包國(guó)憲 馬翔 李樹軍

摘? 要： 傳統(tǒng)的政府績(jī)效測(cè)度理論、方法體系以及研究視角無(wú)法有效回應(yīng)公共項(xiàng)目績(jī)效的測(cè)不準(zhǔn)特性?；诠矁r(jià)值管理理論范式，從績(jī)效損失的視角切入，構(gòu)建了新理論范式下具有可操作性的公共項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度體系。以體系為基礎(chǔ)，基于世行項(xiàng)目，實(shí)證測(cè)算了公共項(xiàng)目的績(jī)效損失及其排序。結(jié)果表明：（1）使命型績(jī)效損失在判定公共項(xiàng)目成功與否時(shí)處于統(tǒng)領(lǐng)地位，出現(xiàn)較大程度的績(jī)效損失即可判定項(xiàng)目失敗;（2）工具型績(jī)效損失在傳統(tǒng)公共項(xiàng)目績(jī)效測(cè)度中被等同于全部績(jī)效損失;（3）權(quán)益型績(jī)效損失因缺乏強(qiáng)制性而容易被選擇性忽視。

關(guān)鍵詞： 公共價(jià)值;公共項(xiàng)目;績(jī)效損失;測(cè)度方法;測(cè)度指標(biāo)

一、問題提出

公共項(xiàng)目是世界各國(guó)向社會(huì)公眾供給的最重要公共物品，它主要用于貫徹國(guó)家公共意志、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升公共服務(wù)水平。但作為特定國(guó)家治理方式，“項(xiàng)目制”模式具有典型的“中國(guó)特色”。一方面，中央政府通過大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“反哺”地方，以體現(xiàn)公共性、踐行社會(huì)公平、促進(jìn)共同繁榮[1];另一方面，地方政府則各盡所能，向中央政府要項(xiàng)目，以運(yùn)行公共事務(wù)、彌補(bǔ)財(cái)政缺口[2]。在這種背景之下，海量的公共項(xiàng)目在各地迅速開花結(jié)果，但與此同時(shí)，問題也在不斷增多。

“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展、小跑小項(xiàng)目小發(fā)展、不跑沒項(xiàng)目沒發(fā)展”的口號(hào)成為現(xiàn)實(shí)寫照，似乎公共項(xiàng)目當(dāng)中投入資金越多、項(xiàng)目規(guī)模越大、項(xiàng)目數(shù)量越多、分布區(qū)域越廣，則政府績(jī)效越高。本來(lái)公共項(xiàng)目要秉持?？顚Ｓ谩⑵栈莨卜?wù)原則，然而項(xiàng)目目標(biāo)在實(shí)際運(yùn)作中卻容易被抵消、替代[3]。公眾在公共項(xiàng)目申請(qǐng)過程中缺乏話語(yǔ)權(quán)，最為需要的公共項(xiàng)目可能無(wú)法落地，已經(jīng)落地的公共項(xiàng)目可能無(wú)法精準(zhǔn)符合公眾的需要，越來(lái)越多的項(xiàng)目被公眾詬病為“政績(jī)工程”“形象工程”以及“豆腐渣工程”。

