廣東省人民檢察院課題組

摘 要：專門學(xué)校型觀護(hù)基地在實(shí)現(xiàn)罪錯未成年人教育矯治方面優(yōu)勢突出，更能體現(xiàn)出保護(hù)處分理念和滿足司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。但司法實(shí)踐中存在設(shè)置難、接收人員難、基地維持難的困境。推進(jìn)專門學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)工作，需要通過推動政府授權(quán)主導(dǎo)，健全相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，構(gòu)建職能部門聯(lián)動工作機(jī)制，整合資源重點(diǎn)等路徑開展。

關(guān)鍵詞：專門學(xué)校型觀護(hù)基地 少年司法 教育矯治 收容教養(yǎng)

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》明確指出：“專門學(xué)校是教育矯治有嚴(yán)重不良行為未成年人的有效場所”“要推動專門教育與治安管理處罰、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，建立科學(xué)的未成年人罪錯行為預(yù)防矯治體系”，從中央層面確立了未成年人專門學(xué)校觀護(hù)制度。預(yù)防未成年人犯罪法、未成年人保護(hù)法修改草案也提出了對嚴(yán)重不良行為情節(jié)惡劣或拒不配合、接受教育矯治措施的未成年人，可以送專門學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育。在司法實(shí)踐中，如何進(jìn)一步深化檢校合作，積極探索檢察機(jī)關(guān)與專門學(xué)校共同建立未成年人犯罪預(yù)防和教育矯治工作機(jī)制，推動罪錯未成年人的觀護(hù)制度，無疑成為當(dāng)前的重要課題之一。

一、建設(shè)專門學(xué)校型觀護(hù)基地的意義

實(shí)踐中大量案例表明，未成年人的罪錯行為是由輕及重、逐漸惡化升級的過程。一旦罪錯行為得不到及時干預(yù)、矯治，再犯的可能性極大。近年來，我國未成年人司法發(fā)展呈現(xiàn)出前置干預(yù)，后續(xù)幫教的趨勢，在未成年人司法職能上已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的司法范疇。事實(shí)上，在公安偵查階段和檢察機(jī)關(guān)審查批捕、起訴環(huán)節(jié)作不逮捕、不起訴、附條件不起訴以及有嚴(yán)重不良行為、未達(dá)刑事責(zé)任年齡涉罪等大部分未成年人刑事案件，采用的是非刑罰處理方式。對于這些未成年人，仍然需要對其不良行為予以矯治和采取社會化再教育等規(guī)制手段，糾正偏差行為，才能重新回歸社會。在當(dāng)前收容教養(yǎng)制度沒有激活，缺乏強(qiáng)制教育矯治行政手段，而工讀教育又嚴(yán)重萎縮，不能滿足司法教育矯治需求的狀況下，著重于感化教育罪錯未成年人的觀護(hù)制度，無疑成為罪錯未成年人最具有保護(hù)處分性質(zhì)的過渡性舉措。

專門學(xué)校型觀護(hù)基地，即對罪錯未成年人進(jìn)行法治教育、行為矯治、心理疏導(dǎo)、文化知識學(xué)習(xí)、勞動技能培訓(xùn)等幫教活動的專門觀護(hù)學(xué)校，具有獨(dú)特的教育矯治作用，是介于學(xué)校教育和刑事司法強(qiáng)制措施之間的過渡性保護(hù)機(jī)構(gòu)，是有效銜接司法處罰和社會規(guī)制的樞紐環(huán)節(jié)。相對于學(xué)校教育，它是最后的防線，相對于刑事處罰措施，它是前置的預(yù)防手段。新形勢下，專門型學(xué)校觀護(hù)基地不可或缺，它是少年司法體系中具有“提前干預(yù)、以教代刑”特點(diǎn)的重要保護(hù)處分措施之一，是檢察機(jī)關(guān)探索建立罪錯未成年人保護(hù)處分制度的創(chuàng)新舉措。

