì)華政策;第二，在歐盟與中國(guó)都受到特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略沖擊的背景下，雙方擁有一定的共同利益和合作空間。

盡管當(dāng)代世界在意識(shí)形態(tài)表述上仍然存在某種“西方”認(rèn)同，但在外交政策上已不存在鐵板一塊的“西方”陣營(yíng)。美國(guó)特朗普政府退出伊核協(xié)議、要求歐盟成員向北約多交“份子錢(qián)”、削弱WTO和聯(lián)合國(guó)、動(dòng)輒對(duì)歐盟掄起貿(mào)易調(diào)查大棒、打擊 “北溪-2”項(xiàng)目，凡此種種，在歐洲受到的批評(píng)遠(yuǎn)大于欣賞。在疫情期間，我們可以看到歐盟對(duì)世界衛(wèi)生組織的多邊主義態(tài)度和美國(guó)的單邊主義態(tài)度形成鮮明的反差，關(guān)于疫苗研發(fā)和利用的政策導(dǎo)向也與美國(guó)大相徑庭。

雖然美國(guó)在歐洲的霸權(quán)與議程設(shè)置能力仍然非常強(qiáng)大，但在后疫情時(shí)代，只要美國(guó)始終堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”的戰(zhàn)略，不愿向盟友釋放紅利以補(bǔ)償它們與中國(guó)“脫鉤”所帶來(lái)的損失，歐盟在對(duì)外政策上就會(huì)保持尋求“戰(zhàn)略自主”的方向?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，許多成員國(guó)仍將奉行既依靠美國(guó)的軍事保護(hù)，又要加強(qiáng)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的策略，不會(huì)貿(mào)然加入美國(guó)發(fā)動(dòng)的“新冷戰(zhàn)”。在中美對(duì)抗加劇的大背景下，歐盟提供了一個(gè)中美兩國(guó)均能發(fā)揮一定影響力的“緩沖地帶”。

美國(guó)2020年總統(tǒng)大選之后在外交上會(huì)否增加“多邊主義”色彩，有可能影響到美歐關(guān)系的走向，進(jìn)而影響中歐關(guān)系。但我們同時(shí)也要看到，美國(guó)“不差錢(qián)”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，美國(guó)市場(chǎng)相比于中國(guó)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)正在弱化，美國(guó)決策精英要在外交政策上通過(guò)大幅“讓利”給盟友以達(dá)成國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)，在分裂的美國(guó)國(guó)內(nèi)政治中風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中歐文明的平等交流與互鑒，仍有著廣闊的空間。

這場(chǎng)歐盟成立以來(lái)遭遇到的最嚴(yán)重的危機(jī)，究竟能否轉(zhuǎn)危為機(jī)，“多難興盟”，還需要各方深入追蹤和觀察。就經(jīng)濟(jì)總量而言，歐盟的GDP總量可能很快就會(huì)被中國(guó)超過(guò)。歐盟對(duì)于中國(guó)的意識(shí)形態(tài)影響力也在減退。但歐盟各國(guó)在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定和國(guó)際輿論的塑造上，仍然有很大的話語(yǔ)權(quán)和影響力。中國(guó)不僅在與美國(guó)的博弈中需要爭(zhēng)取歐盟，甚至在與第三世界的交往之中也經(jīng)常需要援引歐盟的力量，通過(guò)增加利益相關(guān)方，來(lái)減少在國(guó)際輿論、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政治環(huán)境等方面的阻力。疫情后的歐盟經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)于中國(guó)可能有所弱化，但其一體化的程度和戰(zhàn)略自主意識(shí)有望得到進(jìn)一步的提升。在一個(gè)單極霸權(quán)日益衰落的世界中，歐盟仍然是國(guó)際舞臺(tái)上最為重要的力量之一。

（責(zé)任編輯：張文倩）

注釋?zhuān)?/b>

* 特別感謝法國(guó)南特高等研究院和南特大學(xué)提供的訪學(xué)機(jī)會(huì)，使得本人得以在現(xiàn)場(chǎng)觀察體驗(yàn)歐盟各國(guó)的抗疫實(shí)踐。

[1] 《申根協(xié)定》規(guī)定，相關(guān)國(guó)家可以在公共政策需要或內(nèi)部安全受到威脅時(shí)，臨時(shí)恢復(fù)與其他申根國(guó)之間的邊境管制。歐盟理事會(huì)也可根據(jù)歐盟委員會(huì)的動(dòng)議，建議有關(guān)國(guó)家采取管制措施。

[2] 《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union）第168條規(guī)定，歐盟在衛(wèi)生健康方面“鼓勵(lì)合作”“對(duì)國(guó)家政策做出補(bǔ)充”。 這決定了歐盟在衛(wèi)生健康方面的功能，主要是輔助性與協(xié)調(diào)性的。這種協(xié)調(diào)功能的最重要的承擔(dān)者，是歐盟27國(guó)的部長(zhǎng)理事會(huì);在討論衛(wèi)生議題的時(shí)候，則是由各國(guó)的衛(wèi)生部長(zhǎng)出席。