黨的十八大以來(lái)，與公共項(xiàng)目有關(guān)的問題被不斷提及，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要樹立正確政績(jī)觀，多做打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的事，不搞脫離實(shí)際的盲目攀比，不搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢?jī)工程”。黨的十九大報(bào)告以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》均明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！笨梢哉f，這是借鑒政府績(jī)效管理工具以期解決中國(guó)預(yù)算資金管理當(dāng)中存在問題的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措。以此為標(biāo)志，中國(guó)也以專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的方式進(jìn)入了公共項(xiàng)目績(jī)效管理時(shí)代。然而就實(shí)踐情況看，地方政府對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效管理的認(rèn)知尚停留在概念階段，現(xiàn)行績(jī)效測(cè)度方法同全面推進(jìn)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理的要求還有距離，因此，探索公共項(xiàng)目績(jī)效測(cè)度應(yīng)遵循的理論范式，并開發(fā)新的績(jī)效評(píng)估方法是現(xiàn)實(shí)之需與當(dāng)務(wù)之急。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要從理論與視角兩個(gè)方面加以反思。在理論上，需要回答的問題是，基于功能主義與實(shí)證主義的調(diào)查模式、強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理的新公共管理理論范式，能夠準(zhǔn)確測(cè)度公共項(xiàng)目績(jī)效嗎？在視角上，以往從正面進(jìn)行績(jī)效測(cè)度的結(jié)果往往與公眾的感知存在較大差距，無(wú)論什么樣的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，有些地方政府總會(huì)用來(lái)標(biāo)榜自己做得有多好，績(jī)效有多高，績(jī)效評(píng)估報(bào)告中“總體上是好的，僅談一點(diǎn)點(diǎn)問題”的只論成績(jī)、回避問題的惡性循環(huán)必須得到打破。而采取逆向視角，探究公共項(xiàng)目中的“績(jī)效損失”可能是一條可行路徑。由此形成了本文的關(guān)鍵研究問題：公共項(xiàng)目績(jī)效損失的結(jié)構(gòu)與測(cè)度方法。對(duì)這一問題的研究，有助于推動(dòng)政府對(duì)于公共項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)從過去“做了哪些公共項(xiàng)目，績(jī)效是多少？”轉(zhuǎn)向“哪些公共項(xiàng)目不應(yīng)該建，哪些方面還有改進(jìn)空間？”

二、文獻(xiàn)綜述

公共項(xiàng)目績(jī)效損失由來(lái)已久，并早已為國(guó)內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注。有關(guān)項(xiàng)目績(jī)效的各種調(diào)查結(jié)果顯示低績(jī)效項(xiàng)目并不罕見，世界銀行只有三分之一的項(xiàng)目符合目標(biāo)[4]，國(guó)際公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中有約90%的項(xiàng)目存在問題[5]。對(duì)于項(xiàng)目問題的表述是存在績(jī)效損失的證據(jù)，而通過測(cè)度對(duì)這些證據(jù)加以清晰描述則是推動(dòng)解決這一問題的前提。公共項(xiàng)目評(píng)估范式?jīng)Q定著項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度的根本信仰體系[6]，在不同體系下，對(duì)績(jī)效損失的認(rèn)知、測(cè)度方法會(huì)有不同，本文通過對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)梳理亦印證了這一點(diǎn)推論，共發(fā)現(xiàn)三重約束、新公共管理及公共價(jià)值管理等三條研究路徑。

1. 三重約束及其績(jī)效損失測(cè)度體系

公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的概念誕生于新公共管理運(yùn)動(dòng)。但在新公共管理運(yùn)動(dòng)之前，公共項(xiàng)目的“績(jī)效”測(cè)度也從來(lái)沒有中斷過。傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)被稱為“三重約束”（triple constraint）：時(shí)間、成本和質(zhì)量[7][8][9]。這種標(biāo)準(zhǔn)最初被應(yīng)用于私人項(xiàng)目管理，直到20世紀(jì)60年代，它被連接到公共項(xiàng)目評(píng)估。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，“三重約束”范式都成為公共項(xiàng)目是否具有績(jī)效的判斷準(zhǔn)則[10][11][12]。

三重約束范式下的績(jī)效損失表現(xiàn)為項(xiàng)目延誤、超支以及質(zhì)量問題。與此相對(duì)應(yīng)的測(cè)度方法也較為簡(jiǎn)單，比較常見的是甘特圖、凈值管理法以及關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法。這一類研究文獻(xiàn)中，更多學(xué)者關(guān)注于公共項(xiàng)目三重約束績(jī)效損失的影響因素。Assaf & Sadiq通過訪談與多元回歸研究了大型公共項(xiàng)目延誤的原因，結(jié)果表明，低價(jià)中標(biāo)制度、更改訂單、拖延付款、承包商規(guī)劃、現(xiàn)場(chǎng)管理不善、監(jiān)督不力、勞工短缺、承包商施工困難等原因?qū)е马?xiàng)目延誤[13]。Moman& Sweis等學(xué)者將用戶變化、天氣、合同糾紛、設(shè)計(jì)缺陷等因素納入考慮[14][15]。Kamin研究了公共項(xiàng)目的成本超支問題，他通過案例研究，得出成本超支的主要因素是原材料成本增加、原材料估計(jì)不準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)變更、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、計(jì)劃不足和資源短缺[16]。此外，秉持三重約束績(jī)效觀的學(xué)者也列舉了“無(wú)效控制”“激勵(lì)故障”“滿意度”“沖突”等眾多可能導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效不高的原因[17][18]。

