寧凱惠 謝朗

摘要：經(jīng)對(duì)涉及“明顯不當(dāng)”的427篇行政判決書研究后發(fā)現(xiàn)，對(duì)“明顯不當(dāng)”的審查具有適用范圍廣、標(biāo)準(zhǔn)多樣性等特點(diǎn)，同時(shí)也存在一般規(guī)律性，大致可以區(qū)分為原則性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中，將“事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律法規(guī)理解錯(cuò)誤、違反法律法規(guī)規(guī)定、程序適用不適當(dāng)”的行政行為認(rèn)定為“明顯不當(dāng)”，無疑是法院審查的錯(cuò)用或?yàn)E用，以上適用錯(cuò)誤的情形實(shí)質(zhì)上都可以被《行政訴訟法》第七十條前三項(xiàng)所吸納。因此，法院對(duì)于“明顯不當(dāng)”審查的適用應(yīng)當(dāng)在適度、有限的合理性審查的制度預(yù)設(shè)下進(jìn)行，我們要像警惕行政裁量權(quán)的濫用那樣警惕司法裁量權(quán)的濫用。

關(guān)鍵詞：行政判決;明顯不當(dāng);審查適用范圍;審查標(biāo)準(zhǔn);適用限度

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“憲法序言價(jià)值的構(gòu)造機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20YJC820036）;司法部國家法治與法治理論中青年研究項(xiàng)目“憲法序言結(jié)構(gòu)比較研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19FB3010）

中圖分類號(hào)：D925.3 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）07-0126-06

2014年全面修訂的《行政訴訟法》，在第七十條增加了“明顯不當(dāng)”作為行政行為違法情形之一，確立了“明顯不當(dāng)”作為行政訴訟法院審查的根據(jù)之一，回應(yīng)了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政行為合理性審查的呼吁。遺憾的是，《行政訴訟法》以及2015年和2018年相繼發(fā)布的司法解釋均未對(duì)“明顯不當(dāng)”的審查適用范圍、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定。鑒于學(xué)界對(duì)行政行為合理性審查問題已作出有益探討，相關(guān)的行政判決材料也已有豐富積累，在此基礎(chǔ)上，筆者試圖通過實(shí)證分析的方法對(duì)“明顯不當(dāng)”審查根據(jù)在我國行政案件中的司法適用進(jìn)行研究。

以“中國裁判文書網(wǎng)”為數(shù)據(jù)收集平臺(tái)，在限定檢索條件①的基礎(chǔ)上，截至2018年12月31日，共檢索到1237篇行政判決書，通過對(duì)判決進(jìn)行篩選與排除②，最終確定以其中427篇判決書為研究對(duì)象。蘇力教授曾言：“盡管始終關(guān)注法律實(shí)踐，但從一開始，我分析個(gè)案就拒絕淪為針對(duì)個(gè)案的法律對(duì)策或建言。”③ 同樣，筆者進(jìn)行案例的收集與分析并非為了比對(duì)每個(gè)案例而判斷對(duì)錯(cuò)，畢竟對(duì)于行政行為“明顯不當(dāng)”的判斷不能直截了當(dāng)?shù)匾诲N定音，其牽涉的是合理與否。本文意在通過觀察與分析每個(gè)判決中“明顯不當(dāng)”的法理表達(dá)與司法決策，從而試圖從判決書中探究法官在面對(duì)“行政行為是否明顯不當(dāng)”這一問題時(shí)是如何判斷，盡可能感知他們依據(jù)的法理與情理，從而展示法院適用“行政行為明顯不當(dāng)”這一條款的真實(shí)圖景。

一、被訴“明顯不當(dāng)”行政行為的類型

經(jīng)對(duì)427篇行政判決書所涉行政行為類型進(jìn)行分類與統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)被訴“行政行為明顯不當(dāng)”的行政行為主要是行政征收規(guī)劃行為、行政處罰行為、政府信息公開行為、工傷認(rèn)定行為以及行政登記行為。通過對(duì)法院判決認(rèn)定上述行政行為明顯不當(dāng)?shù)倪壿嬇c標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總結(jié)歸納，將有助于司法實(shí)踐對(duì)于“明顯不當(dāng)”的審查適用。

