(云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在飛速發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)等級(jí)制度的固有缺陷難以維持社會(huì)穩(wěn)定，政府管理理念及運(yùn)行范式的重新思考成為當(dāng)今社會(huì)各國現(xiàn)代化的必由之路[1]，行政管理現(xiàn)代化成了一個(gè)研究課題。從自給自足的個(gè)體經(jīng)濟(jì)到經(jīng)濟(jì)全球化，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高度合作化和專業(yè)化使得人與人之間的關(guān)系越來越多樣化與復(fù)雜性，而作為統(tǒng)治階級(jí)“政府”的代名詞也變得越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)以血緣關(guān)系為紐帶的統(tǒng)治階級(jí)權(quán)利分配已不能滿足社會(huì)的進(jìn)步與更新，重構(gòu)現(xiàn)代科學(xué)高效行政勢(shì)在必行。因此，將新時(shí)代行政管理與一般管理理念更好的相結(jié)合，找到國家行政管理的新出路，科學(xué)建構(gòu)高效運(yùn)行的當(dāng)代行政管理新體系。

二、一般管理理論的主要內(nèi)容及其適應(yīng)性

(一)法約爾的一般管理理論概述

亨利·法約爾(Henri Fayol,1841-1925)作為一般管理理論的主要代表人物，其在1916年出版的《工業(yè)管理與一般管理》一書中就從企業(yè)內(nèi)部出發(fā)，以“辦公室總經(jīng)理”的角度詳細(xì)的說明了管理只是經(jīng)營(yíng)的一部分，將經(jīng)營(yíng)劃分出技術(shù)、商業(yè)、業(yè)務(wù)、安全和會(huì)計(jì)五大職能，并將管理從經(jīng)營(yíng)當(dāng)中提煉出來成為第六項(xiàng)職能，管理作為其中的“潤(rùn)滑劑”和統(tǒng)籌部分，負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制。除了認(rèn)識(shí)到管理過程外，法約爾還將人們對(duì)于管理過程普遍接受的規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出了相應(yīng)的原則，使管理者在行使管理活動(dòng)時(shí)能夠有一定的理論根據(jù)，而被管理者也能有相對(duì)公平的工作環(huán)境和公平統(tǒng)一的管理制度。強(qiáng)調(diào)教育的重要性，認(rèn)為通過教育能使管理者獲得管理能力，使被管理者能夠理解管理者所實(shí)施的制度、理念和行為。

(二)適應(yīng)性研究

行政管理本質(zhì)上是指國家各級(jí)政府的管理活動(dòng)，曾有學(xué)者提出，計(jì)劃是公共事務(wù)管理的前提，組織是基礎(chǔ)，指揮是關(guān)鍵，協(xié)調(diào)是必要途徑，控制是保障這一理念[2]，這管理五要素與行政管理過程深深地契合在一起。尋找組織的一般管理規(guī)律、實(shí)現(xiàn)全球思維與管理實(shí)踐的融合、本土國情與國際形式的多元互動(dòng)應(yīng)是中國本土管理研究未來發(fā)展方向[3]。20世紀(jì)70年代末的當(dāng)代西方政府行政改革基本趨勢(shì)，推動(dòng)了政府從公共行政到公共管理的改革[4]。受經(jīng)濟(jì)全球化，信息化和市場(chǎng)化等新形勢(shì)的沖擊，我國政府也面臨行政體制改革的重大舉措，轉(zhuǎn)變施政理念，建設(shè)服務(wù)型政府和進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能成為了當(dāng)代中國行政改革的主旋律。歷史實(shí)踐表明，法約爾的一般管理理論不僅具有普適性，還具有可行性[5]。

1.管理出效益為行政組織管理提供重要方向

行政組織為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，需要對(duì)其諸方面因素進(jìn)行一系列的調(diào)整和變革，改革與創(chuàng)新我國行政組織管理，向管理要效益，政府由“做了就成”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白隽诉€要做出效果來”的效益政府，即運(yùn)用商業(yè)管理中的方法、技術(shù)、手段來實(shí)現(xiàn)新公共管理的概念。管理出效益這一理念為行政組織實(shí)現(xiàn)有效管理提供了理論依據(jù)，使得政府的管理目標(biāo)更加具體化與可視化。