但是，三重約束范式因其過于簡(jiǎn)單的績(jī)效內(nèi)涵而受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。傳統(tǒng)的鐵三角措施不適用于衡量大型公共部門發(fā)展項(xiàng)目的績(jī)效[19];如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，那么絕大多數(shù)的項(xiàng)目是失敗的[20];不能僅僅依靠三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度，項(xiàng)目成功與否還應(yīng)該廣泛采納各利益相關(guān)者的觀點(diǎn)[21];這樣的測(cè)度缺乏成本效益分析或系統(tǒng)地建立真實(shí)需求或未來(lái)利益[22];不追求滿足需要的公共項(xiàng)目即使符合三重約束，也應(yīng)該是沒有績(jī)效的項(xiàng)目[23]?？偨Y(jié)來(lái)看，對(duì)三重約束的批判集中在兩個(gè)方面，一是過于嚴(yán)格，僅通過質(zhì)量、時(shí)間與成本的問題就判定公共項(xiàng)目失敗顯然過于苛刻;二是測(cè)度出的績(jī)效損失僅能體現(xiàn)整體績(jī)效損失的冰山一角，忽略了更重要的部分。簡(jiǎn)言之，“三重約束”的問題在于過分關(guān)注項(xiàng)目自身而忽視了其要承載的最初使命[24]。

2.新公共管理及其績(jī)效損失測(cè)度體系

對(duì)三重約束的反思始于新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，這一時(shí)期，西方國(guó)家的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估也經(jīng)歷了從管理理念的介紹到測(cè)度方法開發(fā)的復(fù)興時(shí)期[25]。新公共管理從科學(xué)管理傳統(tǒng)中公共部門的“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”和商業(yè)性“公共管理”理念出發(fā)，假定私營(yíng)部門比公共部門管理要好，因此公共部門必須學(xué)習(xí)私人部門的最佳做法[26]。在新公共管理概念下公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估遵循實(shí)證主義的方法論，信奉存在著自然法則支配的、單一的、真實(shí)的事實(shí)，這些事實(shí)是可以被科學(xué)的方法予以發(fā)現(xiàn)和利用[27]。

這一時(shí)期的文獻(xiàn)在三重約束的基礎(chǔ)上有了更為豐富的內(nèi)容。一是，將滿意度維度納入績(jī)效評(píng)估，滿意度不高是一種績(jī)效損失，利益相關(guān)者滿意度不再是三重約束指標(biāo)的影響因素，而是實(shí)現(xiàn)了因果互換[28][29];二是，在過程與產(chǎn)出階段，增加了投入產(chǎn)出比等經(jīng)濟(jì)、效率型指標(biāo)，投入產(chǎn)出比低、效率不高是績(jī)效損失[30][31][32];三是，在結(jié)果階段，增加了效益、安全性、名譽(yù)、影響等指標(biāo)，效益未達(dá)預(yù)期、安全問題、負(fù)面影響等是績(jī)效損失[33][34][35]。新公共管理范式下的績(jī)效損失是包含了三重約束的，公共項(xiàng)目效率維度的績(jī)效損失涵蓋了進(jìn)度與成本指標(biāo)，效益維度的損失涵蓋了質(zhì)量。

