王麗惠

一、問題與進路

農村集體經濟組織是我國集體土地制度的所有權主體，其成員資格認定是當下土地制度改革、農村新型經營主體創(chuàng)新、農地“三權分置”改革推進中無法繞過的問題。截至2017年，全國共有村一級農村集體經濟組織約55萬個，(1)參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局網站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0N11&sj=2017，2020年3月1日最后訪問。擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產2.86萬億元，全國各村平均約500萬元，東部地區(qū)的村有近千萬元。(2)《讓農村共享發(fā)展成果(在國新辦新聞發(fā)布會上)》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/04/c_129430916.htm，2020年3月1日最后訪問。因集體經濟組織成員權附著利益的激勵，成員資格認定爭議漸成農村治理的棘叢。目前，對成員資格認定仍缺乏明確的法律規(guī)定，國家政策也僅有框架性要求。2012年中共中央、國務院《關于加快發(fā)展現代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》指出，“鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革。探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法”。2016年中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，“形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”。對此，學界普遍呼吁構建成員資格認定的法律性制度機制。

關于集體經濟組織成員資格認定的“制度供給”研究主要有兩個進路：一種是社區(qū)習俗、關系等日常生活邏輯進路，由村落社區(qū)成員根據內生性規(guī)則決定共同體土地財產的分配。(3)朱東亮：《村莊社區(qū)產權實踐與重構：關于集體林權糾紛的一個分析框架》，載《中國社會科學》2013年第11期；折曉葉、陳嬰嬰：《產權怎樣界定——一份集體產權私化的社會文本》，載《社會學研究》2005年第4期；余練：《地權糾紛中的集體成員權表達》，載《華南農業(yè)大學學報(社會科學版)》2017年第1期。另外一種是更占主流的法律法規(guī)進路，以具有法律效力的規(guī)范性文件明確保障集體成員權，規(guī)范成員資格的認定和取消、登記、變更等程序。(4)孔祥智、高強：《改革開放以來我國農村集體經濟的變遷與當前亟須解決的問題》，載《理論探索》2017年第1期；陳小君：《我國農民集體成員權的立法抉擇》，載《清華法學》2017年第2期。第二種進路中，有學者認為成員權是兼具身份權和財產權的綜合性權利；(5)蔡立東：《農地三權分置的法實現》，載《中國社會科學》2017年第5期。有學者認為成員權類似于公司法人的股東權；(6)臧之頁、孫永軍：《農村集體經濟組織成員權的構建：基于“股東權”視角分析》，載《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第3期。但兩者都認為成員權屬于私法權利，應采用私法技術構造設計。此外，也有研究意識到成員權的實踐非私法性與制度私法性之間的“邏輯悖論”。(7)童列春：《論中國農民成員權的制度邏輯》，載《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第3期。

本文以珠三角地區(qū)農村集體經濟組織成員資格的特點及認定維度為探討對象。珠三角地區(qū)是我國農村集體股份合作制經濟改革的典型區(qū)域，集體經濟組織成員普遍享有較高的土地股權收益，成員資格爭議類型豐富、群體性矛盾較多，“外嫁女”“農轉非”人員、出國務工人員皆有強烈分紅訴求。尤其是，珠三角地區(qū)成員資格認定的制度機制異于全國其他地區(qū)，并非按照私法權利保護的模式運行，而是以行政確認、行政復議前置，再以行政訴訟加以化解，成員權的實踐非私法性與制度私法性之間的“邏輯悖論”特點明顯。已有學者從信訪功能(8)桂華：《產權秩序與農村基層治理：類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析》，載《開放時代》2019年第2期。、司法權策略性運行(9)賀欣：《為什么法院不接受外嫁女糾紛——司法過程中的法律、權力和政治》，載蘇力主編：《法律和社會科學》第3卷，法律出版社2008年版。、國家法與村民自治關系(10)柏蘭芝：《集體的重構：珠江三角洲地區(qū)農村產權制度的演變——以“外嫁女”爭議為例》，載《開放時代》2013年第3期。等視角探討了珠三角成員資格認定的機制特殊性。

本文借鑒“公共池塘資源治理”的“制度供給”理論對珠三角地區(qū)成員資格認定實踐展開分析。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，劃定個體權利邊界不是實現公共資源治理的最優(yōu)方案，實現“公共池塘資源治理”的制度需要一些具體的條件，包括資源系統(tǒng)的結構和使用者的規(guī)模、治理者的人數和建立可行的重要規(guī)則。(11)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯書店2000年版，第30-31、42、68、82、90、156頁。具體而言，在資源系統(tǒng)結構上，珠三角集體土地產權呈現共有制特征。我國各地集體土地所有制在經濟密度、經營管理模式上存在較大差異，集體產權制度在不同地區(qū)呈現不同樣態(tài)。有學者將我國土地集體產權實踐樣態(tài)歸納為“團體—公有”的長三角模式、“團體—共有”的珠三角模式、“個體—共有”的農業(yè)型地區(qū)模式和“個體—公有”的山東“兩田制”模式。(12)同前注〔8〕。珠三角集體產權共有制塑造了成員資格認定的秩序強度、使用者排他性，是理解成員資格認定爭議的邏輯起點；其成員資格認定的治理者人數和規(guī)則都由多邊主體界定，社員、經濟社、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和司法機關都參與認定博弈，并在權利追索過程中不斷厘清和建構，制度供給中隱喻著持續(xù)的制度規(guī)范微調整。本文采用實證研究的方法，材料來源于2019年7月筆者等人在廣州市B區(qū)H鎮(zhèn)進行的為期20天的調研。(13)調研由武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心組織，感謝一同調研的曾凡木、劉琪、楊麗新、張燕子、潘海力、錢俐俐等同仁，調研材料由大家共同訪談、討論獲得。

二、外斥內聚：集體產權共有制的楔塊秩序

集體產權秩序強是珠三角地區(qū)的特點，珠三角強集體產權是以社員共同共有為基礎的，以農戶個體分利為追求，集體土地收益不是發(fā)展壯大集體經濟而是為了分紅。土地由共同體成員共同占有，個體成員的土地利益通過地權集體運行實現，形成利益一體化的連帶共同體，積極與國家進行利益博弈。

(一)集體產權共有制外向博弈的規(guī)控秩序

依據法律法規(guī)，集體經濟組織是代表農民集體行使土地所有權和經營、管理集體產權的法定主體，可分為以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組為單位建立的三類經濟合作社。實踐中，珠三角地區(qū)村經濟聯社(行政村)、經濟社(村民小組)分別構成兩級集體經濟組織，集體產權實在且產權意識強烈，但經濟聯社(行政村)的權威和組織力薄弱，以經濟社為核心形成了“農民共有”的土地運行秩序。

首先，土地非農使用收益的個體化分配及集體化表達更強。獲取收益可觀的土地、廠房租金是經濟發(fā)達地區(qū)集體經濟的共同特點。差別在于，珠三角的土地租金按股分給農戶，蘇南、上海等地的土地租金則留作村級建設和發(fā)展資金。(14)浙江因為農村土地早已被家庭占有，土地作為家庭作坊的生產資料，集體較少擁有土地租金收入。參見賀雪峰：《農村集體產權制度改革與烏坎事件的教訓》，載《行政論壇》2017年第3期。由農戶集合構成的經濟社在土地的“國家—集體”分配中，獲利意愿及博弈動能更強。典型例子是農民對征地留用地的重視，留用地不到位、無法開發(fā)是珠三角部分地區(qū)農民上訪的主要原因。(15)2010—2014年，廣東省國土資源領域信訪中，留用地問題占比37%。參見祝桂峰：《廣東重拳出擊農村土地“三亂”》，載《中國國土資源報》2018年3月5日,第003版。以廣州市H鎮(zhèn)為例：

