■ 張孟 呂晨

1.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中丹學(xué)院 北京 100190

2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

0 引言

在綜合考慮大規(guī)模高強(qiáng)度的人類(lèi)活動(dòng)以及區(qū)域資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》成為指導(dǎo)國(guó)土空間分類(lèi)的戰(zhàn)略依據(jù)。主體功能區(qū)對(duì)資源環(huán)境和國(guó)土空間發(fā)揮戰(zhàn)略性保護(hù)作用，其中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對(duì)于全國(guó)的生態(tài)安全格局有著重要作用[1]。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)是區(qū)域發(fā)展的必然趨勢(shì)，“騰籠換鳥(niǎo)”政策是用于區(qū)域遷出或淘汰低端產(chǎn)業(yè)，引入并發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的戰(zhàn)略工具[2]。在主體功能區(qū)規(guī)劃下，不同定位的主體功能區(qū)在實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策時(shí)應(yīng)制定不同的政策方案。本文以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為研究對(duì)象，在“騰籠換鳥(niǎo)”的政策背景下，通過(guò)研究國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，提出地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)原則和政策建議，為科學(xué)推進(jìn)區(qū)域發(fā)展提供研究支撐，為其他類(lèi)似區(qū)域的園區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策提供借鑒。

已有文獻(xiàn)主要從3個(gè)視角對(duì)“騰籠換鳥(niǎo)”政策的應(yīng)用進(jìn)行研究。

（1）從企業(yè)內(nèi)部改革以及勞動(dòng)力更新視角進(jìn)行研究，如宮?？齕3]（1998）、簡(jiǎn)新華[4]（2002）等多使用定性分析方法對(duì)“騰籠換鳥(niǎo)”政策進(jìn)行研究，視“騰籠換鳥(niǎo)”政策為一種歧視性就業(yè)干預(yù)政策，收效甚微，并加劇了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。

（2）從地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變視角進(jìn)行研究，如張鴻銘[5]（2006）認(rèn)為“騰籠換鳥(niǎo)”就是轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)；李曼[6]（2010）揭露了“騰籠換鳥(niǎo)”政策在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出“騰籠換鳥(niǎo)”要注重保障各要素的合理流動(dòng)，保證市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行等觀點(diǎn)。

（3）從政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型視角進(jìn)行研究，如石磊[7]（2012）構(gòu)建了一個(gè)中央政府、地方政府和居民三方數(shù)理模型，解釋了“騰籠換鳥(niǎo)”政策只是不同發(fā)展階段的地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況做出的“理性選擇”，認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)不同的地區(qū)采取不同的政策和管理模式；王志勇等[8]（2014）以廣東為例，對(duì)政府實(shí)施的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略效果進(jìn)行了定量評(píng)估，結(jié)果表明政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)效果并不理想，政府主導(dǎo)在一定程度上還起了阻礙作用。

已有的研究重點(diǎn)主要集中在“騰籠換鳥(niǎo)”政策對(duì)地區(qū)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果分析和政策建議上，研究方法以定性分析為主，定量數(shù)理模型分析較少。主體功能區(qū)規(guī)劃提出以后，在新發(fā)展理念下研究“騰籠換鳥(niǎo)”政策的文獻(xiàn)較為鮮見(jiàn)。從區(qū)域主體功能定位出發(fā)，因地制宜地制定差異化政策將是地區(qū)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。本文主要研究重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)時(shí)企業(yè)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合具體案例進(jìn)行定量分析，探討政府對(duì)于不同政策類(lèi)型企業(yè)的差異化管理方式。

1 理論基礎(chǔ)

從研究問(wèn)題出發(fā)，本文選擇主體功能區(qū)規(guī)劃、比較優(yōu)勢(shì)理論以及新公共服務(wù)理論作為理論基礎(chǔ)。

1.1 主體功能區(qū)規(guī)劃

我國(guó)政府于2010年在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）文件中首次提出主體功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃豐富了我國(guó)區(qū)域發(fā)展理論，是一個(gè)重要的理論創(chuàng)新[9]，其理念是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑯?gòu)建我國(guó)有序區(qū)域發(fā)展格局[10]。按照不同功能定位，國(guó)土空間被劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4 類(lèi)，其中限制開(kāi)發(fā)區(qū)又分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位如下。

（1）保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，打造人與自然和諧相處的示范區(qū)；

（2）嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)；

（3）城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)開(kāi)發(fā)要依托現(xiàn)有資源環(huán)境承載能力，在保證區(qū)域效益的同時(shí)，注重提高社會(huì)效益。