新公共管理范式更加注重測(cè)度方法。梳理文獻(xiàn)可知，常用的公共項(xiàng)目績(jī)效測(cè)度方法不下十種。從目標(biāo)測(cè)評(píng)法[36]到投入產(chǎn)出分析法[37]，從數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法[38]到神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)智能評(píng)價(jià)法[39][40]，從層次分析法[41]到綜合模糊評(píng)價(jià)法[42]，從成本效益法[43]到聚合多種績(jī)效評(píng)估方法的多準(zhǔn)則決策評(píng)價(jià)法[44]，從滿意度導(dǎo)向的績(jī)效測(cè)度[45]到交互式多目標(biāo)評(píng)價(jià)方法[46]。但是無(wú)論何種方法，測(cè)量的績(jī)效損失沒有超出以上三方面內(nèi)容，都是圍繞“3E”及“顧客滿意度”進(jìn)行測(cè)度。新公共管理范式，過分依賴于定量測(cè)量工具，追求通過數(shù)學(xué)模型對(duì)可計(jì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，做到對(duì)項(xiàng)目投入產(chǎn)出的精確測(cè)量。

新公共管理范式下的績(jī)效損失測(cè)度可以相對(duì)精確地測(cè)量公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、效率與效益損失，但其采用商業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)影響了對(duì)績(jī)效損失的認(rèn)知[47]。首先，如果項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象被簡(jiǎn)單化為顧客[48]，那么其他利益相關(guān)者的“不滿意”將不會(huì)被納入績(jī)效損失;其次，由追求“效率”的公共部門發(fā)起并主導(dǎo)的項(xiàng)目不可避免地削弱其在公共性方面的責(zé)任;最后，對(duì)于結(jié)果的過分關(guān)注會(huì)使得多元價(jià)值在一開始就受到忽視。以上造成的后果是，雖然會(huì)減少公共項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度的誤差，卻無(wú)法反映全部績(jī)效損失，這也揭示了為什么測(cè)度結(jié)果很好的公共項(xiàng)目也并非能完全滿足公眾需要。

3.公共價(jià)值管理及其績(jī)效損失測(cè)度體系

1995年，Moore在《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中首次提出公共價(jià)值的概念[49]，開辟了公共價(jià)值管理研究的先河[50]。但由于其定義的公共價(jià)值概念仍然模糊，政府績(jī)效仍是衡量公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的一種工具，因此，Moore的公共價(jià)值管理沒有完全突破以工具理性為核心的新公共管理范式。以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論（簡(jiǎn)稱“PV-GPG理論”）是公共價(jià)值管理理論體系中的核心理論之一[51][52]。PV-GPG采用第四代評(píng)估的建構(gòu)主義方法論，重新定義了公共價(jià)值與績(jī)效的概念與關(guān)系，它提出了以下核心觀點(diǎn)：（1）公共價(jià)值是公眾集體偏好經(jīng)過社會(huì)和政治協(xié)調(diào)等社會(huì)建構(gòu)過程后的一種供需平衡的表達(dá);（2）從公共價(jià)值共識(shí)到公共價(jià)值創(chuàng)造再到政府績(jī)效，本質(zhì)上是從抽象到具體的過程，是同一價(jià)值在不同發(fā)展階段的不同表現(xiàn)形式;（3）政府績(jī)效是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)。公共價(jià)值是政府績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)，而政府績(jī)效則是公共價(jià)值的落腳點(diǎn)[53]。

由此可知，績(jī)效損失是由于社會(huì)價(jià)值建構(gòu)的缺失、治理的缺陷而導(dǎo)致公共項(xiàng)目對(duì)其所應(yīng)承載公共價(jià)值的偏離與產(chǎn)出的減少。PV-GPG理論提出了價(jià)值鏈分析方法，它是從各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)分析公共價(jià)值分布，績(jī)效損失方法則是從公共項(xiàng)目生命周期的各個(gè)階段來(lái)測(cè)度績(jī)效損失。傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)更多是一種事后評(píng)價(jià)，但績(jī)效損失測(cè)度方法屬于全周期評(píng)價(jià)，有價(jià)值分布的階段就有績(jī)效。以上決定了績(jī)效損失伴隨著績(jī)效生產(chǎn)的整個(gè)過程。從全周期看待績(jī)效損失有三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是保證績(jī)效損失測(cè)度的完備性，二是有利于績(jī)效損失治理，三是明確了績(jī)效責(zé)任。