H鎮(zhèn)以10%的征地比例返還集體建設用地，由村社自主開發(fā)。(16)參見《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)。Y村某經濟社有一塊十畝耕地在調規(guī)時被定性為國有土地，該地已征收，但農民拒絕領取農地補償款(20萬元/畝)，而要求以國有土地價格補償。當地國有商住用地價格為200萬元/畝，國有工業(yè)用地為98萬元/畝。村民之所以要求以國有土地補償，是因為若按照農地征收另有一畝返還地用于工商業(yè)開發(fā)。為了緩解農民的持續(xù)集體上訪，鎮(zhèn)政府與該經濟社協商以68萬元/畝的價格補償，但尚未兌現。M村自2009年征地以來，應有170畝留用地，已到位50畝，但其中37畝只能建設公益型養(yǎng)老院,卻不能開發(fā)為商用醫(yī)療用地，M村村民因此極為不滿。

其次，作為“農民集體”代表的經濟社成為按股分紅的經濟實體(entity)。浙江、蘇南以行政村經濟合作社為集體經濟組織實體，譬如2007年《浙江省村經濟合作組織條例》規(guī)定由村經濟合作社行使集體產權。(17)《浙江省村經濟合作社組織條例(2007年修訂)》(浙江省人大常委會公告第78號)第4條。中西部農村的經濟社因缺乏財產收入而虛置或空轉，主要職能是發(fā)包土地，如海南省、四川省出臺的土地承包法實施辦法即作了此類規(guī)定。(18)2006年《海南省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第3、4條；1994年《四川省農業(yè)承包合同管理條例》第3條。珠三角集體經濟組織呈現為“經濟社—經濟聯社”或“經濟社—經濟聯社—經濟聯合總社”的構造，經濟社構成土地產權的內核，成為相對自在自為的經濟實體。(19)此外，也存在少部分以自然村為單位的經濟聯合社、以行政村為經濟聯合總社的構造。如廣州市H鎮(zhèn)D村除經濟社分紅外，經濟聯社也有廠房、商鋪等集體物業(yè)，有紅白事辦酒的酒堂、體育館、獅子館等公共場所，并由各經濟社干部組成聯社干部。D村的20個經濟社分為6個經濟聯社，其中第二聯社有2萬平方米的集體物業(yè)，收益在聯社內按股分紅。經濟社成為按股分紅的經濟實體與“政經分離”的制度改革緊密相關，經濟社經歷了從經濟合作制到股份合作制的轉變。(20)2017年9月25日《農業(yè)部對十二屆全國人大五次會議第8811號建議的答復》。“政經分離”的股份制改造以后，經濟社的治理與公共服務功能被剝離，并不斷強化為單純按股分利的經濟體。(21)2016年《汕頭經濟特區(qū)農村集體資金資產資源管理條例》。其結果是，鄉(xiāng)村的公共建設、公共服務和公共管理皆由行政村供給，正如M村干部所講，“經濟社的集體物業(yè)，行政村不僅從不提留還提供服務。村人居環(huán)境整治、道路建設動輒需要上百萬資金，每年十幾萬元的新農合費用及福利金等，都由行政村開支，從來沒有向經濟社拿過一分錢。”(22)2019年7月6日與M村村支委干部(男，41歲)訪談。

面對經濟社的強烈利益博弈動能，基層政府通過控規(guī)、拆違的行政措施塑造規(guī)控性的利益配置秩序，對經濟社的土地非農使用設置嚴格的合規(guī)要求，對違建物業(yè)進行“三舊改造”拆除。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都有對經濟社的拆違指標，如H鎮(zhèn)2019年因水源保護等產生的拆違指標就有約50萬方。2010年以來，珠三角地區(qū)逐漸對違建實行“鐵腕”式管控，通過村治保隊、村國土員及城建巡回執(zhí)法等日常治理嚴控土地非農使用。在征地留用地開發(fā)方面，不再將其零散返還到各村社，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大產業(yè)項目同步落地，以集中開發(fā)、異地選址方式分配到各村社。(23)《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)；2016年《珠海經濟特區(qū)土地管理條例》第41條。留用地的控規(guī)雖然會因為功能限制導致村社利損，如M村的部分留用地只能做公益性養(yǎng)老院，但總體而言，留用地隨項目開發(fā)是地方政府與農戶的雙贏，政府獲得產業(yè)發(fā)展的空間，經濟社的土地也得以增值。

(二)集體產權共有制內向環(huán)網的差序分利秩序

珠三角農村土地共同共有的產權格局下，集體持續(xù)分紅已成為一種“正當秩序”。受地租分紅的激勵，村民對經濟社的廠房物業(yè)建設具有極大積極性。持續(xù)分紅訴求亦是懸在經濟社長頭上的達摩克利斯之劍，社長擔負分紅不降的壓力，然而由于產業(yè)淘汰及轉移、物業(yè)老舊等原因，集體租金減少已成為普遍趨勢，社長也越來越難當。集體經濟收入主要由農地租金、廠房商鋪租金和征地款利息三部分構成，亦是分紅的來源。

受城市化擴張和就地工業(yè)化的輻射，珠三角農村內生編織出一張交疊散布的資源密集利益網，利益的源頭及母體是土地，“食租”僅是土地利益的小部分。除租金外，土地利益還包括征地補償、拆遷補償，尤以拆遷補償為最大利益構成，宅基地成為村內最核心的資源。宅基地建成樓房可獲得出租收益，若拆遷可獲得巨額拆遷補償。如H鎮(zhèn)因城市擴張，未來五年約一半村莊將被拆遷。按當地政策，拆遷后，四口之家可得330m2的國有安置商品房賠償，(24)如果有宅基地證就以2300元/m2賠償；還有一個獎勵規(guī)定，即如果能夠按時簽字，家庭每口人獎勵15m2的面積；每一戶允許在260m2的基礎上，以2300元/m2的價格多買10m2。大部分農戶的樓房都為5.5層即520 m2左右，超過部分村民以9000元/m2的價格購買安置房，遠低于市場價格20000元/m2。這就形成“家家資產千萬”格局，在巨大利益下，村莊內樓房鱗次櫛比，宅基地寸土不讓，許多房子僅建了外部框架而無內部裝修，是為拆遷而建。

