郭煦

持久戰(zhàn) 盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。

29死42傷，作為福建省泉州市鯉城區(qū)新冠肺炎疫情醫(yī)學觀察隔離點，欣佳酒店發(fā)生的嚴重坍塌事故讓人記憶猶新，至今想起仍痛心不已。隨著相關調(diào)查推進，有關這座坍塌大樓非法建設、違規(guī)改造的諸多隱情陸續(xù)曝光。

城市違法建筑層出不窮，時至今日，在中國城鄉(xiāng)的角落，違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。近幾年來，全國多地展開拆違行動，取得一定成效。但在這場基層治理的持久戰(zhàn)中，基層人士疾呼，需要更廣泛的社會認知與參與，諸多難題迫切待解。

各地拆違“量大面廣”

多位業(yè)內(nèi)人士指出，違建問題頻繁出現(xiàn)且長期存在，本質上是我國基層土地管理能力難以規(guī)范引導轉型期百姓各類建設需求的產(chǎn)物，尤其是無法合理控制利益密集地帶中，部分農(nóng)戶和城市居民逐利建房或違規(guī)建房的不合理沖動。

在廣州，一處在當?shù)刂皡^(qū)白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史，并成功復綠。“大缽盂”所在地街道社區(qū)負責人介紹說，現(xiàn)在很難想象，在一片不足500平方米的區(qū)域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時超過500人居住其間。

廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局相關負責人表示，早在20年前，對于這處違建，當時的規(guī)劃部門就下發(fā)過拆除通知書，法院強制執(zhí)行也沒完成。由于未出現(xiàn)較大的安全事故，在沒有更好的安置辦法的情況下，當?shù)匾恢睕]有采取強拆措施。

實際上，房屋建在半山腰，雨季來臨時這里極易出現(xiàn)地質災害。街道辦相關負責人說，2013年前后，“大缽盂”所在的區(qū)域就被確定為地質災害點。直到2018年一場連綿數(shù)日的大雨，才讓這里的問題再次進入官方視野。

2019年3月開始，廣州針對白云山景區(qū)周邊開展拆違復綠專項行動，通過多部門協(xié)作解決城市拆違的痛點，也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機。社區(qū)工作人員先是對全部408戶居民身份進行一一排查，并進行分流處理。經(jīng)過12輪溝通談判，最終在2019年6月，“大缽盂”內(nèi)的400多戶居民全部搬離。

“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個標志性事件，在其帶動和影響下，廣州城管部門當年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標，但不容忽視的是，廣州市內(nèi)仍有上億平方米的存量違建，拆違工作依然任重道遠。

同樣的情況還發(fā)生在許多城市。今年3月10日，河北省三河市皇莊鎮(zhèn)韶道庵片區(qū)空曠平坦的土地上，一輛挖掘機正在進行拆違后的掃尾工作。“這里原本是民居和沿路小門臉，其中一家經(jīng)營26年的小餐館華東狗肉館，在當?shù)剡€小有名氣。”負責該片區(qū)拆違工作的皇莊鎮(zhèn)黨委組織委員孟浩解釋說，在拔除了這一“沉疴頑疾”后，片區(qū)內(nèi)其他違建戶也不再觀望，主動配合拆違工作。該片區(qū)3月底前全部拆除完畢。未來，這里將打造成一個節(jié)點公園。

韶道庵片區(qū)是三河拆違工作的一個縮影。今年以來，三河市圍繞開展“三創(chuàng)四建”活動，以“兩違”整治為突破口，掀起了大規(guī)模拆除農(nóng)村私搭亂建、違法建設的高潮?；是f鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)平香線、侯譚線、馬皇線三條線道路兩側違建共涉及493宗，目前已拆除205宗，騰退土地498.6畝，全部為自拆;泃陽鎮(zhèn)涉及的北關、東套、東關、東街四個城中村793.22畝違法土地上的違建正集中拆除;燕郊鎮(zhèn)迎賓南路6處違建已拆除;楊莊鎮(zhèn)已拆除違建5200平方米，騰退土地228畝，清理村街內(nèi)部和道路兩側亂停、亂堆、亂放300余處。