依據(jù)主體功能區(qū)理論，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策時(shí)，應(yīng)選擇行業(yè)發(fā)展中生態(tài)污染程度高、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大且用地效率低以及區(qū)域效益低的企業(yè)進(jìn)行騰退，同時(shí)選擇行業(yè)發(fā)展中生態(tài)污染程度低、用地效率高和區(qū)域效益高的企業(yè)進(jìn)行引進(jìn)。

1.2 比較優(yōu)勢(shì)理論

比較優(yōu)勢(shì)理論的概念最初是由David Ricardo 于1816年提出的，David Ricardo 認(rèn)為每個(gè)產(chǎn)品的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距并不都是相等的，每個(gè)國(guó)家或者區(qū)域都應(yīng)集中生產(chǎn)并出口具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，進(jìn)口具有比較劣勢(shì)的產(chǎn)品，即遵循“兩利相權(quán)取其重，兩弊相權(quán)取其輕”的原則[11]。目前，比較優(yōu)勢(shì)理論在區(qū)域間的應(yīng)用主要體現(xiàn)在：由于區(qū)域間發(fā)展不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)政府不斷引導(dǎo)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并將失去相對(duì)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，再利用貿(mào)易交換，讓各地區(qū)都能獲取更多收益。

根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策時(shí)將不斷引導(dǎo)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并騰退失去相對(duì)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)。例如，園區(qū)可以依靠其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群的資源、品牌、規(guī)模等相對(duì)優(yōu)勢(shì)吸引同類(lèi)型或產(chǎn)品互補(bǔ)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，同時(shí)騰退失去產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單內(nèi)的企業(yè)。園區(qū)通過(guò)對(duì)企業(yè)的“騰”“換”增強(qiáng)其相對(duì)優(yōu)勢(shì)，獲得更多的收益。

1.3 新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公仆意識(shí)和公共利益，有效規(guī)避了新公共管理理論的缺陷。新公共服務(wù)理論旨在構(gòu)建服務(wù)型政府，遵循服務(wù)而不是掌舵原則，要求政府重新定義其服務(wù)者角色，充分利用公共資源為公民及社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時(shí)，該理論倡導(dǎo)的追求公共利益原則要求政府在制定政策時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)不同公民群體表達(dá)自己的價(jià)值觀念，使其互相理解各自利益，促使社會(huì)利益共享機(jī)制的形成[12]。

本文運(yùn)用新公共服務(wù)理論的兩個(gè)主要原則指導(dǎo)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行差異化管理。其一，依據(jù)服務(wù)而不是掌舵原則，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越來(lái)越大，政府應(yīng)充分發(fā)揮服務(wù)者角色的作用，為企業(yè)提供多樣化的服務(wù)。政府要作為技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)者，如為企業(yè)提供科學(xué)發(fā)展服務(wù)，及時(shí)公布國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型；政府還要作為信息平臺(tái)的搭建者，如搭建政、企、銀信息交流合作平臺(tái)，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。其二，基于追求公共利益原則，政府作為政策的制定者，要從公共利益的角度出發(fā)制定和實(shí)施園區(qū)政策，實(shí)現(xiàn)企業(yè)“騰”“換”政策選擇的最優(yōu)化。因此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在制定政策時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還要考慮社會(huì)效益。

2 河北省S工業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥(niǎo)”政策研究

2.1 河北省S工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀介紹

河北省S工業(yè)園區(qū)于2009年9月被省政府批準(zhǔn)為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，也是環(huán)首都省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。園區(qū)在北京上風(fēng)上水的位置，位于北京半小時(shí)交通圈內(nèi)。園區(qū)附近風(fēng)景名勝和旅游勝地舉世聞名，其所在的S 縣在《規(guī)劃》中被列為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。因此，園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的制定必須遵循重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展要求。

園區(qū)在取得一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也存在不少問(wèn)題：

（1）園區(qū)內(nèi)有一定數(shù)量的存量工業(yè)用地存在利用效率低、結(jié)構(gòu)不合理、閑置粗放等問(wèn)題。目前，在49家企業(yè)中，已經(jīng)有5家企業(yè)處于停產(chǎn)停工狀態(tài)，占企業(yè)整體比例的10%。還有個(gè)別加工類(lèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善利潤(rùn)稅收較低，但仍占用土地。

（2）部分企業(yè)所在行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力弱且環(huán)境污染嚴(yán)重。