珠三角農村宅基地配置具有以下特點：第一，“一戶多宅”成普遍性遺留問題，宅基地為家庭私有財產而不是集體資產?！锻恋毓芾矸ā贰段餀喾ā返确梢?guī)定“一戶一宅”，2019年農業(yè)農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》再次強調了“一戶一宅”的配置原則。集體按住宅需求分配宅基地或通過拆舊建新動態(tài)調整宅基地。但珠三角農村宅基地早在1980年代就以自留地形式分到各戶，并以繼承和分家析產方式進行代際傳遞。調研H鎮(zhèn)的六個村顯示，70%的村民有兩塊以上宅基地(25)Y村有2000幢樓房，1300戶，70%—80%的村民有兩套房子，不過，六名村干部都是只有一幢房子。村里外國務工人員多，很多房子是外國務工者所有，如有的人有9幢房子，主要是購買所得。J村1800人，有1300幢房子。出國務工人員有700—800人，主要在美國、加拿大、秘魯、新西蘭。，許多村民甚至有六七塊宅基地(26)M村村民董某家有六塊宅基地，家七口人。M村某社每3口人可得一塊宅基地，分田到戶前董某家里有一塊祖宅，后來又買了一塊；父親結婚時去村里批了一塊。分田到戶以后，經濟社分了兩塊(五口人只能分一塊，六口人以上分兩塊)。。第二，宅基地管理松散，違建處于灰色地帶。廣東省自1999年后即停止宅基地審批，只頒發(fā)“建房名牌”，“一戶多宅”已半合法化。(27)2019年農業(yè)農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》規(guī)定：對歷史形成的宅基地面積超標和“一戶多宅”等問題，要按照有關政策規(guī)定分類進行認定和處置。第三，宅基地可在行政村內交易流通。值得注意的是，宅基地雖然可以流通，但只能在本村村民之間流動。

僅限村內交易流通并附著巨大利益的宅基地、非農建設用地共同構造了社區(qū)凝聚態(tài)的利益關聯網絡。在土地資源延及的社區(qū)空間內，利益的實現需要合作，利益在合作參與者而非在越軌者中分配。土地利益鑲嵌于社會關系網絡之中，集體經濟組織成為有邊界的社會單元，包含比較密集而穩(wěn)定的互動。土地利益的互動網絡包括兩方面：階層間交換和家族間互助，形成弱連帶的交往互惠型支配性權力網絡?！吧鐣姆謱幽耸菣嗔υ谏鐣腥娴陌l(fā)生和分布”。(28)[英]邁克爾·曼：《社會權力的來源(第一卷)》，劉北成等譯，上海人民出版社2015年版，第13頁。因富人資產源于物業(yè)及租金，而非市場產品，因而十分依賴鄉(xiāng)村社會關系。老板建村級工業(yè)園需要經濟社社員大會的同意，就會積極參與村莊文化活動和人情往來。土地增值收益再分配過程中，普通村民有閑置宅基地但缺資金，也會選擇與富人合作建房。有的老板或通過購買村民宅基地，或通過與村民合建并達成拆遷后按一定比例分配補償款的協議，擁有十余幢房屋。家族間互助則以宗族底色的社會認同為基礎，親屬間土地房屋的互助贈予仍存在。伴隨經濟發(fā)展及城市化推進，社會關系雖不斷趨利化、個體化，但在土地利益的捆綁下，村莊內仍形成集結關聯的環(huán)網結構。

關聯環(huán)網抑制社會耗散，促成內聚力，構造了集體經濟組織穩(wěn)定的分利和交往秩序。穩(wěn)定態(tài)差序化的分利秩序除體現在村民物業(yè)(廠房、樓房)財富的差距之外，亦在經濟社之間利益分配上得以體現。各經濟社分紅多少不均，也未沖擊秩序的穩(wěn)定性。如H鎮(zhèn)Y村12個經濟社中，有7個經濟社每年分紅達1萬元/人以上，其中，分紅最多的經濟社為3萬元/人；分紅低于5000元/人的經濟社有3個，分紅最少的只有2000元/人。差序化分利已成為社會事實被接受，沒有導致社會互動的離斷。

總之，珠三角農村圍繞土地租金分紅及拆遷賠償的利益，以農民共同共有的集體產權結構為楔塊，構建對外博弈及受行政規(guī)控、對內疊錯聯結的共有產權秩序。楔塊結構塑造了穩(wěn)定的雙層產權秩序，外層體現集體行動的爭利及行政規(guī)控的利益收緊，里層體現為競爭性差異化分享和交換合作的環(huán)網。就秩序內的利益配置而言，既具有穩(wěn)定性又具有可調節(jié)性；既是分散的又是聯結的；既是分化的又是融合的。集體產權優(yōu)化關鍵是通過利益動態(tài)調整實現國家、集體、個體間的合理分配，防止楔塊秩序內的利益結構板結化。

圖1 珠三角地區(qū)集體產權共有制的楔塊秩序

三、集體產權共有制的成員資格塑造

集體土地共同共有塑造了珠三角土地產權的穩(wěn)定秩序。股份分紅是土地共同共有的運行形態(tài)，據此形成的章程、方案、規(guī)范即是村規(guī)民約，其核心是成員資格認定及股權是否可以調整、轉讓。集體共有制格局塑造的成員資格具有雙重特點：一方面形成成員資格的限定性、排斥性的負面效果；另一方面，也形成成員資格的多元化、靈活在地化和治理性的正面效益。

(一)集體產權共有制塑造成員資格的限定性

在土地利益“按股分紅”的目標追求下，社區(qū)團結增進利益、秩序穩(wěn)定增進經濟績效已成為珠三角農民的共識，村民通過強化集體理性促成個體理性，有著共同利益的個人為促進各自利益而達成集體行動。(29)同前注〔11〕，第16頁。土地集體共有的穩(wěn)定秩序通過“團體專橫”排斥少數群體的成員資格認定：

首先，多數人對少數人形成強制約束。從生成機制上，秩序的確立往往是力量對比的產物(30)蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學出版社2007年版，第56頁。，秩序是界定并限制人們選擇的集合，易形成多數群體對少數群體權益的限制與侵損。經濟社內生分利強制規(guī)范，如羅伯特議事規(guī)則指出，“多數決”是團體組織達成規(guī)范的基本方式。(31)[美]亨利·M.羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》，王宏昌譯，商務印書館1995年版，第90頁。經濟社內涉及利益分配等重要決策需2/3通過，涉及議事程序的決定則需1/2通過。成員資格的確認或股份章程的出臺要求社員大會或社員代表大會2/3通過，(32)《M村土地承包調整的意見》規(guī)定：“需要調整土地的，必須經過社員大會或社員代表大會2/3以上代表的同意，并報村委會批準”。既符合村委會組織法的規(guī)定，也體現分利團體秩序化運行的狀態(tài)。就成員類別而言，村社中的少數群體包括：“外嫁女”“農轉非”人員、回遷戶及招婿戶等，除非村規(guī)民約另有規(guī)定，一般不可分紅。

其次，集體共有制的內部強制以經濟社共識性規(guī)范為基礎。戶籍準則、共同體邊界準則及政策準則成為成員資格確認的內在共識規(guī)范。戶籍是獲得土地承包經營權、社員資格的前提和法定要求，如出國務工人員隨時可能取得外國國籍并喪失在村戶籍，因而“僅土地調整時在村”才能分紅。共同體邊界準則是對履行社區(qū)義務的成員的保障性賦權，“外嫁女”、公務員、事業(yè)編制人員及提干的義務兵等群體生活交往中心并不在村，一般無權分紅。政策準則主要是指遵守計劃生育政策，經濟社大多對超生夫妻及子女的成員權都予以限制，因農村實行“一胎半”(33)“一胎半”即允許農村夫妻生育第一個女兒之后再生一胎，第二胎無論男女不算超生。，兩女以內(含兩女)的純女戶僅允許一個招婿戶有股權。