（一）行政征收、規(guī)劃行為“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

被訴“明顯不當(dāng)”的行政征收、規(guī)劃行為案件中，“明顯不當(dāng)”的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于“房屋征收補(bǔ)償數(shù)額”。法官在判斷與認(rèn)定因房屋征收補(bǔ)償數(shù)額不合理而導(dǎo)致的行政行為明顯不當(dāng)時(shí)，主要有以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是原則性標(biāo)準(zhǔn)，如比例原則、公平補(bǔ)償原則。在比例原則合目的性的框架下，法院判決常以行政機(jī)關(guān)作出的征收補(bǔ)償決定違反行政征收、規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī) ④ 的立法目的而認(rèn)定被訴行政行為明顯不當(dāng)⑤。公平原則表現(xiàn)在房屋征收補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)全面完整、房屋補(bǔ)償數(shù)額與房屋原始價(jià)值應(yīng)相當(dāng)。⑥ 二是實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，法院判決一般從“房屋價(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)時(shí)間”、“房屋面積計(jì)算”、“房屋用途、區(qū)位、性質(zhì)”以及其他因素判斷房屋價(jià)值評(píng)估是否合理，從而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)依據(jù)房屋價(jià)值評(píng)估書作出的房屋征收補(bǔ)償決定是否明顯不當(dāng)。就“房屋價(jià)值評(píng)估基準(zhǔn)時(shí)間”而言，逾期補(bǔ)償房屋市場(chǎng)價(jià)值上升明顯導(dǎo)致行政相對(duì)人因此受損的屬“明顯不當(dāng)”。⑦ 就“房屋面積”而言，法院主要是考察房屋價(jià)值評(píng)估書是否全面完整計(jì)算了被征收房屋面積，是否綜合考慮了建筑面積、空置土地面積、附屬物面積等。⑧ 另外，法官還會(huì)考察房屋征收補(bǔ)償數(shù)額是否與房屋的性質(zhì)以及用途等相適配。⑨

（二）行政處罰行為“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

被訴“明顯不當(dāng)”的行政處罰案件中，“明顯不當(dāng)”的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要是行政處罰行為是否與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及危害結(jié)果相當(dāng)。樣本案件中法院對(duì)行政處罰行為明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)有二：一是過罰相當(dāng)⑩，其主要理由有以下四種：第一，過錯(cuò)與處罰極端不匹配{11};第二，如若行政機(jī)關(guān)在違法事實(shí)未發(fā)生新變化或者未有新證據(jù)證明有新的違法情節(jié)發(fā)生時(shí)減輕或加重處罰，則屬明顯不當(dāng){12};第三，在雙方互毆案件中，常存在雙方違法行為情節(jié)程度和后果的對(duì)比，如若對(duì)雙方當(dāng)事人違法情節(jié)輕重程度、雙方在違法事件中所起的主次作用不加以區(qū)分而作出相同處罰，屬明顯不當(dāng);第四，處罰理由與處罰結(jié)果自相矛盾{13}。二是違反比例原則，在有多種處罰措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首選可以敦促違法行為人自行改正的措施，以達(dá)到教育與處罰相結(jié)合的行政處罰目的。{14}

（三）政府信息公開行為“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

被訴“明顯不當(dāng)”的政府信息公開案件的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于公開的范圍、主體與方式。圍繞以上爭(zhēng)議焦點(diǎn)，樣本判決中法院判斷行政機(jī)關(guān)信息公開行為明顯不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要有以下三類：

其一是答非所問。{15} 一是申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息為A，但行政機(jī)關(guān)公開的信息為B，行政機(jī)關(guān)公開的信息與申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容完全不符;二是申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息為小范圍的a，但行政機(jī)關(guān)提供的信息卻是內(nèi)容為大范圍的A，與申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息相比，行政機(jī)關(guān)公開的信息不具有針對(duì)性。{16}

其二是不加區(qū)分一律不公開。{17} 法律法規(guī)并不要求申請(qǐng)人在申請(qǐng)政府信息公開時(shí)一定要明確清晰所申請(qǐng)的政府信息為可公開的信息，并且基于信息不對(duì)稱的考慮，法律法規(guī)也很難為申請(qǐng)人設(shè)定如此義務(wù)。因此，在面對(duì)一份政府信息公開申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其中申請(qǐng)公開的政府信息加以區(qū)分，區(qū)分為可公開信息與不可公開信息{18}、存在信息與不存在信息、應(yīng)由被申請(qǐng)機(jī)關(guān)公開信息與應(yīng)由被申請(qǐng)機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)公開信息。如若對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息一律一刀切不加以區(qū)分，不進(jìn)行調(diào)查核實(shí)便決定不予公開，或者公開了申請(qǐng)人申請(qǐng)公開信息的一部分內(nèi)容卻不釋明時(shí)，應(yīng)認(rèn)定該行政行為明顯不當(dāng)。{19}