二、廣東省學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)情況

廣東作為改革開放前沿和流動人口大省，未成年罪犯人數(shù)常年位居全國前列，未成年犯罪嫌疑人尤其是外來未成年犯罪嫌疑人的幫教和未決羈押問題突出。自2016年以來，為有效降低未成年人審前羈押率，提升觀護(hù)幫教成效，廣東省各級檢察機(jī)關(guān)在黨委政府和社會各界的關(guān)心支持下，全省依托企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等平臺，采取聯(lián)手合作方式共建立304個觀護(hù)基地，在減少罪錯未成年人羈押，教育矯治不良行為，促進(jìn)其順利回歸社會方面發(fā)揮了積極作用。其中，學(xué)校型觀護(hù)基地有75個，占全省觀護(hù)基地總數(shù)的25%。在檢察環(huán)節(jié)移送的觀護(hù)對象101人，占觀護(hù)對象總數(shù)的21%?？傮w來看，學(xué)校型觀護(hù)基地發(fā)展相對緩慢，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前司法需求。

（一）主要類型和運(yùn)作情況

目前，廣東省建立的學(xué)校型觀護(hù)基地主要有檢校合作型、專門學(xué)校型和工讀學(xué)校型三種類型。

1.檢校合作型。該類型為檢察機(jī)關(guān)與普通學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校簽訂合作協(xié)議，經(jīng)監(jiān)護(hù)人同意，將不批準(zhǔn)逮捕、附條件不起訴的涉罪未成年人送到學(xué)校，以插班生形式編入普通班級學(xué)習(xí)職業(yè)技能培訓(xùn)課程。由學(xué)校教職人員組建“一對一”的監(jiān)管幫教，定期制作幫教考察意見，檢察人員對學(xué)校的監(jiān)管幫教行為進(jìn)行監(jiān)督。幫教考察意見為檢察機(jī)關(guān)作出司法處理提供參考依據(jù)，考察期一般為3-6個月。檢校合作是廣東省目前適用最為廣泛的學(xué)校型觀護(hù)基地模式。截至2019年，全省有73個檢校合作型學(xué)校觀護(hù)基地，先后接收學(xué)員77人，其中61人順利結(jié)業(yè)并獲得工作崗位，觀護(hù)成功率為79%。

2.工讀學(xué)校型。該類型為檢察機(jī)關(guān)在工讀學(xué)校內(nèi)設(shè)立未成年人觀護(hù)教育基地，接收檢察機(jī)關(guān)移送的具有本地戶籍的因未達(dá)刑事責(zé)任年齡不予刑罰、不起訴、附條件不起訴的未成年人入校插班進(jìn)行特殊教育矯治。2019年11月，廣州市人民檢察院與工讀學(xué)校廣州新穗學(xué)校簽訂協(xié)議，建立了省內(nèi)首個也是唯一一個工讀學(xué)校型未成年人觀護(hù)教育基地。該學(xué)校由教育部門負(fù)責(zé)辦學(xué)，采取半封閉式、準(zhǔn)軍事化、寄宿制的特殊教育管理模式，教育內(nèi)容為常規(guī)學(xué)校教育、職業(yè)教育以及相應(yīng)的法制教育。學(xué)生具有雙學(xué)籍，學(xué)生畢業(yè)時回原校參加畢業(yè)考試和升學(xué)考試。因限定招收同時具有本地戶籍和正式學(xué)籍的初中在校生，目前該類型基地尚未有觀護(hù)對象入校。

3.專門學(xué)校型。該類型為政府牽頭，多個具有預(yù)防治理未成人違法犯罪職能的單位共同籌建，用于教育矯治無監(jiān)管條件的涉案未成年人的專門學(xué)校。目前廣東省內(nèi)僅有一所該類型學(xué)校。該校成立于2016年8月，是在廣東清遠(yuǎn)英德市委市政府推動下，由政法委牽頭，教育局負(fù)責(zé)招投標(biāo)，與英德市粵海實(shí)驗(yàn)學(xué)校合作，司法、教育、社會團(tuán)體等13家單位聯(lián)合成立的英德市未成年人社會觀護(hù)幫教基地。該校以政府購買服務(wù)形式，整合了學(xué)校、家庭、社工、心理咨詢等社會力量，接收經(jīng)監(jiān)護(hù)人同意由公安、檢察、法院、司法行政以及教育等部門移送的涉案未成年人和有嚴(yán)重不良行為的未成年人，學(xué)員既有本市的也有廣東其他地市的。該學(xué)校實(shí)行“封閉式、軍事化”管理，除設(shè)有文化技能培訓(xùn)課程，還邀請心理咨詢師、家庭教育專家適時開展心理矯正、親職教育等，教學(xué)周期為6-12個月。截止2020年3月，除檢察機(jī)關(guān)移送的附條件不起訴未成年人24人，該校還先后接收了公安機(jī)關(guān)移送的未達(dá)刑事責(zé)任年齡涉罪未成年人、教育部門移送的有嚴(yán)重不良行為未成年人853人。目前已有824人完成觀護(hù)幫教重新入學(xué)或就業(yè)，觀護(hù)幫教成功率達(dá)94%。