表1 H鎮(zhèn)成員權資格確認的秩序準則

在“楔塊”式穩(wěn)定秩序下，依社區(qū)規(guī)范排斥少數群體的成員資格，既是秩序的維系方式，也是一種社區(qū)共識。集體土地共同共有的封閉性和有限性要求其成員確認須有一定邊界限度。那么，“外嫁女”等的分紅要求是少數群體對整體性秩序的突破，是特殊規(guī)則對一般規(guī)則的沖擊，一旦邊界對個別少數開放，必將引發(fā)多米諾骨牌式秩序塌方。因而，理解戶籍在村的“外嫁女”，不僅應該理解為作為數量的少數或弱者的少數，更要理解為改變秩序、變更規(guī)則的少數。如M村第五經濟社約500人口中有近100人不分紅，其中包括6名戶籍在村“外嫁女”、65名出國務工者，該社每年分紅4000元/人。在此情況下，為6名“外嫁女”分紅并不會實質減損其他村民利益，卻可引發(fā)其他群體以各自特殊原因要求分紅。這可以通過以下案例說明：

2010年，M村一社前社長為爭取出國務工者的選票，給他們分了紅。2014年，M村出臺《股份合作章程》以后，要求一社按規(guī)定將長期出國務工者、“農轉非”人員的分紅權取消。新社長在實施《章程》時遭到村民拿刀追趕、毆打，因此作罷。此后，其他群體先后效仿，一社成為M村唯一一個分紅失序的經濟社。2014年，七社調整股權分配方案時，戶籍在村的“農轉非”居民及戶籍在村的“外嫁女”、教師等要求分紅。社長講，誰有充分理由，就給誰分紅。教師說自己收入低，家庭經濟緊張，社長回你們有鐵飯碗，把事業(yè)編辭了，經濟社給你股份?！巴饧夼闭f法律規(guī)定可分紅，社長認為“外嫁女”在婆家村也有分紅，而且分紅方案是“外嫁女”的父母同意通過的，要想分紅回家讓父母重新啟動表決程序。

秩序的穩(wěn)定性要求有統(tǒng)一、明確的規(guī)則，也使作為集體產權秩序表達的村規(guī)民約難以避免“一刀切”的限定性規(guī)定。因為，規(guī)則不確定會導致對象識別模糊及社會糾紛。譬如，賦予在夫家無法分紅的“外嫁女”股權，那么，夫家每股股金低于娘家的“外嫁女”也必將要求股權，以致所有“外嫁女”都會因為種種“公平式”理由而要求分紅，(34)陳端洪：《排他性與他者化：中國農村“外嫁女”案件的財產權分析》，載《北大法律評論》2003年第2期。也將引發(fā)出國務工者等群體都要求分紅的連鎖反應。因而確立原則性、整體性秩序就成了一種集體選擇，盡管排除了少數群體。

維護集體意志的村規(guī)民約的“侵權”并不會引發(fā)社區(qū)的撕裂和沖突。產權共有秩序下的村規(guī)民約主要是個體間締結契約的總合。因為，圍繞村規(guī)民約開展的分紅博弈是集體意志的表達，是要求修改村規(guī)民約的規(guī)定，而不是直接進行群體間對立。成員資格之爭并沒有影響“農轉非”人員和村民的交往，利益爭奪也沒有導致社會矛盾，沒有導致“群體對群體”“點對點”沖突，而是圍繞改變規(guī)則的博弈，改變規(guī)則只能通過社員大會或代表大會的程序。

(二)集體產權共有制塑造成員資格的多元化

珠三角集體共有制以經濟社為單位，成員資格也因社情的不同而呈現多元化特點。各社收益能力、人口結構、計劃生育政策執(zhí)行程度和社區(qū)習慣等都是影響成員資格確定的因素。經濟社收益能力是成員資格差別化的重要原因，沿襲土地承包中以“人丁”“口糧”雙重組合劃分的標準，H鎮(zhèn)各經濟社將股權分為田股和人頭股，各10股，共20股。一般而言，凡是享有成員資格者皆有10股田股，人頭股按年齡計算，18周歲以下僅有5股。各經濟社因地理位置、歷史積累的差異，集體收益多少不均。Y村某社緊挨地鐵，在地鐵旁有幢11層商業(yè)大廈，分紅達每人每年2萬元，是該村最遠經濟社的十倍。集體收益越高，分紅激勵就越強，無股權群體爭分紅的訴求也越強，經濟社內部強制及團結亦越強，成員資格的界定就越封閉。調研時，H鎮(zhèn)政府某工作人員講到，該鎮(zhèn)集體收益和分紅最低的幾個經濟社，大多向戶籍在村的所有社員包括“外嫁女”開放成員資格。

經濟社的人口結構也是影響成員資格規(guī)定多元化、差異化的原因。各村《股份章程》《土地承包調整的意見》等涉及股權分配的村規(guī)民約皆由社員會議投票決議，因而社區(qū)內“子群體”人口數量的對比也會影響其結果。有的經濟社出國務工者多，有的經濟社“農轉非”人員多，在制定村規(guī)民約時，雖然無法得滿股，卻能夠爭取到部分田股或人頭股。如F村“農轉非”人員在一社可以和其他社員一樣分紅，在六社可以分田股，在七社則完全不能分紅。

此外，計劃生育政策執(zhí)行程度和社區(qū)習慣等也影響成員資格認定。各經濟社對計劃生育政策執(zhí)行徹底程度不同，有的規(guī)定超生戶祖父母、父母及子女都不得分紅；有的僅限制超生夫妻及超生子女的分紅權；有的規(guī)定已交罰款的超生戶，十年內夫妻及子女不得分紅。為防止村民投機，有的經濟社對離婚夫妻及子女的股權也予以規(guī)定。如M村某社曾經有“農轉非”社員與自己的妻子離婚，后給經濟困難的吸毒社員一定酬金讓其與自己妻子假結婚，以使出生子女能分紅。該社村規(guī)民約因此規(guī)定，一婚妻子及子女皆有股權，二婚時僅妻子有股權，三婚妻子及子女皆無股權，離婚亦保留。社區(qū)習慣也被納入成員資格確認的規(guī)范，M村因是單姓村，全村1200戶皆是同姓，為維護村莊團結，村規(guī)民約規(guī)定，入贅戶獲得成員資格的條件是子女須隨母姓。值得注意的是，在經濟發(fā)達的廣州農村，習慣對成員資格認定的影響有限，產權的血緣邊界基礎薄弱，即對“外嫁女”的排斥并非基于傳統(tǒng)習慣。廣州農村雖仍保留宗族底色，男性社會地位更高，但村民的生育觀念早已發(fā)生根本變革，早在九十年代，就已實現嚴格“一胎”或“一胎半”。在社會生活及村莊治理層面，女性與男性也十分平等。父母對女兒的教育投入、疼愛程度與兒子一樣，女子與男子平等參與村莊公共事務?？梢?，對“外嫁女”的排斥更多的是遵循共同共有之分利的團體排他性機制。