其三是未正確履行職責(zé)。{20} 一是被申請(qǐng)公開的信息屬于被申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作保存并公開的信息，被申請(qǐng)機(jī)關(guān)卻以無此信息為由不予公開被申請(qǐng)信息，更有甚者直接推脫責(zé)任讓申請(qǐng)人到相關(guān)企業(yè)查詢被申請(qǐng)公開政府信息。{21}二是公開的方式問題。被申請(qǐng)機(jī)關(guān)若以被申請(qǐng)信息已在一定范圍內(nèi)的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行張貼公示或者已在新聞媒體進(jìn)行全文公告為由，拒絕以申請(qǐng)人要求的方式公開被申請(qǐng)信息的，應(yīng)認(rèn)定為明顯不當(dāng)。{22} 三是未盡合理檢索義務(wù)，未窮盡現(xiàn)有檢索手段。被申請(qǐng)機(jī)關(guān)在未盡合理檢索義務(wù)的情況下便以查不到被申請(qǐng)公開信息或該信息不存在為由不予公開的，屬明顯不當(dāng)。{23}

（四）工傷認(rèn)定行為“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在以工傷認(rèn)定為主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)的行政案件中，法院往往以行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)，以事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、對(duì)法律規(guī)范理解錯(cuò)誤為由判定行政機(jī)關(guān)工傷認(rèn)定的行政行為明顯不當(dāng)。{24} 行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)，不可避免地需要對(duì)法律概念進(jìn)行自我加工與解釋，會(huì)摻雜個(gè)人理智與情感，故加工與解釋的合理性因人而異。與工傷認(rèn)定有關(guān)的樣本案件中，法院在適用工傷認(rèn)定條件時(shí)，一般從勞動(dòng)類法律法規(guī)保護(hù)勞動(dòng)者利益的立法目的出發(fā)，根據(jù)一般理性人的認(rèn)知與日常經(jīng)驗(yàn)解釋工傷認(rèn)定條件，并要求通盤審查全案事實(shí)，綜合考慮有利于行政相對(duì)人的事實(shí)和不利于行政相對(duì)人的事實(shí)，避免斷章取義，同時(shí)考量不同職業(yè)的特殊性以及可能影響工傷認(rèn)定的突發(fā)、特殊及額外情況。

（五）行政登記行為“明顯不當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在與行政登記有關(guān)的行政案件中，法院判決常以行政登記主體不適格、行政登記錯(cuò)誤、重復(fù)登記損害第三人權(quán)益為由認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的登記行為明顯不當(dāng)。一般在行政登記以前，行政機(jī)關(guān)均需對(duì)行政相對(duì)人提交的材料進(jìn)行形式審查。由于并非實(shí)質(zhì)審查，因此當(dāng)行政相對(duì)人故意或無故提交虛假材料或者不提交涉第三人權(quán)益相關(guān)材料時(shí)，行政機(jī)關(guān)的形式審查便無法識(shí)別出這些材料的虛假性與錯(cuò)誤性，甚至有時(shí)行政機(jī)關(guān)的形式審查未盡審慎義務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致行政登記依據(jù)的事實(shí)和主要證據(jù)錯(cuò)誤。

二、“明顯不當(dāng)”審查判斷中存在的問題

427篇樣本判決中“明顯不當(dāng)”法院審查的判斷呈現(xiàn)出這樣一種趨勢(shì)：“明顯不當(dāng)”審查的適用范圍有所擴(kuò)張，似乎覆蓋到行政行為從作出到執(zhí)行的方方面面;“明顯不當(dāng)”審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出了多樣化的態(tài)勢(shì)。

（一）“明顯不當(dāng)”審查適用范圍呈擴(kuò)張狀態(tài)