園區(qū)發(fā)展規(guī)劃中提出該地區(qū)的未來(lái)發(fā)展應(yīng)以科技研發(fā)為產(chǎn)業(yè)定位，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、科技和實(shí)用性的充分融合。但是園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀并不符合園區(qū)未來(lái)發(fā)展定位，因此政府迫切需要實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策，對(duì)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，使得園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略符合國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位。

2.2 研究方法

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是集系統(tǒng)、簡(jiǎn)潔和實(shí)用等優(yōu)點(diǎn)于一體的方法，即通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)進(jìn)行逐層分解，細(xì)化指標(biāo)，構(gòu)建目標(biāo)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并通過(guò)比較同一層次各指標(biāo)的相對(duì)重要性來(lái)綜合計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，在定性和定量的基礎(chǔ)上得出最終結(jié)論[13]。本文運(yùn)用AHP 方法構(gòu)建S 工業(yè)園區(qū)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行計(jì)算分析，得出園區(qū)企業(yè)的綜合評(píng)價(jià)排名，結(jié)合基于指標(biāo)分?jǐn)?shù)設(shè)置的企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，共同為企業(yè)分類(lèi)提供依據(jù)。

2.2.1 構(gòu)建S工業(yè)園區(qū)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃、比較優(yōu)勢(shì)理論和新公共服務(wù)理論，本文基于生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)原則、區(qū)域效益原則、集約用地原則、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力原則指導(dǎo)園區(qū)實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策，并構(gòu)建S 工業(yè)園區(qū)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如圖1所示。

（1）生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)原則：一方面，通過(guò)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)或者騰退促進(jìn)生態(tài)型工業(yè)園區(qū)建設(shè)。另一方面，適度發(fā)展旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，保持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)政自給能力，保留和引進(jìn)特定類(lèi)型的行業(yè)，促使園區(qū)形成環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（2）區(qū)域效益原則：園區(qū)內(nèi)的企業(yè)在保障經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)應(yīng)增加社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)在園區(qū)企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)、稅收等方面；社會(huì)效益可以體現(xiàn)在企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任上，人力資源績(jī)效是衡量社會(huì)責(zé)任績(jī)效的一種，用來(lái)反映企業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的情況，主要體現(xiàn)在企業(yè)的就業(yè)人數(shù)與企業(yè)吸納的本地就業(yè)人數(shù)[14]。

（3）集約用地原則：S工業(yè)園區(qū)在進(jìn)行“騰籠換鳥(niǎo)”時(shí)要嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，注重企業(yè)用地效率（單位用地稅收），提高單位用地效益和區(qū)域的綜合承載能力，促進(jìn)園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

（4）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力原則：S 工業(yè)園區(qū)目前已形成了玻璃、建材和裝備3大特色產(chǎn)業(yè)集群，已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能夠吸引和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在進(jìn)行“騰籠換鳥(niǎo)”時(shí)應(yīng)考慮企業(yè)的根植性，即企業(yè)與本地經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系和企業(yè)對(duì)區(qū)域內(nèi)資源的依賴(lài)程度[15]。企業(yè)的研發(fā)能力、生產(chǎn)狀況和產(chǎn)品市場(chǎng)范圍也與園區(qū)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力息息相關(guān)[16]。

2.2.2 設(shè)置S工業(yè)園區(qū)企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)S工業(yè)園區(qū)企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)和各級(jí)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算企業(yè)的綜合評(píng)價(jià)得分,公式為：

其中，SA是A 企業(yè)的綜合評(píng)價(jià)得分，SZi是A 企業(yè)對(duì)應(yīng)的Zi指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化得分，WZi是A 企業(yè)對(duì)應(yīng)的Zi指標(biāo)的權(quán)重。本文基于園區(qū)企業(yè)各級(jí)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)情況，設(shè)置S 工業(yè)園區(qū)企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)分類(lèi)提供依據(jù)。

重點(diǎn)扶持類(lèi)企業(yè)應(yīng)符合以下條件之一：（1）行業(yè)方向得分高，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)程度高，生產(chǎn)過(guò)程中污染能耗水平低；（2）用地得分高，單位用地稅收高于園區(qū)平均值的企業(yè)；（3）區(qū)域效益得分高，企業(yè)營(yíng)業(yè)額、稅收收入以及解決的就業(yè)人口數(shù)量高于園區(qū)內(nèi)企業(yè)平均水平；（4）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得分高，符合S園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，屬于玻璃、建材和裝備領(lǐng)域的前3名企業(yè)。