2.應(yīng)用管理理論豐富教育內(nèi)容、培養(yǎng)管理人才

每一個(gè)管理者都按照自己的方法、原則和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)行事，通過教育提高領(lǐng)導(dǎo)干部思想素質(zhì)、挑選出合適的管理者，實(shí)現(xiàn)個(gè)人及企業(yè)乃至社會(huì)的更好發(fā)展。新中國成立后，各級(jí)各類管理學(xué)院如雨后春筍般出現(xiàn)，管理教育遍地開花，各類一二級(jí)管理研究學(xué)科也相應(yīng)建立，極大的豐富了我國教育內(nèi)容的多樣性與完整性，管理教育的范圍、廣度和深度也得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

3.紀(jì)律原則加強(qiáng)行政組織權(quán)力的權(quán)威性

紀(jì)律作為一般管理理論中的一項(xiàng)重要原則，是保證目標(biāo)實(shí)施的重要手段。人們常說的“法理性”依據(jù)中也常將“法”與“理”連在一起，將道理和理論上升到法治層面，通過法律的強(qiáng)制性和教育引導(dǎo)作用，更好的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和鞏固社會(huì)秩序。加強(qiáng)法理性建設(shè)，運(yùn)用管理理論強(qiáng)化法治基礎(chǔ)，將道德理論與管理理論更好的相結(jié)合，共同構(gòu)建完備的法治體系。

4.首創(chuàng)精神是創(chuàng)新的基本要求，五職能論優(yōu)化配置

提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)能成了近年來關(guān)注的重點(diǎn)，各企業(yè)機(jī)構(gòu)政府組織都在抓產(chǎn)能保增收創(chuàng)新高，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵因素就在于創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)用對(duì)用好資源投入。這一點(diǎn)在一般管理理論的14條管理原則中也提到，首創(chuàng)精神是企業(yè)保持活力的基礎(chǔ)，而運(yùn)用管理理論計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置，將理論運(yùn)用到資源配置中，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，兩者結(jié)合共同達(dá)到創(chuàng)新優(yōu)化的目標(biāo)。

5.“雙統(tǒng)一”原則充分發(fā)揮中國行政管理的制度優(yōu)勢(shì)

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),被一般管理理論所提出，用于確保管理效率和維護(hù)組織秩序，同時(shí)也適用于行政管理制度當(dāng)中。在2019年底的新冠肺炎疫情當(dāng)中，中國這種集中力量辦大事、中央統(tǒng)一指揮部署的制度優(yōu)勢(shì)被充分的顯現(xiàn)出來?；鹕裆结t(yī)院的建設(shè)速度之快，從決定建設(shè)到設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)再到實(shí)際施工，7天順利完成交工，這在國內(nèi)外引起了巨大的反響，這一切無不體現(xiàn)著中國的制度優(yōu)勢(shì)。

三、中國行政管理體系的基本態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)

(一)當(dāng)代中國行政管理體系結(jié)構(gòu)

中國當(dāng)代行政管理體系即繼承了中國傳統(tǒng)歷史文化，又從中國特色社會(huì)主義體系的實(shí)踐中而來，它開放包容并且隨著時(shí)代的發(fā)展變化而不斷改進(jìn)[6]。按“結(jié)構(gòu)—功能—運(yùn)行”的組織結(jié)構(gòu)圖可對(duì)中國現(xiàn)代行政管理體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行如下劃分：

中國行政管理體系結(jié)構(gòu)圖

上圖展示的行政管理體系結(jié)構(gòu)圖源自于中國進(jìn)行的八次大規(guī)模行政管理體系變革，縱觀中國行政管理體系變革，其大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，可歸納為“三個(gè)階段”、“四大主題”和“五條主線”，主要圍繞打破高度集中的計(jì)劃管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能和建立宏觀調(diào)控體系、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提高行政效能四個(gè)方向展開[7]。

(二)當(dāng)前我國行政管理改革過程中存在的問題

在一系列新思想新要求的推動(dòng)下，現(xiàn)代政府無疑需要適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展，需要符合現(xiàn)代化的要求；同時(shí)，它也是人民的代表，需要符合最廣大人民的利益需求。一方面，理論治理還處于探索實(shí)踐階段，目前尚未建立起完備的行政理論體系，且將理論引入到實(shí)踐當(dāng)中還存在許多不足及不完備之處，各地的特殊性與差別性因素也需要考慮到實(shí)踐治理當(dāng)中，改革治理成為了一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的細(xì)致性工作；另一方面，在實(shí)踐過程中，往往由于缺乏實(shí)踐評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施過程中具體工作無法細(xì)化與量化，實(shí)施結(jié)果難以有效評(píng)估；學(xué)習(xí)不到位，認(rèn)識(shí)不夠深刻導(dǎo)致的理論落實(shí)成果也有待強(qiáng)化。各級(jí)政府在解決一系列理論治理實(shí)踐中也充分意識(shí)到了這一問題，并提出了以下幾個(gè)方面所急需解決的難題及應(yīng)對(duì)措施：