經(jīng)對(duì)樣本判決分析發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中“明顯不當(dāng)”審查范圍遍布行政行為的各環(huán)節(jié)、各要素，主要體現(xiàn)為以下四點(diǎn)：其一，事實(shí)認(rèn)定方面，法院會(huì)考察行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)認(rèn)定是否全面完整，是否綜合考慮對(duì)行政相對(duì)人有利和不利的事實(shí)，以及是否對(duì)事實(shí)進(jìn)行慎重審查;其二，法院會(huì)從“明顯不當(dāng)”的角度審查行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律的適用，主要考察行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、政策的理解、認(rèn)識(shí)是否合乎立法目的、立法宗旨、法律原則和基本法理等;其三，法院同樣在程序適用方面對(duì)行政行為是否明顯不當(dāng)進(jìn)行審查，主要是考察行政機(jī)關(guān)作出行政行為在程序上是否合乎程序正當(dāng)?shù)幕疽?其四，在收集的案例中，法院主要還是從處理結(jié)果的角度來判定行政行為的合理性，主要是考察行政行為是否足夠明確，是否具有可執(zhí)行性，是否保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，是否合乎比例原則以及是否能夠?qū)嶋H解決爭(zhēng)議等等。綜上，法院在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序適用以及處理結(jié)果等方面均對(duì)行政行為是否明顯不當(dāng)進(jìn)行了考察。

“明顯不當(dāng)”法院審查的適用范圍的擴(kuò)張是為了發(fā)現(xiàn)并消除行政裁量權(quán)的濫用所引發(fā)的不當(dāng)后果，但是這種“控制”能到什么程度？過“度”會(huì)導(dǎo)致法院代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，不夠“度”又不能達(dá)到有效控制的目的。{25}從樣本判決的裁判結(jié)果看來，司法實(shí)踐中法院對(duì)于司法裁量權(quán)的行使仍然保持著克制的態(tài)度，法院一般不會(huì)對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橹苯幼鞒鲎兏?，而是傾向于尊重行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的自由空間，判決由行政機(jī)關(guān)自己再重新作出行政行為，但也存在例外情況，在眾多樣本判決中存在8份變更判決，這說明在一定情況下法官還是會(huì)直接干預(yù)行政權(quán)的行使。這8份變更判決主要可以歸納為兩種情況：一是在行政處罰案件中，法院認(rèn)為爭(zhēng)議行政處罰行為違反“過罰相當(dāng)”原則，屬明顯不當(dāng)，故法官行使司法裁量權(quán)，代替行政機(jī)關(guān)重新作出了處罰，這種情況的特點(diǎn)是處罰結(jié)果并無明確的、確定的限度，而是有彈性的裁量空間，法院以司法裁量權(quán)的行使代替了行政裁量權(quán)的運(yùn)行{26};二是行政機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定不適當(dāng)導(dǎo)致最終結(jié)果明顯不當(dāng)，法院在重新作出事實(shí)認(rèn)定適用法律之后，由于有明確的行為指引以及結(jié)果參照，直接作出了變更判決，此類判決的特點(diǎn)是行政案件事實(shí)應(yīng)該匹配唯一的案件結(jié)果，法官在厘清案件事實(shí)、重新作出法律層面的事實(shí)認(rèn)定后，并無裁量的空間，案件事實(shí)指向了唯一的結(jié)果。{27}

（二）“明顯不當(dāng)”判斷標(biāo)準(zhǔn)呈多樣性

由于對(duì)“明顯不當(dāng)”的理解太容易千人千意，萬人萬解，所以需要一些相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)幫助法院進(jìn)行“明顯不當(dāng)”的適用。在通過對(duì)樣本案例中法院判斷行政行為明顯不當(dāng)?shù)囊罁?jù)進(jìn)行分析與歸納后，依“事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序適用、處理方式以及實(shí)體處理結(jié)果”這五方面進(jìn)行分類，將司法實(shí)踐中行政行為明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)整理如下。

其一，在事實(shí)認(rèn)定方面，行政行為明顯不當(dāng)主要包括以下五種情況：一是因行政相對(duì)人在訴訟階段補(bǔ)充提交了新證據(jù)導(dǎo)致了事實(shí)認(rèn)定發(fā)生變化，繼續(xù)維持未訴行政行為明顯不當(dāng){28};二是由于情勢(shì)變更或者行政相對(duì)人的原因?qū)е率聦?shí)基礎(chǔ)發(fā)生了新變化，故繼續(xù)維持建立在舊事實(shí)基礎(chǔ)上的行政行為明顯不當(dāng){29};三是事實(shí)認(rèn)定考慮不周，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)未全面認(rèn)定案件事實(shí){30};四是行政機(jī)關(guān)未盡審慎義務(wù)、未盡全面調(diào)查導(dǎo)致主要證據(jù)錯(cuò)誤和作出的行政行為實(shí)體結(jié)果錯(cuò)誤{31};五是行政行為依據(jù)的民事行為違法，故行政機(jī)關(guān)在違法的民事行為基礎(chǔ)上作出的行政行為明顯不當(dāng){32}。