從目前三種類型的學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)和運(yùn)作情況看，共同特點(diǎn)是形式上均依托學(xué)校共建，學(xué)員主要為司法機(jī)關(guān)移送的涉案未成年人，程序上需有監(jiān)護(hù)人同意，教育課程為文化課程+職業(yè)技能培訓(xùn)+矯治幫教。三類學(xué)校型觀護(hù)基地各有優(yōu)勢：檢校合作型有利于觀護(hù)對象的隱私保護(hù)和更早融入社會，但特殊教育和行為矯治功能相對較弱，與本校學(xué)生之間交叉感染風(fēng)險(xiǎn)大。工讀學(xué)校型在觀護(hù)對象的不良行為教育矯治方面更為專業(yè)，但受本市戶籍和學(xué)籍限制，接收范圍窄。相比之下，專門學(xué)校型優(yōu)勢更突出：一是規(guī)范持久。由黨委、政府主導(dǎo)，政法委統(tǒng)籌，13家共建單位依法依規(guī)各司其責(zé)共同使用和管理基地;二是覆蓋面廣。突破本市戶籍限制，對無監(jiān)管條件的涉案未成年人和有嚴(yán)重不良行為的未成年人均可接收;三是效果良好。教育和行為矯治更為全面、系統(tǒng)，觀護(hù)成功率高。

（二）存在的問題和困境

實(shí)踐中專門學(xué)校型觀護(hù)基地與司法資源和社會觀護(hù)力量的有效銜接，推動專門教育與治安管理處罰、收容教養(yǎng)、刑事處罰等配套銜接，已具有現(xiàn)實(shí)性。但從調(diào)研情況來看，廣東省專門學(xué)校型觀護(hù)基地仍存在設(shè)置法律依據(jù)不明、配套法律制度和管理體系不全、經(jīng)費(fèi)保障力度不足等方面的問題，導(dǎo)致推進(jìn)建設(shè)工作陷入設(shè)置難、接收人員難、學(xué)校維持難的困境。

1.缺乏地方性法規(guī)支撐。黨中央和國務(wù)院先后頒布多項(xiàng)政策法規(guī)要求加強(qiáng)教育和矯治有嚴(yán)重不良行為的青少年。廣東省委辦公廳、省政府辦公廳2017年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防未成年人違法犯罪工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）中，已將專門學(xué)校型觀護(hù)基地相關(guān)工作單列為一項(xiàng)，但沒有明確規(guī)定專門學(xué)校觀護(hù)基地如何建設(shè)、如何管理使用、如何發(fā)揮作用等。由于目前缺乏可落地操作的相關(guān)政策法規(guī)，導(dǎo)致專門學(xué)校型觀護(hù)基地的建設(shè)工作難以啟動。

2.缺乏專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)廣東省財(cái)政廳相關(guān)文件規(guī)定，已將預(yù)防青少年違法犯罪活動納入省級政府性社會組織購買服務(wù)目錄，但該項(xiàng)服務(wù)屬于社區(qū)矯正類服務(wù)事項(xiàng)，并沒有學(xué)校型觀護(hù)基地的專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目。該項(xiàng)目費(fèi)用也沒有被納入政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算范疇。

3.缺乏專門場所和設(shè)施。設(shè)置專門學(xué)校型觀護(hù)基地必須申請專門的場所，或是對既有的工讀學(xué)校教育教學(xué)尤其是生活設(shè)施進(jìn)行必要的改造。目前所有學(xué)校的教育教學(xué)和生活設(shè)施，是按照常規(guī)的教育生活需要來設(shè)置和配備的，沒有針對違法犯罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的實(shí)際需要來設(shè)置和配備。