圖1 S工業(yè)園區(qū)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

穩(wěn)步發(fā)展類(lèi)企業(yè)應(yīng)符合以下條件之一：（1）行業(yè)方向得分較高，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)程度較高，生產(chǎn)過(guò)程中污染能耗水平較低；（2）用地得分較高，單位用地稅收較高于園區(qū)平均值；（3）區(qū)域效益得分較高，企業(yè)營(yíng)業(yè)額、稅收收入以及解決的就業(yè)人口數(shù)量較高于園區(qū)內(nèi)企業(yè)平均水平；（4）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得分較高，符合S 園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，未來(lái)有擴(kuò)大規(guī)模計(jì)劃。

改造升級(jí)類(lèi)企業(yè)應(yīng)符合以下條件之一：（1）行業(yè)方向得分一般或稍差，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)程度一般或稍差，生產(chǎn)過(guò)程中污染能耗水平稍高，但通過(guò)技改升級(jí)可以解決；（2）用地得分一般或稍差，畝均利稅不突出；（3）企業(yè)區(qū)域效益得分一般或稍差，對(duì)S 園區(qū)營(yíng)業(yè)收入和利稅具有貢獻(xiàn)，但低于或等于園區(qū)內(nèi)企業(yè)平均水平；（4）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得分一般或稍差，未來(lái)發(fā)展需升級(jí)改造才能留存的企業(yè)。

騰籠退出類(lèi)企業(yè)應(yīng)符合以下條件之一：（1）行業(yè)方向得分低，企業(yè)生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)程度低，環(huán)境污染嚴(yán)重，生產(chǎn)過(guò)程中污染能耗水平高。（2）用地得分低，土地閑置嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源利用；（3）區(qū)域效益得分低，經(jīng)濟(jì)效益低下，年產(chǎn)值、銷(xiāo)售收入和稅收居后位；（4）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得分低，屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單明令禁止類(lèi)、限制類(lèi)。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于地區(qū)企業(yè)調(diào)研問(wèn)卷，覆蓋園區(qū)內(nèi)所有企業(yè)，共49 家。為了防止時(shí)間波動(dòng)帶來(lái)的偶然性，本文共采集了2014~2016年的數(shù)據(jù)。其中，定量數(shù)據(jù)主要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)研所得，如營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)、稅收、從業(yè)人員數(shù)量、從業(yè)人員中本縣人口的占比、用地效率、研發(fā)人員數(shù)量、自有專(zhuān)利數(shù)量、與縣內(nèi)企業(yè)是否有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作關(guān)系、生產(chǎn)原材中取自于本地的數(shù)量占比等數(shù)據(jù)。定性數(shù)據(jù)（如行業(yè)類(lèi)型及產(chǎn)品市場(chǎng)范圍）主要通過(guò)與政府部門(mén)座談、專(zhuān)家賦值、問(wèn)卷調(diào)研以及結(jié)合國(guó)家和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃獲取。

3 結(jié)果與對(duì)策建議

矩陣一致性CR 結(jié)果均小于0.1，表明構(gòu)建的矩陣通過(guò)一致性檢驗(yàn)。經(jīng)過(guò)逐層計(jì)算，各個(gè)指標(biāo)的綜合權(quán)重結(jié)果如下：生態(tài)保護(hù)和綠色開(kāi)發(fā)原則權(quán)重為0.46，區(qū)域效益原則權(quán)重為0.28，集約用地原則權(quán)重為0.16，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力原則權(quán)重為0.10。

從企業(yè)綜合評(píng)價(jià)得分可以看出企業(yè)之間發(fā)展差距較大，第一名分?jǐn)?shù)是最后一名企業(yè)分?jǐn)?shù)的近11倍。相比企業(yè)綜合評(píng)價(jià)得分，企業(yè)的區(qū)域效益、用地得分差距更大。圖2展示了S 工業(yè)園區(qū)49 家企業(yè)綜合評(píng)價(jià)排名情況，涉及企業(yè)具體名稱(chēng)，本文采取匿名化處理，排名居前位的企業(yè)所屬行業(yè)類(lèi)型主要為建材、玻璃、裝備和電子，其中建材、玻璃相關(guān)企業(yè)在行業(yè)方向和區(qū)域效益得分上均排名前5，且建材相關(guān)企業(yè)在用地得分上比較突出，而裝備、電子和玻璃相關(guān)企業(yè)則在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得分上占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

圖2 S工業(yè)園區(qū)49家企業(yè)綜合評(píng)價(jià)排名

基于企業(yè)綜合評(píng)價(jià)排名結(jié)果，本文基于新公共服務(wù)理論中的“服務(wù)而不是掌舵”和“追求公共利益”兩個(gè)基本原則，將政府的角色定位為技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)者、信息平臺(tái)的搭建者、政策的制定者。政府應(yīng)對(duì)不同政策類(lèi)型的企業(yè)實(shí)施差異化管理。