其二，在法律適用方面，涉及到此方面明顯不當(dāng)審查的案例較少。綜合這些案例，法院主要是以行政機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)理解錯(cuò)誤為理由判定行政行為明顯不當(dāng)。{33}

其三，在程序適用方面，法院對(duì)行政行為明顯不當(dāng)?shù)膶彶橹饕ㄐ姓C(jī)關(guān)是否依流程作出行政行為，在行政程序上是否有缺漏以及適用行政程序的流程是否錯(cuò)誤。{34}

其四，在處理方式方面，法院一般會(huì)因行政機(jī)關(guān)履職方式不適當(dāng)（主要是作為行政行為組成部分的過程行為不當(dāng)）而判定被訴行政行為明顯不當(dāng)。{35}

其五，在處理結(jié)果方面，法院對(duì)于行政行為明顯不當(dāng)?shù)膶彶橹饕性趯?shí)體處理結(jié)果方面，故明顯不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)也主要體現(xiàn)在這一方面。行政行為處理結(jié)果方面明顯不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)主要是圍繞結(jié)果的效用、執(zhí)行等方面來設(shè)定，具體表現(xiàn)為以下方面：不明確的行政行為明顯不當(dāng){36};違反立法目的的行政行為明顯不當(dāng){37};如果被訴行政行為使得另一行政行為實(shí)質(zhì)上不能履行，則被訴行政行為明顯不當(dāng){38};被訴行政行為因不具有可執(zhí)行性而明顯不當(dāng){39};同案不同判{40};行政行為損害第三人權(quán)益屬明顯不當(dāng){41};行政行為因違反法律法規(guī)規(guī)定而明顯不當(dāng){42};行政行為因不能實(shí)際解決爭(zhēng)議而明顯不當(dāng){43};行政行為因違反生效判決而明顯不當(dāng){44};行政行為因損害公共利益明顯不當(dāng){45};行政行為因增加行政相對(duì)人義務(wù)而明顯不當(dāng){46};行政行為認(rèn)定的主體不當(dāng)導(dǎo)致明顯不當(dāng){47}。

三、“明顯不當(dāng)”審查制度亟需完善

鑒于前文所述司法實(shí)踐中可能存在的“明顯不當(dāng)”適用范圍的擴(kuò)張和判斷標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，有必要厘清司法實(shí)踐中“明顯不當(dāng)”審查擴(kuò)張的情形及其存在的問題，并在“明顯不當(dāng)”審查制度設(shè)計(jì)的預(yù)期下討論其適用限度問題。

（一）“明顯不當(dāng)”審查適用存疑的情形

其一，主要證據(jù)不足的“明顯不當(dāng)”。司法實(shí)踐中存在這樣一類案件，即法院判決認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未盡合理審慎的審查義務(wù)，在案件事實(shí)不清的情況下便作出被訴行政行為明顯不當(dāng)。{48} 根據(jù)此類案件中對(duì)“明顯不當(dāng)”的證成過程，實(shí)在難以認(rèn)定此類案件中被訴行政行為明顯不當(dāng)，相反，根據(jù)“案件事實(shí)不清、未盡到審慎的審查義務(wù)”等相關(guān)描述，認(rèn)定行政行為的作出“主要證據(jù)不足”更為妥當(dāng)。對(duì)收集到的四百余份涉及“明顯不當(dāng)”審查的案例進(jìn)行整理與分析，發(fā)現(xiàn)許多判決書認(rèn)定被訴行政行為并非只存在“明顯不當(dāng)”一種違法情形，往往也存在《行政訴訟法》第七十條規(guī)定的前五項(xiàng)違法情形。這是一種正常情形，無可置喙。但是，筆者同時(shí)發(fā)現(xiàn)法院在經(jīng)過大篇幅說理證成被訴行政行為存在前五項(xiàng)違法情形之后，卻對(duì)行政行為明顯不當(dāng)?shù)脑虿恢靡辉~，這不能排除對(duì)于法院濫用“明顯不當(dāng)”審查的合理懷疑，因?yàn)樵谏鲜銮闆r下，法院很有可能是以不合法為由而認(rèn)定不合理。此情形的存在引發(fā)了行政行為“明顯不當(dāng)”違法情形與其他違法情形的區(qū)別問題以及“明顯不當(dāng)”審查的適用限度問題。

