仲穎

中華鱘種群自白堊紀(jì)延續(xù)至今，已有1.4億年，是地球上最古老的魚類之一。對(duì)中華鱘的研究，尤其是在研究生物進(jìn)化、地質(zhì)、地貌、海浸、海退以及地球變遷等方面具有難以估量的科學(xué)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，中華鱘種群數(shù)量急劇下降，2010年中華鱘被世界自然保護(hù)聯(lián)盟列為極危級(jí)保護(hù)物種。如何保護(hù)中華鱘，從根本上避免它走向功能性滅絕？立法保護(hù)是一項(xiàng)重要舉措。2020年5月14日，上海市十五屆人大常委會(huì)第21次會(huì)議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”），并將于6月6日起在上海正式實(shí)施，這是全國(guó)率先對(duì)長(zhǎng)江流域特定物種保護(hù)的地方性立法。在此前的常委會(huì)會(huì)議分組討論中，委員們圍繞“條例（草案）”提出了不少修改意見。

立法：上海為何率先保護(hù)中華鱘

“從2014年開始，我們?cè)陂L(zhǎng)江口連續(xù)幾年沒有發(fā)現(xiàn)中華鱘的幼魚?！睋?jù)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員介紹，野生中華鱘族群的生存狀況非常嚴(yán)峻，“2014年、2016年、2018年、2019年，四年都沒有發(fā)現(xiàn)幼魚。我們查了一下資料，主要是跟它產(chǎn)卵有關(guān)。最新數(shù)據(jù)顯示：截止到2013年，產(chǎn)卵的中華鱘已經(jīng)不足一百尾了，而且不是每條魚都參與產(chǎn)卵，現(xiàn)在專家研究出來雌雄比是1∶10”。近年來，由于長(zhǎng)江流域水域環(huán)境狀況的巨大變化，水生生物資源急劇衰退，中華鱘數(shù)量正大幅減少。

中華鱘是一種隸屬于鱘形目、鱘科、鱘屬的大型溯河洄游產(chǎn)卵魚類。每年6月至8月，中華鱘成體會(huì)從海洋進(jìn)入長(zhǎng)江口上溯3000多公里至長(zhǎng)江上游進(jìn)行產(chǎn)卵繁殖，孵化后的中華鱘幼魚于產(chǎn)卵次年5月至9月再經(jīng)過長(zhǎng)江口進(jìn)入海洋中生長(zhǎng)發(fā)育。在中華鱘的整個(gè)生命周期中，長(zhǎng)江（上海段）水域?qū)λ某砷L(zhǎng)有著特殊的意義?！霸诔婶~進(jìn)入長(zhǎng)江洄游的時(shí)候，必須要在長(zhǎng)江口停留，在這里要做產(chǎn)卵前的能量積蓄。另外幼魚在回歸大海的時(shí)候，也必須在長(zhǎng)江口逗留相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，以便在此水域進(jìn)行生理的適應(yīng)過程。這個(gè)過程有好幾個(gè)月，甚至半年左右的時(shí)間。這也就意味著長(zhǎng)江口水域?qū)χ腥A鱘保護(hù)的重要性不言而喻?！睂徸h中，上海市人大常委會(huì)委員李富榮將上海為什么要率先立法推動(dòng)中華鱘的保護(hù)，做了闡述。

上海市人大常委會(huì)的委員們認(rèn)為，條例的制定體現(xiàn)了上海城市的精神，長(zhǎng)江（上海段）水域的保護(hù)有特殊意義，上海做得好了，可以為全流域的相關(guān)環(huán)境保護(hù)作出好榜樣。條例既是宣示性的，也是在法制效能上很有必要的地方立法。

在肯定上海主動(dòng)作為的同時(shí)，上海市人大常委會(huì)委員葉青還提出上海要考慮到做這件事的難度，“中華鱘的生活區(qū)域遠(yuǎn)超上海直接管轄的范圍”，雖然條例（草案）對(duì)中華鱘協(xié)作保護(hù)做了規(guī)定，如開展執(zhí)法合作、科研合作、救助合作等，但是他表示，物種的保護(hù)還需要更多方面的配套、協(xié)調(diào)，“中華鱘資源調(diào)查的合作要不要？環(huán)境監(jiān)測(cè)，對(duì)水質(zhì)的要求很高，水是流動(dòng)的，生態(tài)修復(fù)合作要不要？”他建議相關(guān)的省份能夠聯(lián)動(dòng)合作。

“這幾年很時(shí)髦的立法就是區(qū)域立法。這個(gè)項(xiàng)目我認(rèn)為可以把它做大一點(diǎn)，以此作為一個(gè)起點(diǎn)，搞成一個(gè)區(qū)域合作立法項(xiàng)目。不然我們?cè)谶@里規(guī)定了一些東西，在上海這段能夠執(zhí)行，到了鎮(zhèn)江南京以后，人家各管一段，你管不了人家?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)委員毛放表示。

思路：全社會(huì)共同參與保護(hù)