(三)集體產權共有制塑造成員資格的弱治理性

集體產權共有制的運行結果不僅在于經濟經營層面，還具有不容忽視的治理功能。(35)同前注〔8〕。集體共有制下的股權是成員有份而非個體化持有，成員資格處于不斷調整中。廣州市H鎮(zhèn)一般是五年調整一次，20股/人的分配中，不滿18周歲的成員可享有15股，18周歲后可享有20股滿股。成員資格不斷調整與集體統(tǒng)籌能力增強的雙向互構過程充實了“統(tǒng)分結合”的雙層經營體制，賦予經濟社調動資源和進行統(tǒng)籌的權力，在按股分紅之外使經濟社地利再分配能力得以強化。由此經濟社實現了作為共有產權單位與治理單位的競合，成員共同占有產權，彼此成為產權關聯者和利益相關者，成員關注共同體利益并參與其事務，使經濟社的自治能力增強。(36)鄧大才：《產權單位與治理單位的關聯性研究——基于中國農村治理的邏輯》，載《中國社會科學》2015年第7期。

依托經濟社的治理能力，行政村可統(tǒng)合抑制個體短暫的分利沖動和加強公益建設、公共服務實現村莊長期發(fā)展。H鎮(zhèn)經濟社推行“股田制”(37)溫鐵軍：《“三農問題”與制度變遷》，中國經濟出版社2009年版，第72頁。，將征地款的80%留作建設和開發(fā)投入，僅將20%補償給村民，以保證公益建設的資金投入。倚賴經濟社的強制統(tǒng)合，行政村對村民為“種房”而堵塞道路的私搭亂建予以拆除，否則道路太窄限制貨車、消防車通行，影響廠房出租且存在消防隱患。同時，推進整村環(huán)境衛(wèi)生整治，重點清理蛇鼠蟲蟻衛(wèi)生死角，進行道路硬化和修建活動廣場，這些整治和建設工作都得益于社長和社委的動員能力。成員資格調整等的集體統(tǒng)合本質上增強了集體為實現共同體福利供給而對地利分配進行的干預能力，如H鎮(zhèn)許多收入較高的經濟社每年分配給60歲以上老人的老人金、村民的福利金就高達60余萬元；學生考上本科也有數萬元的獎勵，村民合作醫(yī)療費用也出自集體收益?？傃灾?，村社對成員資格的調整，增強了村社的集體經濟控制權，農民雖然是土地的權利人，但是他們的土地收益分配權會受到集體層面的限制。(38)郭亮：《村級組織的土地控制：功能及其弱化——理解地權沖突的一個視角》，載《學術月刊》2018年第8期。

成員資格的調整使經濟社成為一個內部不斷整合的單位。成員資格的調整需要經濟社三分之二以上社員通過，每次成員資格確定都要開社員大會，通過集體動議以多數決形成自治規(guī)約，促成經濟社內強制約束。在經濟高度發(fā)達的廣州近郊農村，村社不僅沒有原子化，反而保持相當的社會整合，公共活動發(fā)達、內生活力激發(fā)，村民積極參與村莊事務，鄉(xiāng)賢不斷涌現。如H鎮(zhèn)每個村都有舞獅隊、龍舟隊、舞蹈隊或粵藝社等文化組織，每逢元宵、端午、中秋、國慶等重要節(jié)日都要舉辦大型文化活動，村莊社會層面高度整合，集體行動能力強。

在集體產權“統(tǒng)分”二元結構下，成員資格調整是集體產權共有制形成的治理資源，亦是其治理機制。但就成效而言，僅構成弱治理：第一，產權共同共有的內核是個體財產權的疊加，由于農民土地利益財產權觀念不斷強化，多數排斥少數的成員資格確定形式將持續(xù)甚至加劇，導致經濟社內利益分配矛盾激化。產權共有格局下，經濟社是按股分紅的利益性組織，成員皆有強烈的利益追求訴求，每一次集體所有權的行使，如征地補償款分配、宅基地分配、集體股權配置、集體收入分紅和其他集體收益分配等，都會觸動內部利益分配格局并引發(fā)博利性沖突；第二，行政村必須依賴經濟社進行治理，行政村的整體統(tǒng)籌能力弱、權威不足。與經濟社相比，行政村更是供給公共品和基礎建設的福利單位，但行政村向下面對分散且各自為政的經濟社，不僅難以整合資源促進公益，對經濟社分紅規(guī)約違反國家法、破壞社會公平的規(guī)定也難以調節(jié)。如M村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持下籌建體育公園，不僅方便村民活動且可將場地對外出租增加集體收益，但其中涉及某經濟社一塊空地需要平整并由村返租，因公益建設租金低，該經濟社就不同意讓地，導致建設無法順利推進。

四、集體產權共有制下成員資格認定的司法謙抑

密集土地利益的按股分紅引發(fā)珠三角地區(qū)大量成員資格爭議，與全國其他地區(qū)成員資格爭議可直接提起民事訴訟不同，廣東省遵循先經由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理再提起行政訴訟，即政府干預、行政復議、行政訴訟的“三步走”程序。法院啟動行政訴訟對行政處理進行法律審查，間接實現成員權救濟，而非直接介入村民與經濟社間的爭議。司法審判嚴格適用法律，但將法律模糊地帶交由村規(guī)民約予以規(guī)定。

(一)司法認定的法律兜底適用

司法對成員資格的確認堅持法律底線、依法裁判。筆者以“案由”為檢索詞在中國裁判文書網上搜索廣州市法院的成員資格爭議裁判文書，通過分析檢索到600篇文書，(39)共有1179篇，系統(tǒng)顯示有前600篇。可以得出，司法嚴格遵守的法律規(guī)定主要為三方面：戶籍規(guī)范、婦女權益保護、不得以違反計劃生育政策為由侵犯土地權益。

成員資格認定的首要標準是“戶籍”。(40)陳小君：《我國農村集體經濟有效實現法律制度的實證考察——來自12個省的調研報告》，載《法商研究》2012年第6期。成員資格之爭最核心的就是戶籍之爭，戶籍遷移、戶籍居住分離是否享有成員資格成為村規(guī)民約與法律沖突的重要體現。在戶籍確認上各村社規(guī)則有所不同，但基本遵守原始取得、加入取得，原始取得的是自然成員資格、保留成員資格等，區(qū)別于表決成員資格和體現成員資格。法院一般根據《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》第15條一、二款的規(guī)定，即“人民公社時期戶籍在村、家庭聯產承包制以后集體經濟組織成員子女戶籍在村的為集體經濟組織成員”來做判斷。“出生”是原始取得的重要標準，根據國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》第1條“實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策”，只要父母一方為集體經濟組織成員，所生子女即享有自然成員資格，其初次落戶可選擇該集體經濟組織。對“農轉非”喪失戶籍的村民，盡管其實際上在村生產和生活，司法判決依然不認可其成員資格，(41)參見廣東省廣州市中級人民法院(2014)穗中法行終字第750號行政判決書。“農轉非”人員成員資格只能由村規(guī)民約酌定。