對(duì)于重點(diǎn)扶持類(lèi)企業(yè)，政府的管理應(yīng)側(cè)重于：（1）引導(dǎo)企業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為支撐，重視傳統(tǒng)產(chǎn)品的二次創(chuàng)新和科技服務(wù)，支持企業(yè)申報(bào)各級(jí)科技項(xiàng)目，為被列入國(guó)家科技計(jì)劃的項(xiàng)目、省重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃以及科技型的中小企業(yè)設(shè)置配套資金。（2）搭建銀政企融資對(duì)接平臺(tái)，完善金融服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)掛牌上市發(fā)展。（3）為具有較大公共利益的企業(yè)提供相對(duì)寬松的土地政策，不增收土地價(jià)款，免收城市建設(shè)配套費(fèi)。

對(duì)于穩(wěn)步發(fā)展類(lèi)企業(yè)，政府的管理應(yīng)側(cè)重于：（1）鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)有產(chǎn)品創(chuàng)新，利用S園區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)的管理層級(jí)和技術(shù)骨干積極去北京科研機(jī)構(gòu)進(jìn)修，吸取優(yōu)秀的管理和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?？紤]將發(fā)展好的企業(yè)納入重點(diǎn)扶持企業(yè)的行列。（2）搭建銀政企融資對(duì)接平臺(tái)，滿足企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的資金需求；構(gòu)建企業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，以便外界金融投資機(jī)構(gòu)了解當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，吸引投資。

對(duì)于改造升級(jí)類(lèi)企業(yè)，政府的管理應(yīng)側(cè)重于：（1）鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備，縮短工藝流程，促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)和管理創(chuàng)新。（2）利用S 園區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)搭建與北京市科研院校的技術(shù)合作平臺(tái)，根據(jù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，組織相關(guān)行業(yè)專(zhuān)家及人才組成指導(dǎo)和支撐力量，推動(dòng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。（3）對(duì)此類(lèi)企業(yè)實(shí)施能源、土地、環(huán)境等方面的調(diào)控和指導(dǎo)政策，以推動(dòng)企業(yè)節(jié)約能源資源、集約土地和減少污染排放。

對(duì)于騰籠退出類(lèi)企業(yè)，此類(lèi)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的負(fù)外部性較大，從公共利益的角度出發(fā)，政府在管理時(shí)主要擔(dān)任政策的制定者角色：一方面政府運(yùn)用法律等“硬”手段搬遷清退落后企業(yè)，制訂修改一批單位產(chǎn)品能耗限額的強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)用能、環(huán)保、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等方面的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法，積極開(kāi)展部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，依法整治和淘汰低端落后以及存在問(wèn)題的企業(yè)。另一方面對(duì)于主動(dòng)搬遷或者騰退的企業(yè)，政府要運(yùn)用“軟”手段給予適當(dāng)激勵(lì)。根據(jù)工業(yè)企業(yè)搬遷改造進(jìn)度要求，安排專(zhuān)項(xiàng)資金，服務(wù)于企業(yè)搬遷或騰退的貨幣安置工作。

4 結(jié)論與討論

本文從主體功能區(qū)規(guī)劃、比較優(yōu)勢(shì)理論和新公共服務(wù)理論出發(fā)，分析了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)時(shí)企業(yè)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以S 工業(yè)園區(qū)為案例，運(yùn)用AHP 方法計(jì)算得出企業(yè)綜合評(píng)價(jià)排名結(jié)果，其結(jié)果作為制定園區(qū)企業(yè)管理政策的依據(jù)。依據(jù)新公共服務(wù)理論，政府應(yīng)發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)者、信息平臺(tái)的搭建者和政策的制定者等角色作用，對(duì)不同類(lèi)型企業(yè)發(fā)展進(jìn)行差異化的引導(dǎo)和管理，確保園區(qū)發(fā)展符合國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位，促使園區(qū)成為生態(tài)型工業(yè)區(qū)。

本文雖然通過(guò)分析計(jì)算得出園區(qū)的具體企業(yè)排名結(jié)果，但在政府實(shí)際操作時(shí)，企業(yè)的騰退規(guī)模和速度仍有待進(jìn)一步研究。在主體功能區(qū)規(guī)劃的新發(fā)展理念下，不同功能定位的主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策應(yīng)有差異，未來(lái)的研究可進(jìn)一步對(duì)其他類(lèi)型的主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“騰籠換鳥(niǎo)”政策進(jìn)行研究。