公共價(jià)值具有多維度特征[54]，進(jìn)行完備、互斥的分類并非易事，更難的是衡量組織創(chuàng)造公共價(jià)值的程度，現(xiàn)有文獻(xiàn)為基于公共價(jià)值的績(jī)效損失測(cè)度積累了一定的研究基礎(chǔ)[55][56]。O' Flynn認(rèn)為公共價(jià)值可以分為與權(quán)利和責(zé)任有關(guān)的終極價(jià)值以及強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致這種終極價(jià)值的工具價(jià)值，其中，終極價(jià)值是指最終想要的理想狀態(tài);工具價(jià)值則是實(shí)現(xiàn)終極價(jià)值所需付出的努力[57]。Bozeman也有類似的分類，他認(rèn)為公共價(jià)值有主要價(jià)值與工具價(jià)值，主要價(jià)值的核心特征是有價(jià)值事務(wù)，而工具價(jià)值則是實(shí)現(xiàn)主要價(jià)值的手段，這兩種價(jià)值有時(shí)候可以互相替換[58]。Rosenbloom以是否隸屬于公共部門的使命，將公共價(jià)值分為使命型和非使命型公共價(jià)值[59]。三種分類有相似之處，比如，主要價(jià)值、終極價(jià)值與使命型公共價(jià)值高度契合。但是也有差異，比如前兩種分類對(duì)于具有政治屬性的非使命型公共價(jià)值有所忽視，而后一種分類則認(rèn)為工具價(jià)值具有行政屬性而要?dú)w于使命型公共價(jià)值。

為了完備且互斥地進(jìn)行公共價(jià)值的分類，本文在以上分類的基礎(chǔ)上，提出一種新的公共價(jià)值分類框架：一是使命型價(jià)值，二是工具型價(jià)值，三是權(quán)益型價(jià)值。其中，使命型價(jià)值指公共項(xiàng)目所承載的基本使命與根本目標(biāo);工具型價(jià)值指實(shí)現(xiàn)使命型公共價(jià)值的基本手段;權(quán)益型價(jià)值雖然不屬于公共項(xiàng)目直接使命，但卻是通過憲法、法律、條例、規(guī)則、義務(wù)及共識(shí)等規(guī)定的具有權(quán)益性質(zhì)的價(jià)值，這類價(jià)值經(jīng)常出現(xiàn)在憲法、法律等文獻(xiàn)中，但在績(jī)效評(píng)價(jià)中因其難以把握而容易忽視。

在這一框架之下，績(jī)效損失結(jié)構(gòu)得以確立，對(duì)于公共項(xiàng)目而言，使命型價(jià)值偏離對(duì)應(yīng)著使命型績(jī)效損失，表現(xiàn)在公共項(xiàng)目沒有承載正確的使命，既沒有實(shí)現(xiàn)自上而下的國(guó)家意圖，亦沒有彰顯自下而上的公眾意志。工具型價(jià)值偏離對(duì)應(yīng)著工具型績(jī)效損失，表現(xiàn)在公共項(xiàng)目沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效率。權(quán)益型價(jià)值偏離對(duì)應(yīng)著權(quán)益型績(jī)效損失，表現(xiàn)在公共項(xiàng)目全周期中，管理方對(duì)各類的法律、法規(guī)、條例所保障的公眾權(quán)利的忽視。該框架使公共項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度回歸了公共項(xiàng)目應(yīng)該承載公共價(jià)值的本質(zhì)，從根本上避免了三重約束與新公共管理框架下對(duì)于損失的漏測(cè)，同時(shí)，三重約束與新公共管理下的績(jī)效損失作為公共價(jià)值框架下績(jī)效損失的部分而繼續(xù)存在。