4.缺乏專業(yè)人員。相對于一般教育教學(xué)場所，涉罪未成年人在觀護(hù)基地的管理和幫教，需要增加配備專門的教育人員、社會工作人員、專業(yè)的心理健康教育等各方面人員。而目前，沒有對涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地增加人員編制的配套政策，更沒有配備工作所需要的管教、社工、心理等專業(yè)人員，學(xué)校在開展正常的教育教學(xué)工作的基礎(chǔ)上，要做好專門的管理和矯治幫教工作存在比較大的困難。

5.缺乏專門監(jiān)管力度。涉罪未成年人進(jìn)入觀護(hù)基地矯治幫教，本身帶有不良行為習(xí)性，加上一定的抵觸情緒，不會輕易配合學(xué)校的管理教育。而學(xué)校對于接納涉罪未成年人的顧慮較多，如涉罪未成年人與本校學(xué)生之間交叉感染、監(jiān)管難度大等，都大大限制了學(xué)校的接收意愿，從維護(hù)穩(wěn)定角度而言，必然導(dǎo)致接收觀護(hù)對象數(shù)量少。

三、專門學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

近年來，全國各地檢察機(jī)關(guān)在涉罪未成年人教育矯治方面主動擔(dān)當(dāng)作為，探索建立了一些檢察機(jī)關(guān)與專門學(xué)校工作銜接的觀護(hù)運(yùn)行機(jī)制，對涉罪未成年人的教育矯治取得了積極成效。為破解廣東省推進(jìn)專門型學(xué)校觀護(hù)基地建設(shè)工作中的難題，課題組前往江西省南昌市“陽光學(xué)校”、貴州省遵義市“新雨學(xué)校”等多個試行專門學(xué)校型觀護(hù)基地學(xué)習(xí)和借鑒有益經(jīng)驗(yàn)。從各省專門學(xué)校型觀護(hù)基地的運(yùn)作模式來看，共同點(diǎn)主要有以下方面：

一是政府統(tǒng)籌，多部門共同參與推進(jìn)工作。由當(dāng)?shù)卣ㄎ癄款^主導(dǎo)、教育局主管專門型學(xué)校觀護(hù)基地，設(shè)立由政法委、教育等多個職能部門組成的“專門學(xué)校管理委員會”協(xié)同參與辦學(xué)，學(xué)校既具有“司法性質(zhì)”，同時還具有學(xué)校的教育屬性。教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行全額政府財(cái)政撥款模式，被列入財(cái)政預(yù)算。如江西“陽光學(xué)校”采取“政府主導(dǎo)、部門支持、民辦機(jī)構(gòu)承接、社會力量參與”的運(yùn)作模式，由政府撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。

二是司法幫教工作與專門學(xué)校矯治教育銜接。專門學(xué)校型觀護(hù)基地普遍招收年滿12周歲、未滿18周歲有嚴(yán)重不良行為的未成年人，以及司法機(jī)關(guān)采取非羈押措施，檢察機(jī)關(guān)不起訴、附條件不起訴尚在考察階段，法院判決免于刑事處罰和有期徒刑緩期執(zhí)行的未成年人。配有專業(yè)的人員和專門的制度保障，充分體現(xiàn)了專門學(xué)校辦學(xué)既完成義務(wù)教育任務(wù)，又為公檢法司所用的辦學(xué)機(jī)制。如貴州省“新雨學(xué)校”學(xué)校增設(shè)了專門教育內(nèi)容，開展社會調(diào)查、教育矯治等，建立了刑事訴訟與專門教育融合機(jī)制。

三是制定專門法規(guī)，為專門學(xué)校建設(shè)和推進(jìn)等問題提供依據(jù)。如貴州省由省委省政府印發(fā)《關(guān)于實(shí)施未成年人專門教育育新工程的意見》的通知，在全省統(tǒng)一部署開展加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作，并明確了該項(xiàng)工作的落實(shí)時間和獎勵辦法。該文件頒發(fā)5年來，貴州省專門學(xué)校的數(shù)量達(dá)到了26所，位居全國之首，基本滿足了貴州省預(yù)防和教育矯治未成年人違法犯罪的需求，對廣東省推進(jìn)該項(xiàng)工作具有重大借鑒意義。