1.理論治理作為政策工具缺乏實(shí)踐評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)政府在落實(shí)理論治理實(shí)踐過程中，由于缺乏系統(tǒng)完整的、具體可操作的實(shí)踐評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)且評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以量化(如人民滿意度)，導(dǎo)致“不敢做、做了不知道對(duì)錯(cuò)”等情況。行政組織在做事過程中難免存在畏首畏尾的情況，本著“寧少做不出錯(cuò)的原則”，表現(xiàn)在治理過程中缺乏積極主動(dòng)性與創(chuàng)新性。圍繞這些問題，研究以提高政府理論治理實(shí)踐創(chuàng)新目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化可執(zhí)行的實(shí)踐評(píng)價(jià)體系和一定范圍程度上的容錯(cuò)機(jī)制，將監(jiān)管重點(diǎn)由重結(jié)果向重過程轉(zhuǎn)變，肯定積極的并鼓勵(lì)表彰，構(gòu)建積極主動(dòng)的行政治理體制。將理論治理作為政府治理的工具基礎(chǔ)，增強(qiáng)“政策工具”的理論認(rèn)知，拓寬政府治理思路，進(jìn)行跨學(xué)科多角度的理論治理實(shí)踐研究成了當(dāng)前工作的突破口[8]。

2.理論落實(shí)成果有待強(qiáng)化

2019年是黨中央確定的“基層減負(fù)年”，壓縮會(huì)議文件，減少考核檢查，控制過度留痕等，之所以采取這一系列措施，根源就在于形式之風(fēng)盛行。2011年3月，習(xí)近平在中央黨校開學(xué)典禮上引用了一幅對(duì)聯(lián)來諷刺文山會(huì)海：上聯(lián)是“你開會(huì)我開會(huì)大家都開會(huì)”，下聯(lián)是“你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文”，橫批是“誰來落實(shí)”。大搞形式主義，實(shí)事無人干，落實(shí)不到位成了行政組織中的通病。不深入學(xué)習(xí)理論知識(shí)，學(xué)習(xí)了不落實(shí)只是走過場(chǎng)，都是當(dāng)前行政組織中存在的弊病，為此，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)更要加強(qiáng)理論成果的落實(shí)，切實(shí)把理論成果落到實(shí)處，真抓實(shí)干，馬上就辦。

四、一般管理理論在當(dāng)代中國政府改革中的思考

(一)管理理論的引進(jìn)

彭新武從過程哲學(xué)的視角提出，組織不僅僅只能視為一種“結(jié)構(gòu)”，更應(yīng)視為一個(gè)“過程”來運(yùn)行和思考[9]。從歷史維度上看，我國行政組織大大小小經(jīng)歷的改革多達(dá)六次，每一次的改革一步踏錯(cuò)就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的倒退。因此，掌握科學(xué)的管理理論，對(duì)減少改革錯(cuò)誤和進(jìn)行正確指導(dǎo)具有顯著作用。其次，深入研究政府管理是當(dāng)代政府應(yīng)對(duì)全球化、信息化和智能化社會(huì)的必選題，新的環(huán)境形勢(shì)下，帶給中國政府的不只有機(jī)遇，也對(duì)中國政府管理造成了新的壓力與挑戰(zhàn)。面對(duì)各種新壓力、新挑戰(zhàn)，唯有用理論指導(dǎo)實(shí)踐，方才能走出新時(shí)代的特色。正確指導(dǎo)改革以適應(yīng)新時(shí)代、新經(jīng)濟(jì)，唯有以新思想、新理論方才能解決這一問題，引入政府管理理論勢(shì)在必行。