在河北邯鄲，近3年來拆除違建1500多萬平方米，數(shù)十年形成的違法建筑得到比較徹底的清理。在浙江臺州，根據(jù)當?shù)?019年初存量違建調(diào)查摸底數(shù)據(jù)，自2013年以來，當?shù)乩塾嫴鸪黝愡`法建筑2.06億平方米，尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。

從直接后果來看，違建問題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規(guī)劃的組織實施，道路、公園綠地等基礎設施、公益項目無法落地。同時，還容易造成安全隱患，違法建筑規(guī)劃設計層次低，建設施工質量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結構、占用著消防通道，不僅存在建筑倒塌的風險，在發(fā)生消防安全事故時還將嚴重影響逃生和救援。

拆違的待解難題

在許多基層政府官員看來，已經(jīng)建成的歷史違建，盡管群眾意見較大，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時滿足。在沒有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環(huán)節(jié)的拆違面臨諸多挑戰(zhàn)，反映出一些基層社會治理的普遍現(xiàn)象。

《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些地方，“先上車，后補票”式違建普遍存在。還有一些城市經(jīng)歷多年“城鎮(zhèn)化”“工業(yè)化”發(fā)展后，歷史遺留違建問題棘手。

目前，違法建筑物的拆除問題成為困擾地方政府和司法機關的難點問題，也是社會普遍關注、在推進城鎮(zhèn)一體化進程中事關社會穩(wěn)定和民生的重大問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，各基層法院受理的涉及違法占地搞建筑的非訴行政執(zhí)行案件逐年遞增，已經(jīng)建成的違法建筑大多已投入使用，建筑規(guī)模大、建設投入資金多，對地方經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機會起到了一定的作用。如果依照強制力強行拆除這些已經(jīng)建成的違法建筑，不僅加大了拆違的難度及成本，致使違法建筑當事人承受巨大經(jīng)濟損失，而且加劇了群眾與政府及司法機關的對抗情緒，形成影響社會穩(wěn)定的重大隱患。

與此同時，由于拆違“投入大、無補貼”，基層感到不堪重負。浙江臺州市相關負責人就表示，拆違費用是一筆巨大開支，拆違加清理按每平方米均價30元計算，每完成100萬平方米年度任務，需要費用約3000萬元。除用于建設小微園區(qū)、商業(yè)開發(fā)等拆后利用方式可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，大部分還是用于復耕復墾復綠及停車場、游步道等基礎設施建設，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負。

“程序繁瑣”“復議訴訟”也致使“拆違戰(zhàn)線”拉長。河北省一些基層干部表示，按照相關規(guī)定，土地違法相關案件需經(jīng)過立案、調(diào)查、告知、處罰、復議、訴訟、執(zhí)行等法定程序，導致拆違工作難以快速執(zhí)行到位。

一位基層住建部門官員表示，違法建筑和違法占地問題背后有著復雜的原因，往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當前主要工作”等原因造成，直到成為多年頑疾，才又引起地方部門的重視和處理決心。要遏制違法建筑問題發(fā)生，既要開展強有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會依法用地和建設觀念、建立預警預防機制、大幅提高違法成本等方面著手，避免“小拖大，大拖炸”。

一是建立“逢違必拆”機制，加大打擊震懾力度。違法占地、違法建筑問題易發(fā)多發(fā)，與長期以來經(jīng)濟粗放式發(fā)展、依法用地和依法建設觀念淡薄等有直接關系。

二是健全預警預防機制，落實共同監(jiān)管責任。預防比拆違更重要，應加大城鄉(xiāng)建設項目審批后監(jiān)管力度，防止“木已成舟”、不易糾正等問題。

三是建立聯(lián)合懲戒機制，疏堵結合源頭治理。違建問題屢禁難絕，除了加大預防和拆除力度，還可探索建立聯(lián)合懲戒機制，讓企業(yè)和個人從不敢違建到不想違建，真正實現(xiàn)源頭治理。

一位不愿透露姓名的政府官員坦言，如果對違建一直都是“運動式治理”的狀態(tài)，相關部門的執(zhí)法不能硬起來，那么違建治理自然難以取得有效成果。對于違建的治理，要著重于常態(tài)化，將違建遏制在萌芽狀態(tài)，而不是等到違建壯大之時，再耗費巨大的物質成本和司法成本去治理。