三、分析框架

盡管有了公共價(jià)值的分類框架，但公共價(jià)值屬于公共行政中不可直接觀測(cè)的“潛變量”，就像亞里士多德寫出《政治學(xué)》已經(jīng)2300多年，但“正義價(jià)值”無(wú)法作為可以直接測(cè)度的指標(biāo)。因此，公共價(jià)值需要由績(jī)效指標(biāo)承載，績(jī)效是公共價(jià)值的具體替代變量。Budd的研究提供了啟示，他提出生態(tài)效率是可持續(xù)性價(jià)值的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、公平性是正義價(jià)值的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、GDP是富足價(jià)值的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)[60]。在此將遵循“公共價(jià)值-績(jī)效-績(jī)效損失-績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)”的論述路徑來(lái)闡釋分析框架。

1.使命型價(jià)值與績(jī)效損失

使命型公共價(jià)值是公共項(xiàng)目本身所要承載的使命與最終目標(biāo)，如果一個(gè)公共項(xiàng)目沒有承載或者承載錯(cuò)了使命，那么再來(lái)談?wù)撈渌麅深悆r(jià)值就毫無(wú)意義，因此可以說，此類價(jià)值在所有價(jià)值中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。使命型績(jī)效損失也是最大的損失。本文提出了協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好、效益、可持續(xù)性等使命型公共價(jià)值，并具體化了相應(yīng)的績(jī)效損失以及測(cè)度指標(biāo)。

公共項(xiàng)目的使命型公共價(jià)值首先要反映協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好，這是公共項(xiàng)目具有合法性的重要前提，沒有體現(xiàn)公眾需求的項(xiàng)目根本沒有存在的價(jià)值，正如Samet的觀點(diǎn)：如果一個(gè)公共項(xiàng)目是不相關(guān)的，它應(yīng)該在一開始就被終止和拒絕[61]。在這里，公共項(xiàng)目的相關(guān)性就成為承載協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好價(jià)值的績(jī)效指標(biāo)。相關(guān)性評(píng)價(jià)也被廣泛地應(yīng)用于國(guó)際資金援助類公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中。根據(jù)世界銀行項(xiàng)目評(píng)估指南，一切公共項(xiàng)目必須與項(xiàng)目接受方以及捐贈(zèng)者的權(quán)益和政策、目標(biāo)群體的需求相符合。具體而言，有三個(gè)衡量指標(biāo)：一是項(xiàng)目與世行對(duì)所在國(guó)援助的戰(zhàn)略相符合;二是項(xiàng)目與所在國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略相符合;三是項(xiàng)目與所在地公眾需求相符合。如果說前兩個(gè)指標(biāo)是自上而下的戰(zhàn)略層面的相關(guān)性，那么第三個(gè)指標(biāo)則是自下而上的需求層面的相關(guān)性。顯然，績(jī)效損失就是這三項(xiàng)指標(biāo)的不相關(guān)或者弱相關(guān)，可以用相關(guān)性程度指標(biāo)來(lái)作為使命型績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)之一。

在公共項(xiàng)目承載了協(xié)調(diào)后的公眾偏好之后，效益價(jià)值成為最重要的使命型公共價(jià)值。它用以衡量公共項(xiàng)目具體項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這里的效益同新公共管理范式下“3E”中的效益，區(qū)別在于公共價(jià)值理論范式下的效益要建立在公共項(xiàng)目的高相關(guān)性之上，效益價(jià)值的評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目整體目標(biāo)與具體目標(biāo)。整體目標(biāo)需要以具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，具體目標(biāo)是整體目標(biāo)的構(gòu)成要素。在目標(biāo)設(shè)置合理的前提下，目標(biāo)沒有完成就是績(jī)效損失，指標(biāo)的完成差距是使命型績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)。