司法判決嚴格遵守的另一法律規(guī)定是保護婦女權益，包括“外嫁女”、招婿、離婚婦女及其子女等的權益。《婦女權益保障法(2018年修正)》第32、33條、《廣東省實施〈婦女權益保障法〉辦法》第23、24條，以及《廣州市婦女權益保障規(guī)定》第34、36條，都明確規(guī)定保護婦女土地承包經營、集體經濟組織收益分配和征地補償方面的權益。司法判決對婦女土地權益堅持重點保護即“寬接收、廣覆蓋”的原則。裁判文書顯示，司法對“外嫁女”訴訟都判決支持認定其成員資格。由于男婚女嫁的習俗及共同體在地化生活的要求，許多經濟社以婦女為“空掛戶”未履行成員義務而拒絕為其分紅，但法院一般要求經濟社分擔婦女“未履行義務”的舉證責任，尤其放寬婦女的成員義務要求，以防止出現婦女土地權益“兩頭都不占”現象并賦予婦女對土地利益的地域選擇權。

從裁判文書來看，法院還嚴格遵守成員資格確定不得侵犯公民財產權的法律規(guī)定，集中體現在對超生子女土地權益確認上。如有裁判文書認為，成員資格涉及公民的基本權利，不能因父母違反計劃生育政策而被剝奪，對于計劃生育和非計劃生育、婚生和非婚生的出生人員，只要符合規(guī)定條件，均應當平等對待。(42)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法少行終字第31號行政判決書。

(二)司法認定的村社自治空間讓渡

除戶籍規(guī)范、婦女保護和不得侵權公民財產權三方面嚴格適法之外，司法在其他方面的成員資格爭議上維持村民自治及村規(guī)民約的效力。我國法律法規(guī)、司法解釋及廣東省地方性法規(guī)對村規(guī)民約的基調是：第一，村規(guī)民約是村民自治的范疇，以民意為核心，以社員會議為決定，由村委會牽頭起草。通過村規(guī)民約體現的村民自治受法律認可與保護，民事審判及調解應尊重不違反法律強制性規(guī)定的村規(guī)民約；第二，村規(guī)民約以行政村為單位，體現尊重村規(guī)民約的社會意涵及其經驗知識屬性。

首先，司法將戶籍變動、遷移、“農轉非”人員的成員資格認定權交予村規(guī)民約。法院判決根據《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》第15條第3款“戶口遷入、出集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格”的規(guī)定，認為戶籍變動的成員資格認定屬于村民自治范圍的事項。(43)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法行終字第234號行政判決書。對于有村民主張戶籍遷移是“被迫遷出”的辯解，法院也尊重村民自治。如在陳某某案中，陳某某因外嫁而將戶口遷出，訴訟主張因戶口遷移是被迫的，故要求確認成員資格。法院審判認為，“農民嫁農民”將戶口遷出的操作符合2000年實施的《官州村村規(guī)民約》中的“戶籍管理條例”之有關規(guī)定，陳某某不能舉證證明當時戶口遷離是被逼的，也不能舉證證明當時鎮(zhèn)政府存在關于此方面的戶籍政策違法。(44)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法行終字第1030號行政判決書。

其次，關于胎兒的成員資格、嫁入婦女的戶籍取得時間的認定，法院依據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持”的規(guī)定，也裁判由村民自治決定。(45)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法少行終字第59號行政判決書。如麥某某2013年7月3日隨母入戶廟南村，該村2013年6月3日簽訂征地補償協議，村民會議決定全村人口截止時間為6月3日24時。法院判決認為麥某某的入戶時間晚于廟南村決議確定的可獲得該次征地補償款分配的在冊人口截止時間，因而不享有成員資格。(46)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法少行終字第57號行政判決書。

(三)珠三角地區(qū)成員資格認定的“三步走”

2004年來，廣東省高院確立化解“外嫁女”等成員資格爭議的“三步走”程序，即“要求鎮(zhèn)政府干預—向市政府申請行政復議—向法院提起行政訴訟”，成為成員權救濟的制度化形式。(47)參見廣東省高院：《“外嫁女”維權可采取“三步走”》，載新浪網，http://news.gd.sina.com.cn/local/2004-04-05/369426.html，2020年3月1日最后訪問。法院介入成員資格爭議以政府處理為前置條件，對于村民要求確認成員資格的申請，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予處理，法院就可通過行政判決責令政府作出處理決定。(48)參見廣東省廣州市中級人民法院(2015)穗中法行終字第752號行政判決書。進入司法程序的成員資格爭議，并不作為村民與經濟社平等主體間的民事訴訟，而是以行政訴訟審查行政處理決定，對行政決定進行“法律審”即審查其是否違反法律強制性規(guī)定。

珠三角地區(qū)以行政訴訟認定成員資格的做法在全國獨樹一幟，廣東省外其他地區(qū)皆以民事訴訟受理成員資格爭議糾紛。浙江麗水“政府調解—行政確認—民事訴訟”模式、三亞市“行政確認—民事訴訟”模式，(49)程詩棋：《農村“外嫁女”集體經濟組織成員資格的確認與法律保護——以海南省三亞市法院“外嫁女”征地補償費分配糾紛案件為研究基礎》，載《法律適用》2018年第11期。雖也有行政調解前置，但最終仍以民事訴訟處理，即在行政調解無效后，仍要重啟民事訴訟程序。行政調解與民事訴訟并不銜接而是平行、獨立的解決機制，廣東“三步走”程序則將行政處理與司法訴訟銜接起來。成員資格爭議糾紛以民事案件受理，或者行政處理前置再以行政訴訟受理在制度層面皆有據可循。2001年最高人民法院政研室答復廣東省高院相關請示時提出，農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院的，只要符合《民事訴訟法》第108條之規(guī)定，人民法院應當受理。據此，成員資格爭議糾紛可要求作為民事案件受理。此后，面臨越來越多的土地補償款分配矛盾，最高法的答復及解釋都確認，集體成員就土地補償費數額提起的訴訟，不屬于平等民事主體之間的法律關系，人民法院不予受理，(50)2002年最高人民法院《答復浙江省高級人民法院關于土地征用補償分配方案的請示》中指出：“農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應由有關行政部門解決”。但涉及成員資格認定方面，仍可提起訴訟，司法訴訟仍向成員資格爭議開放。2005年最高法審委會《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第1條、第24條的規(guī)定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持?！贝撕螅魇∪嗣穹ㄔ焊鶕督忉尅返?4條以民事案由受理成員資格爭議，但《解釋》第1條也規(guī)定，“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”，為行政處理進而行政訴訟留下了司法救濟空間。

廣東省“三步走”程序的形成是實踐的結果，受集體產權共有制深刻影響。珠三角地區(qū)土地租金按股分紅，股權即成員權利益遠高于其他省份，成員資格競爭更為頻發(fā)、敏感和激烈，限定性、排他性更強。集體共有制塑造的經濟實體內生強秩序和多元規(guī)范在適用統(tǒng)一國家法律時更易引發(fā)沖突，行政處理先行介入有助于靈活、因地制宜地化解爭議?！叭阶摺钡奶攸c是調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在化解成員資格爭議時的協調功能，激活基層信訪介入成員資格爭議的屬地責任，為司法堅持法律底線適用設定前置屏障。司法在“外嫁女”權利救濟上有明顯弱點：首先，“外嫁女”的“法律獲勝”并不能實現“利益獲勝”。“外嫁女”起訴時，法院要求行政村提供戶籍證明、經濟社長提供法人代碼或個人身份證號，社長一般不會配合，有的社長直接告訴村書記，如果行政村為“外嫁女”提供戶籍證明，以后給該“外嫁女”的分紅就由行政村支付，經濟社不會負擔?！巴饧夼敝荒苴A得勝訴之前的股權分紅，此后則必須每年都起訴才能夠再得分紅。即使贏得訴訟，“外嫁女”也要面臨全經濟社人的指責，甚至其父母兄弟都不會支持。其次，司法裁判是“自主的封閉體系”，有著獨立的技術內涵、特定的運行邏輯和嚴格的規(guī)范依據，是法律文本的實施者、見證者，遵守法律規(guī)定是其首要原則。司法對于成員資格認定大包大攬、廣開大門反而會激化經濟社與爭議村民的矛盾，不利于成員資格認定秩序的穩(wěn)定。