四、推進(jìn)專門學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)的基本路徑

建設(shè)專門學(xué)校型觀護(hù)基地是貫徹落實(shí)中央、最高檢相關(guān)決策部署的行動舉措，是回應(yīng)未成年人司法保護(hù)需求的現(xiàn)實(shí)途徑。結(jié)合當(dāng)前廣東省學(xué)校型觀護(hù)基地的運(yùn)行現(xiàn)狀，進(jìn)一步發(fā)展專門學(xué)校型觀護(hù)基地，需要推進(jìn)以下幾個方面工作：

一是政府授權(quán)主導(dǎo)。實(shí)踐表明，專門學(xué)校型觀護(hù)基地的建立絕非檢察機(jī)關(guān)一個職能單位可以一力承擔(dān)的，而應(yīng)該是一項(xiàng)社會綜合治理工作。專門學(xué)校的運(yùn)作需要投入大量資源，包括資金投入、人員投入以及資源調(diào)度，需要民政、人社、教育等多部門共同參與配合。因此，由政府授權(quán)并主導(dǎo)是觀護(hù)基地設(shè)置的首要關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)依靠政府支持，由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)教育、公安、檢察、法院、司法、民政、衛(wèi)健、人力資源等各有關(guān)部門配合，形成資源保障制度，才能確保專門學(xué)校型觀護(hù)基地健康運(yùn)行。

二是財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。目前多數(shù)合作共建的專門學(xué)校型觀護(hù)基地是民辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校，單純依靠學(xué)校熱心公益或者檢察機(jī)關(guān)有限的辦案經(jīng)費(fèi)，都不足以保障觀護(hù)基地長久運(yùn)行。即便有相關(guān)經(jīng)費(fèi)解決觀護(hù)基地的運(yùn)作，若沒有其他資金保障，被轉(zhuǎn)介至觀護(hù)基地的未成年人的日常生活費(fèi)用也成問題。設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不僅從資金投入和資源配置上力促學(xué)校型觀護(hù)基地做大做強(qiáng)，提升管理水平，提升教育矯治幫教質(zhì)量，還能適當(dāng)支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大力度建設(shè)涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地。

三是配套制度健全。對于在司法實(shí)踐中已經(jīng)推行，并取得良好效果的未成年人犯罪預(yù)防、矯治方面的經(jīng)驗(yàn)做法，如判后復(fù)學(xué)、判后矯正建議、異地矯正等，需在進(jìn)一步總結(jié)、完善的基礎(chǔ)上制度化，適時出臺地方性法規(guī)，對涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的性質(zhì)、條件，派駐協(xié)同管理的司法部門及其人員，學(xué)籍管理、教育教學(xué)活動，教師和專項(xiàng)管教人員的待遇，基地運(yùn)作經(jīng)費(fèi)保障以及安防監(jiān)管等各方面作出規(guī)范要求。

四是整合資源重點(diǎn)推進(jìn)。建設(shè)專門學(xué)校型觀護(hù)基地需要較多的人、財(cái)、物資源，且各地需求不一，無論是考慮建設(shè)難度、對象吸收還是具體運(yùn)作便利等方面，都不適宜分散式建立?？梢赃x取現(xiàn)有比較成熟的涉罪未成年人觀護(hù)工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)試點(diǎn)建立，既為其他地區(qū)推進(jìn)專門學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)消除疑慮，也能在更大范圍、更高層面上推進(jìn)涉罪未成年人專門學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)提供先行經(jīng)驗(yàn)和決策參考。

五是職能部門構(gòu)建聯(lián)動工作機(jī)制。推進(jìn)專門學(xué)校型觀護(hù)基地是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要各職能部門與社會力量緊密協(xié)作，這也是體現(xiàn)中國特色社會主義未成年人司法制度優(yōu)越性所在。在推進(jìn)學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)充分利用聯(lián)動工作機(jī)制，如通過專門學(xué)校型觀護(hù)基地的設(shè)立，協(xié)助公安機(jī)關(guān)、法院、司法行政的社會矯治部門解決實(shí)踐中未成年人觀護(hù)所面臨的監(jiān)管難等現(xiàn)實(shí)問題，形成各司法機(jī)關(guān)對專門學(xué)校型未成年人觀護(hù)幫教基地共同建設(shè)、共同管理、共同使用的協(xié)作工作體系。