(二)一般管理理論在政府改革中的應(yīng)用

引入一般管理理論中的觀點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)政府部門的業(yè)務(wù)流程再造，其實(shí)質(zhì)就是理論再造政府。理論再造政府，歸根到底就是政府的行政管理理念問題。而一切管理最根本的問題就是人的問題，無論是管理者還是被管理的對(duì)象，要想管理活動(dòng)能夠有序運(yùn)行，就必須有一套系統(tǒng)的被大家所認(rèn)知和接受的理念。理論再造政府不是單一的僅針對(duì)制度或結(jié)構(gòu)方面的改造，而是一種整體的，涉及各個(gè)方面的系統(tǒng)工程，從理念到結(jié)構(gòu)再到方法、制度以及目標(biāo)的全方面的改造與重塑。糾正以往工作流程中的弊端，結(jié)合現(xiàn)代技術(shù)并汲取優(yōu)秀成果經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府原有的機(jī)構(gòu)組織、制度內(nèi)容及服務(wù)流程進(jìn)行全面徹底的重構(gòu)，由內(nèi)而外的提高政府的公信力、執(zhí)行力和行政效率。

理論再造政府，理念上需要符合廣大群眾的利益需求，立足群眾，以群眾需求為導(dǎo)向，以公眾服務(wù)為理念，服務(wù)群眾，構(gòu)建“服務(wù)型政府”；在結(jié)構(gòu)上，需要摒棄傳統(tǒng)的封閉層級(jí)制結(jié)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理，運(yùn)用法約爾一般管理理論中的“跳板原則”，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)有效多項(xiàng)互動(dòng)；方法上，積極進(jìn)行自我檢討自我革新，擴(kuò)寬服務(wù)渠道，創(chuàng)新管理方式，積極動(dòng)員社會(huì)各方力量參與到社會(huì)主義現(xiàn)代化治理體系中來；在制度上，深化行政體制改革，要求完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，推行大部門制改革，簡(jiǎn)化行政體制機(jī)制，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)。目標(biāo)上，以服務(wù)群眾、整合資源、合理監(jiān)管、權(quán)責(zé)規(guī)范、高效有序等為實(shí)施目標(biāo)，力構(gòu)政府管理新態(tài)勢(shì)。

在基本原則構(gòu)造上，一定要守好“三原則”，即：1.人民滿意的原則。做最廣大人民群眾擁護(hù)的政府，辦人民滿意的事情，堅(jiān)持人民利益高于一切；2.精簡(jiǎn)高效原則。精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)，提高辦事效率，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的政府組織結(jié)構(gòu)；3.創(chuàng)新優(yōu)化原則。創(chuàng)新行政管理理念、方法和程序，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)和辦事流程，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代特征的當(dāng)代行政組織體系新架構(gòu)。

(三)一般管理理論與信息科技技術(shù)結(jié)合時(shí)的行政管理發(fā)展趨勢(shì)

新的信息科技革命已經(jīng)到來，一般管理理論在當(dāng)代行政管理中的發(fā)展，必須與信息科技緊密相連，構(gòu)建當(dāng)代行政的理論化體系,加強(qiáng)一般管理理論對(duì)于信息科技的治理具有重要的指導(dǎo)及實(shí)踐意義。

1.精準(zhǔn)分析行政組織管理數(shù)據(jù)，如人員數(shù)量、政府收支數(shù)據(jù)等。充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)與管理數(shù)據(jù)對(duì)于當(dāng)代政府的重要性，努力提高經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)數(shù)據(jù)，做大做優(yōu)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，提高生產(chǎn)效率；降低管理數(shù)據(jù)，從管理人員、機(jī)構(gòu)數(shù)量和成本上進(jìn)行縮減，達(dá)到管理成本的數(shù)據(jù)精簡(jiǎn)。

2.有效指導(dǎo)行政組織管理過程，將計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)政府輿論體系、政務(wù)處理體系和監(jiān)管體系的建構(gòu)中，引導(dǎo)正確積極的輿論導(dǎo)向，通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)及時(shí)為民排憂解難實(shí)現(xiàn)零跑腿，開展全民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化等數(shù)字政府的實(shí)施。

3.科學(xué)預(yù)測(cè)行政決策后果，運(yùn)用前期數(shù)據(jù)收集結(jié)果，通過數(shù)學(xué)模型分析預(yù)測(cè)到未來可能發(fā)生的結(jié)果，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，把可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)危害程度降到最低。

4.規(guī)范指導(dǎo)行政組織領(lǐng)導(dǎo)邊界，運(yùn)用數(shù)據(jù)快捷高效的特點(diǎn)做到構(gòu)建勞動(dòng)合理分工、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一、快速統(tǒng)一指揮與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力及資源集中、公平穩(wěn)定及創(chuàng)新的當(dāng)代行政管理新體系。