其二，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的“明顯不當(dāng)”。從一些樣本判決 {49} 對(duì)行政行為存在的違法情形的論證來看，法院更像是在證成被訴行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，因?yàn)榉ㄔ号袥Q的說理部分很清晰地展現(xiàn)了被告行政機(jī)關(guān)本應(yīng)當(dāng)適用甲法卻適用了乙法的錯(cuò)誤行徑。但奇怪的是，法院最終結(jié)論部分卻認(rèn)為被訴行政行為明顯不當(dāng)不是適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。從該判決書通篇的論證來看，難以排除對(duì)法院將“行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的違法情形錯(cuò)誤判斷為“明顯不當(dāng)”的合理懷疑。類似的案例判決說理部分一般的表述均是以被訴行政行為對(duì)法律法規(guī)理解錯(cuò)誤，或者違反、不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定為由認(rèn)定行政行為明顯不當(dāng)。此處存在的問題是，行政行為違反法律法規(guī)是屬于“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的違法情形還是屬于“明顯不當(dāng)”的違法情形。

其三，違反法定程序的“明顯不當(dāng)”。此類判決 {50} 的共同特點(diǎn)是法院認(rèn)為行政程序不適當(dāng)不合理，但在現(xiàn)有法律框架下并未規(guī)定法定程序，法院無法將其認(rèn)定為“違反法定程序”，只能認(rèn)定為“明顯不當(dāng)”。實(shí)踐中還存在一種情況是雖然涉案程序已有相關(guān)法律規(guī)定，但是涉案程序的不當(dāng)之處未達(dá)到違反法定程序的程度，但又要對(duì)不適當(dāng)?shù)某绦蜃鞒鲈u(píng)判，故只能認(rèn)定為明顯不當(dāng)。如（2017）皖0705行初3號(hào)一案，法院判決認(rèn)為當(dāng)公司法人和法定代表人發(fā)生利益沖突和人格重合時(shí)，根據(jù)正當(dāng)程序的基本要求，不應(yīng)再將法定代表人視為法人，所以在本案中，行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)送達(dá)給原告XX公司的決定書送達(dá)給其法定代表人，送達(dá)程序明顯不當(dāng)。法院將未達(dá)到違反法定程序但程序不適當(dāng)?shù)男姓袨檎J(rèn)定為明顯不當(dāng)，的確有利于解決糾紛，敦促行政機(jī)關(guān)改正自身不適當(dāng)?shù)男姓袨?，但長(zhǎng)此以往，很容易使“明顯不當(dāng)”成為一個(gè)口袋，消弭“明顯不當(dāng)”審查適用的邊界。

（二）“明顯不當(dāng)”的審查適用應(yīng)保持限度

上述適用“明顯不當(dāng)”條款的情形是否真的合理適當(dāng)，需要結(jié)合《行政訴訟法》第七十條各項(xiàng)違法情形的內(nèi)涵、外延來加以認(rèn)定、評(píng)判。

其一，對(duì)于何為“主要證據(jù)不足”，應(yīng)從“量”和“質(zhì)”兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)判，即一定要達(dá)到證據(jù)充分到足以證明待證事實(shí)的“量”與達(dá)到證據(jù)確實(shí)的“質(zhì)”。{51} 對(duì)比“主要證據(jù)不足”的具體表現(xiàn){52}，可以發(fā)現(xiàn)，上文所提及的樣本判決中將“案件事實(shí)不清、行政行為缺乏事實(shí)根據(jù)、行政機(jī)關(guān)未盡審慎調(diào)查義務(wù)”作為認(rèn)定行政行為“明顯不當(dāng)”的理由是不適當(dāng)?shù)?，這幾項(xiàng)理由其實(shí)在一定程度上暗合了“主要證據(jù)不足”中具體情形之一的“據(jù)以作出行政行為的事實(shí)并未形成完整證據(jù)鏈，缺乏證據(jù)基礎(chǔ)”。并且，對(duì)于行政行為據(jù)以作出的證據(jù)是否充足的審查一般意義上是狹義的合法性審查，即使案件主審法官認(rèn)為“案件事實(shí)不清、行政機(jī)關(guān)未盡審慎調(diào)查義務(wù)”不甚契合“主要證據(jù)不足”的內(nèi)涵，也不應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為“明顯不當(dāng)”。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，將“明顯不當(dāng)”作為行政行為違法情形之一，不意味著要消弭其作為合理性審查的界限，也不應(yīng)將其作為行政行為不合法的評(píng)價(jià)要件，若認(rèn)定行政行為不合法便必定不合理，實(shí)際上是不合理擴(kuò)大“明顯不當(dāng)”審查的適用范圍，并不符合“明顯不當(dāng)”作為《行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)與其他五項(xiàng)并列的體系結(jié)構(gòu)。因此，當(dāng)行政行為違法事實(shí)僅符合《行政訴訟法》第七十條前五項(xiàng)的內(nèi)涵和外延時(shí)，不宜再將其認(rèn)定為“明顯不當(dāng)”，前五項(xiàng)足以評(píng)價(jià)該行政行為的違法性。