五、集體共有制下成員資格認定的行政平衡與失衡

“三步走”程序的特點是在成員資格認定中切實發(fā)揮行政調解的作用。如韋伯所說，行政不僅是以法律之構成既定權力的基礎而實施法律，還追求政治、倫理、功利等目標。(51)[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》(第二卷上冊)，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第786頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于成員資格認定的標準和價值迥異于村社、法院：村社追求共同體利益及內部秩序，目標是成員個體分利；法院旨在實施法律，維護法定的價值及權利；基層行政則在國家法律政策與村社共同體規(guī)則之間尋找平衡，作為統(tǒng)一抽象的國家法律和個體多元的村規(guī)民約間的調適杠桿來認定成員資格，在調整股權分配利益時既維護法律權威，也保護村社共同體秩序。

(一)行政介入對成員資格認定的平衡

珠三角地區(qū)成員資格爭議申請行政處理的具體操作是，先向農辦遞交申請書，然后農辦協調信訪辦共同解決，這種“行政吸納”的好處是在村民集體民主決策和保護少數群體利益之間建立起平衡。亦即行政管控在維護村民自治的同時，也對集體共有制的強制秩序進行調整。

行政認定比司法認定更能維護村民自治，在有著強自治能力的珠三角農村，賦予村社自主解決問題的空間是基層行政一貫的運行邏輯。基層行政在認定成員資格時，不僅視經濟社為治理的對象，也視其為自治的主體。成員資格之爭本質是利益之爭，而非共同體身份之爭，亦非基于習慣法的倫理之爭，經濟社內生出利益分配的約束機制，就可以減少少數人爭利及其誘發(fā)的模仿效應，實際上是維護村規(guī)民約的效力，形成社會層面的支配秩序。

行政認定更能從整體上調整土地分配利益，依法保護少數人利益。“外嫁女”等群體要求確認成員資格的矛盾是“多數決定”與“少數不服從”的矛盾，“這一矛盾本身是由民主決策機制造成的，因此無法在村民自治框架內部解決。”(52)桂華：《論法治剩余的行政吸納——關于“外嫁女”上訪的體制解釋》，載《開放時代》2017年第2期?；鶎有姓Υ迳缬泄芸貦嗔η矣汹厪妱輵B(tài)，與經濟社小型內聚單元的自治相比，行政伴隨公共利益的調整，行使權威時的抽象規(guī)則性；這既是秉持“法律面前人人平等”功能原則的結果，也是反對“逐個”解決問題的結果。(53)同前注〔51〕，第1123頁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控首先是宏觀規(guī)則形成上對村規(guī)民約的法律審核與備案管理。如對“外嫁女”既要防止其“兩頭不占”也要防止“兩頭占”，政府從村規(guī)民約層面調整和審查比司法保護更加有效明晰。許多村規(guī)民約賦予“外嫁女”戶籍選擇權，可選擇保留戶籍或遷移戶籍。(54)浙江還有地區(qū)規(guī)定“外嫁女”必須遷戶口。如于2012年底執(zhí)行的廣州市《廟南村村民公約》中規(guī)定：“婚嫁遷入我村的已股份固化的婦女，可選擇在原村或我村享受福利待遇。選擇在我村享受福利待遇的，需在原村退股后(出具鎮(zhèn)或村退股證明)，在我村才享受我村村民的同等福利待遇。”(55)參見廣東省廣州市中級人民法院(2014)穗中法行終字第1526號行政判決書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控還體現為管理介入，通過向村兩委、經濟社社長及村黨組織傳達法律政策要求，做通鄉(xiāng)村精英及權力代表的工作的同時處理成員資格爭議矛盾。

(二)股權固化對成員資格爭議的“過度激勵”

與長三角地區(qū)及其他一線城市的發(fā)達農村相比，珠三角集體經濟組織成員資格爭議問題更加凸顯。裁判文書網上廣東省以外省份的成員資格糾紛多是土地征收補償中的資格認定，較少股份分紅爭議。另如，筆者等人調研的武漢市C街道的七個行政村中，有四個行政村集體年收入為數百萬：鄭村因修路占地獲征地補償700萬元的集體存款；孫村因汽車城項目、地鐵項目獲征地補償3億余元，還建樓房及門面房后剩余500萬元，且每年有100萬元門面房租金；劉村獲征地補償約2.5億元，建小學花費7千萬元，剩余及利息為集體收入；徐村獲征地款約3億，還建樓房及廠房后，每年可得集體收入800余萬元。2015年，C鎮(zhèn)各行政村成立了股份公司，股東為全體村民。2019年，C鎮(zhèn)各村確定成員資格，開始制定分紅方案，實行成員分值制，分值由街道政府統(tǒng)一規(guī)定，分值在3.5—6分/年之間，老干部、黨員分值高于群眾；但在成員資格、股權分值、分紅數額的確認上都未引起波瀾。兩相對比，同樣有巨額集體經濟收入，為何珠三角農村成員資格認定爭議激烈而武漢平靜？原因就在于珠三角集體共有制產權的利益實在化。珠三角農村缺乏能夠代表公共利益、具有超越性的行政村，集體土地利益分配被個人利益所綁架，個體間利益競爭緊張，武漢農村為虛股即只有股權沒有分紅。

珠三角地區(qū)集體經濟組織成員資格確認經歷了兩個階段：1990年代中后期開始由經濟合作到股份合作的轉變，推行人地分離將地權變股權，成員權隨量化配股確定，一時間，引發(fā)大量“外嫁女”股份分紅權利的爭議。(56)同前注〔10〕。為明晰集體收益分配邊界以解決土地利益分享問題，珠三角地區(qū)進一步推行股權固化，成員資格不再在經濟社內調整而固定到個人，并以個體化繼承、贈予的方式流轉。(57)中共南海市委、南海市人民政府：《南海市農村股份合作制改革試驗研究》，載《現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)》2002年第4期。2017年左右，廣州市B區(qū)也開始推行股權固化，將集體產權共有下的“活股”變成“死股”。成員資格原是每五年在經濟社內調整一次，股權固化后則不再調整。股權固化本旨在減少成員資格認定糾紛、緩解上訪壓力，但以劃定利益邊界來停止股權調整和再分配的舉措卻強化了成員資格沖突。