中華鱘的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，全社會(huì)的參與正日益廣泛、深入?！拔覀兪菑奈锓N保護(hù)到棲息地保護(hù)，從棲息地保護(hù)到系統(tǒng)保護(hù)，從系統(tǒng)保護(hù)再到社會(huì)保護(hù)，這樣轉(zhuǎn)變的。無論是中華鱘的物種，還是就長(zhǎng)江口其棲息地環(huán)境的監(jiān)測(cè)，以及棲息地環(huán)境的修復(fù)等工作，我們都做得卓有成效，在全國(guó)范圍內(nèi)比較領(lǐng)先的?！鄙虾Ｊ修r(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員向記者介紹了這些年保護(hù)思路的演變。

這樣的思路在立法中得以強(qiáng)化。條例（草案）從充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成工作合力的角度，明確了上海市中華鱘保護(hù)實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會(huì)共同參與的保護(hù)體制。

在部門分工負(fù)責(zé)方面，除了涉及上海市漁業(yè)行政主管部門外，還包括規(guī)劃資源、住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)（海洋）、交通、綠化市容、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、應(yīng)急、海事等眾多部門。

上海市人大常委會(huì)委員田春華認(rèn)為，條例（草案）中動(dòng)員社會(huì)力量，讓社會(huì)各部門共同參與保護(hù)的內(nèi)容上相對(duì)比較薄弱。審議中，有的委員還提出中華鱘保護(hù)涉及多個(gè)行政部門，建議完善優(yōu)化相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。還有委員建議加強(qiáng)中華鱘保護(hù)，增加行政保護(hù)與司法保護(hù)銜接的內(nèi)容。

對(duì)此，目前通過的條例明確：市漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立與綠化市容（林業(yè)）、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)行政管理部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”協(xié)作開展信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等工作，共同做好中華鱘保護(hù)與管理。

上海市漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的工作銜接，依法及時(shí)打擊危害中華鱘保護(hù)的犯罪行為。

保護(hù)：重視兼顧生態(tài)環(huán)境中其他關(guān)聯(lián)物種

具體到保護(hù)措施的設(shè)定，條例（草案）對(duì)中華鱘的資源調(diào)查、增殖放流、捕捉管理、收容救護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面做了專門規(guī)定，旨在為中華鱘創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，最終提高其種群的數(shù)量。

長(zhǎng)江水域生態(tài)環(huán)境是中華鱘世代繁衍生息的基礎(chǔ)，如何維護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善中華鱘的棲息條件是委員們關(guān)注的重點(diǎn)。上海市人大常委會(huì)委員毛放表示，在中華鱘的棲息環(huán)境中，其他的物種也很重要，“什么是中華鱘的生態(tài)環(huán)境？這個(gè)生態(tài)環(huán)境有水、水草、海水和江水之間的關(guān)系，它也有一個(gè)食物鏈。我們?cè)诜ㄒ?guī)上要注意延伸，要把保護(hù)中華鱘拓展到保護(hù)長(zhǎng)江珍稀動(dòng)物、珍稀魚類、珍稀生物，這樣給人感覺我們不僅是保護(hù)了中華鱘，也保護(hù)了我們的母親河?！?/p>

為了防止工程建設(shè)活動(dòng)破壞中華鱘的生存環(huán)境，條例（草案）規(guī)定實(shí)施開發(fā)利用活動(dòng)或者工程建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)中華鱘產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定編制專題論證報(bào)告，并將其納入環(huán)境影響報(bào)告書（表）。

對(duì)此，有的委員提出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該明確不同等級(jí)，比如滿足什么樣的條件可以來開發(fā);哪些活動(dòng)是不被允許的等，以此作為項(xiàng)目批準(zhǔn)的條件和驗(yàn)收的內(nèi)容。

為此，目前通過的條例明確：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書（表）未依法經(jīng)審批部門審查或者未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

針對(duì)增加生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的建議，表決通過的條例明確任何單位和個(gè)人，違反生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，除依法承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任外，造成中華鱘棲息水域生態(tài)環(huán)境損害的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

規(guī)范：誤捕誤食行為需明確責(zé)任認(rèn)定

近年來，我國(guó)國(guó)民對(duì)中華鱘的保護(hù)意識(shí)逐年加強(qiáng)，參與水生野生動(dòng)物保護(hù)的積極性不斷提高。但非法捕撈、誤捕等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。為此，條例（草案）明確禁止捕捉、殺害中華鱘。因科研等特殊情況必須捕捉的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得特許捕捉證。

“中華鱘的捕捉證與一般漁業(yè)捕撈證一定要有區(qū)別?！绷纸芪瘑T提出，“特許捕捉證只能發(fā)給單位?！?/p>

條例（草案）還提出了一系列禁止行為，包括禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用中華鱘及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買中華鱘及其制品。

上海市人大常委會(huì)委員錢耀忠提出這樣的疑問，“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中華鱘制作的食品，是指食品不能吃，還是不能制作？禁止為食用非法購買的中華鱘，如果不是為了食用就可以購買中華鱘嗎？我覺得所有的出售、購買都應(yīng)該統(tǒng)統(tǒng)禁止”。他建議禁止行為要清清楚楚，要很堅(jiān)決、很果斷地給大家一個(gè)明確的信號(hào)。

針對(duì)委員們的意見，表決通過的條例對(duì)禁止行為作了進(jìn)一步明確，包括禁止生產(chǎn)、出售、收購、運(yùn)輸、食用中華鱘及其制品制作的食品。禁止非法出售、收購、運(yùn)輸、利用中華鱘及其制品。禁止利用中華鱘及其制品的名義進(jìn)行營(yíng)銷宣傳等行為。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com