{48} 如遼寧省普蘭店市人民法院（2015）普行初字第53號(hào)案。

{49} 如湖北省鄂州市華容區(qū)人民法院（2016）鄂0703行初11號(hào)案。

{50} 如廣東省肇慶市中級(jí)人民法院（2015）肇中法行初字第35號(hào)案。

{51} 參見江必新主編：《行政訴訟法及司法解釋關(guān)聯(lián)理解與適用》，中國法制出版社2018年版，第675頁。

{52} “主要證據(jù)不足”主要可以體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，構(gòu)成法律事實(shí)的要素是不完整的，作出行政行為依據(jù)的法律事實(shí)一般需要同時(shí)具備若干個(gè)要件，但是被訴行政行為只憑法律事實(shí)中的某個(gè)要件或某幾個(gè)要件便作出;第二，沒有相應(yīng)的證據(jù)來證明和支持作出行政行為的事實(shí);第三，據(jù)以作出行政行為的證據(jù)不合法。

{53} “適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的具體表現(xiàn)主要包括：其一，本應(yīng)適用A法卻適用了B法;其二，本應(yīng)適用A法中的某些條款，卻由于對(duì)事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤或者對(duì)相關(guān)法律規(guī)范理解錯(cuò)誤而錯(cuò)誤適用了A法中的其它條款;其三，適用了已失效或者尚未生效的相關(guān)法律規(guī)范;其四，本應(yīng)適用特別法卻適用了一般法。詳見江必新主編：《行政訴訟法及司法解釋關(guān)聯(lián)理解與適用》，中國法制出版社2018年版，第675—676頁。

{54} 參見梁鳳云：《新行政訴訟法逐條注釋》，中國法制出版社2017年版，第537頁。我國未有統(tǒng)一的行政程序法典，關(guān)于行政程序的規(guī)定散落于相關(guān)的行政法律規(guī)范中。行政程序是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、約束行政機(jī)關(guān)合法行政的必備要件，基于此前提，《行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng)規(guī)定的“違反法定程序”中的法定程序便不僅應(yīng)包含行政法律規(guī)范中的明文規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)包括程序正當(dāng)原則指引下的正當(dāng)法律程序。

{55} 行政法律規(guī)范中規(guī)定了很多法定程序，同樣也有一些正當(dāng)法律程序。如《政府信息公開條例》第三十二條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面告知第三方”中的“認(rèn)為不公開會(huì)有損公共利益，可以決定公開”便屬于正當(dāng)法律程序的內(nèi)容。程序正當(dāng)原則主要包括行政公開、公眾參與（獲得通知權(quán)、參與權(quán)、陳述和申辯權(quán)、監(jiān)督權(quán)）、回避等內(nèi)容。

{56} 十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)要求推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督。

{57} 參見全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》修改情況的匯報(bào)：有些地方、法院、專家學(xué)者和社會(huì)公眾提出，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定人民法院只能對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)明顯不合理的行政行為，沒有規(guī)定人民法院可以判決撤銷，不利于解決行政爭(zhēng)議。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議在現(xiàn)行行政訴訟法第五十四條規(guī)定的人民法院可以判決撤銷的行政行為情形中，增加一項(xiàng)“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾巍?/p>

作者簡(jiǎn)介：寧凱惠，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，廣東廣州，510320;謝朗，華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州，510006。

（責(zé)任編輯程騁）