股權固化為股權糾紛提供了“過度激勵”，股權固化使得股權收益永久化，放大了部分群體的潛在收益，強化了成員資格爭奪沖突。(58)溫鐵軍、劉亞慧、唐溧等：《農村集體產權制度改革股權固化需謹慎——基于S市16年的案例分析》，載《國家行政學院學報》2018年第5期。股權固化實際將集體經濟組織成員權消解為個體財產權，使經濟社內矛盾轉化為家庭矛盾，“外嫁女”等群體對資格認定的異議本是經濟社內部矛盾，股權一旦由父母分配甚或繼承轉移，就會引發(fā)家庭內部矛盾?！巴饧夼?、出國人員爭取股權的訴訟就由少數團體對經濟社的團體訴訟變?yōu)閭€人對家庭成員的訴訟，在鄉(xiāng)村社會中，矛盾越具有公共性、越抽象越不會破壞個體關系、撕裂社會，而當沖突為個體對個體時，就會加劇社會撕裂、削弱共同體團結。如H鎮(zhèn)F村三組50余戶，其中20戶“農轉非”人員起訴經濟社要求分紅，法院判決不予支持。在新一輪股權分配戶代表會議上，“農轉非”人員再次要求資格確認，經全體投票亦未通過，但都未引發(fā)雙方矛盾，正如某“農轉非”人員所說，“這個分配爭議是‘農轉非’人員對農民，不是針對某個人，也不是我對誰的矛盾，日常關系不會受影響”，經濟社內的任何公共活動，雙方還是共同參與。集體中的“公對公”矛盾，或抽象主體間的沖突在鄉(xiāng)村社會中不會引發(fā)社會撕裂，而是規(guī)則選擇之爭；但若是親屬間個人對個人的矛盾，就會引發(fā)沖突。H鎮(zhèn)親屬間爭房產的訴訟日益增多，調研時就常見貼大字報、用油漆潑門要財產的家庭糾紛。

股權固化也沖擊集體產權共有制的弱治理功能，股權固化進一步強化了集體所有等同于股民個人權利相加的認識，(59)賀雪峰：《大國之基：中國鄉(xiāng)村振興諸問題》，東方出版社2019年版，第235、236、241頁。對內統(tǒng)籌的集體約束力受到沖擊，共有制塑造的集體經濟組織弱治理能力也進一步瓦解。如武漢農村也有巨額集體經濟收入，但通過“強村弱組”和“股權虛化”結構強化村級治理能力。H鎮(zhèn)各經濟社原本征地款分為集體積累股(80%)作為集體經營和公益建設，社員分配股(20%)作為補償分掉，但隨著個人利益強化，村民不斷要求將征地款分光分盡，并有村民群體上訪實現訴求。在環(huán)境衛(wèi)生整治中，拆除邊棚也越來越困難，村民對于土地利益寸土不讓，原本美化村莊的舉措遭受村民反對指責，集體治理功能下降后，村莊公益事業(yè)和建設的推進越發(fā)困難。股權固化背離于股份合作制的初衷，即“推行農村股份合作制并不是要拆散這個集體去另起爐灶，而是要鞏固這個集體，維護這個集體的法律地位?！?60)廣東省南海農村改革試驗區(qū)辦公室：《南海市開展農村土地股份合作制的試驗》，載《農村研究》1994年第1期。農村產權制度改革應增強村級治理能力而非削弱之。

(三)行政強干預對成員資格認定沖突的激化

成員資格爭議的行政化解是通過行政介入調節(jié)國家法律與村規(guī)民約、經濟社多數人利益與少數人權利間的關系，塑造平衡秩序，逐步加強對個別群體的利益保護并維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定。行政介入不是強制實施國家法律或以國家法封鎖村民自治，而是規(guī)范村民自治。

但近年來，廣州市H鎮(zhèn)在成員資格認定上有行政下沉和強干預的趨勢，尤其是強制要求為“外嫁女”配股和統(tǒng)一推行股權固化。面對經濟社不支持股權固化中逐漸放開對“外嫁女”配股的要求，H鎮(zhèn)政府強制規(guī)定，“對于不給‘外嫁女’配股的經濟社社長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將下發(fā)停止履行職務通知書?！?61)2019年7月22日與廣州市H鎮(zhèn)政府工作人員訪談(男，50歲)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以強干預形式介入成員資格認定激化了成員資格認定沖突，遵守行政要求的社長受到社區(qū)內強烈輿論指責甚至暴力威脅，而抵抗行政要求的社長則被認為是社區(qū)的“代理人”“英雄”。如廣東佛山某村干部因政府施壓而上交公章，當晚村民即召開村民會議聲討村長。(62)同前注〔10〕。南海區(qū)某經濟社長因拒不履行鎮(zhèn)政府落實社內“外嫁女”分紅要求，鎮(zhèn)政府申請法院強制執(zhí)行，因拒不到庭被拘留15日，引發(fā)100余名村民到鎮(zhèn)政府上訪。近千名村民聯合簽名，不同意“外嫁女”享受村里的分紅。(63)《不給“外嫁女”分紅，百村民聚集抗議，村長遭拘留》，載《南方都市報網絡版》，http://news.southcn.com/dishi/zsj/content/2009-07/03/content_5325012.htm，2020年2月25日最后訪問。

行政強干預下的成員資格認定因受到村民的廣泛阻力，也難以實施。如奧斯特羅姆指出的：“試圖把一套規(guī)則強加于整個區(qū)域，而不是制定適合轄區(qū)內各地情況的特殊規(guī)則，會使官員們在建立和實施那些對當地占用者似乎是有效而公正的規(guī)則時遇到極大的困難。”(64)同前注〔11〕，第19頁。從實際執(zhí)行效果來看，南海區(qū)“固化股權”的改革并不理想，南海區(qū)早在1996年就開始推行股權固化改革，但2006年許多農村集體經濟組織仍然選擇定期調整股權的做法。(65)劉雪梅：《土地承包經營權確股的“南海模式”研究》，載《國家行政學院學報》2016年第4期。而且，行政實施的成本也極高，比如南海區(qū)“花費大量精力去處理，花的錢比分紅還多”，還專門成立了“解決出嫁女子及其子女權益問題工作領導小組辦公室”，解決散落在67個村民小組共802個尚未解決的“外嫁女”股權問題。(66)同前注〔10〕。

結 語

集體經濟組織成員資格由資源系統(tǒng)結構、主體規(guī)模以及治理強度等因素形塑，具有情境性和地域性。珠三角地區(qū)農村以集體土地共有制為基礎，形成國家管控與經濟社自治雙向度互構的穩(wěn)定秩序。其成員資格的認定，不僅由團體意定，也由國家法律規(guī)定；不僅是民事利益界定，也是公共利益配置；不僅是私法規(guī)范技術，也是社會治理運行。珠三角地區(qū)成員資格認定也基于實踐理性采取經濟社自治、行政調節(jié)、司法兜底三維度方式。但近年來推行的股權固化或以行政強制為外嫁女分紅等措施，破壞了集體產權共有秩序的平衡性，激化基層矛盾。對此，提出以下建議：一是不應以股權固化替代經濟社內的股權動態(tài)調整。保留經濟社“五年一調”的彈性分配機制或允許村級組織通過民主程序決定股權調整期限；二是增強行政村的治理能力。行政村在我國是具有公共性和權威性的最小單元組織，在實施國家法律、供給鄉(xiāng)村公共品和鄉(xiāng)村公共建設方面發(fā)揮關鍵作用，應注意“政經分離”、行政科層化下沉等對行政村治理能力和權威的削弱；三是規(guī)制行政對成員資格認定干預的限度，尊重村民自治；四是堅持司法對成員資格爭議介入的謙抑運行和兜底功能。