可持續(xù)性價(jià)值決定了公共項(xiàng)目在完工之后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目效益價(jià)值能否繼續(xù)發(fā)揮。公共項(xiàng)目可持續(xù)性價(jià)值的維度較多，既包括項(xiàng)目運(yùn)行的可持續(xù)，又包括政策的可持續(xù)，還包括環(huán)境的可持續(xù)。其中項(xiàng)目運(yùn)行的可持續(xù)價(jià)值主要涉及運(yùn)行機(jī)構(gòu)基本情況、運(yùn)營(yíng)維護(hù)計(jì)劃制定情況、運(yùn)營(yíng)維護(hù)計(jì)劃執(zhí)行情況等三個(gè)績(jī)效指標(biāo)，反之，缺乏有效的運(yùn)行機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)計(jì)劃則是績(jī)效損失。政策的可持續(xù)績(jī)效指標(biāo)指項(xiàng)目所在地對(duì)項(xiàng)目的支持情況，所在地不支持此類項(xiàng)目則屬于績(jī)效損失。依據(jù)一般環(huán)境可持續(xù)性評(píng)價(jià)原則，環(huán)境可持續(xù)的績(jī)效指標(biāo)包括空氣污染、水污染、噪聲污染、固體污染四項(xiàng)，出現(xiàn)了以上四種污染就屬于績(jī)效損失。公共項(xiàng)目的不可持續(xù)程度是使命績(jī)效損失的測(cè)度指標(biāo)之三。

2.工具型價(jià)值與績(jī)效損失

工具型公共價(jià)值是實(shí)現(xiàn)使命型公共價(jià)值的工具與手段。使命型公共價(jià)值確保“選擇了正確的公共項(xiàng)目”，明確了公共項(xiàng)目建設(shè)的理由。而工具型公共價(jià)值則確?！罢_地建設(shè)項(xiàng)目”，明確了公共項(xiàng)目建設(shè)的方式。工具型績(jī)效損失意味著在建設(shè)項(xiàng)目過程之中，沒有按照預(yù)期進(jìn)行產(chǎn)出。對(duì)于公共項(xiàng)目而言，效率和經(jīng)濟(jì)是最重要的工具型公共價(jià)值。此外，由于大多數(shù)公共項(xiàng)目屬于工程項(xiàng)目，因此質(zhì)量與安全也是工具型公共價(jià)值的內(nèi)容。以上四種價(jià)值共同構(gòu)成工具型價(jià)值。

首先，效率用以衡量投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，表示盡可能用少的資源消耗達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及研究文獻(xiàn)表明，公共項(xiàng)目效率可以用推進(jìn)程度與產(chǎn)出程度來(lái)衡量，進(jìn)度與產(chǎn)出是測(cè)度項(xiàng)目效率的最重要指標(biāo)[62]。進(jìn)度延遲與產(chǎn)出不足可以反映項(xiàng)目效率低下，導(dǎo)致公共項(xiàng)目無(wú)法在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用。因此，公共項(xiàng)目進(jìn)度延遲以及產(chǎn)出不足就是績(jī)效損失。

其次，經(jīng)濟(jì)性指合理使用資金以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。公共項(xiàng)目涉及的工程設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、人員開支等內(nèi)容需要大量的資金，任何一個(gè)環(huán)節(jié)管理不善都很容易導(dǎo)致項(xiàng)目超支，它常常來(lái)源于因管理漏洞而存在的資金重復(fù)支配與浪費(fèi)。公共項(xiàng)目成本是承載經(jīng)濟(jì)性的績(jī)效指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的前提下，成本超支代表績(jī)效損失。

再次，質(zhì)量是公共項(xiàng)目最基本的要求之一，它直接關(guān)系受益群眾的切身利益，是使命型價(jià)值的關(guān)鍵影響因素。高質(zhì)量的公共項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性、效益等使命型公共價(jià)值的前提。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是承載質(zhì)量?jī)r(jià)值的績(jī)效指標(biāo)。公共項(xiàng)目在任何建設(shè)環(huán)節(jié)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)出現(xiàn)績(jī)效損失。

最后，安全是公共項(xiàng)目建設(shè)的底線，它事關(guān)利益相關(guān)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與政府形象。在任何公共項(xiàng)目當(dāng)中，安全都是被高度重視與一再?gòu)?qiáng)調(diào)的價(jià)值。項(xiàng)目安全是承載安全價(jià)值的績(jī)效指標(biāo)。在項(xiàng)目實(shí)施與使用過程中出現(xiàn)的安全問題就是績(jī)效損失。

3.權(quán)益型價(jià)值與績(jī)效損失

權(quán)益一詞來(lái)源于法學(xué)，它指公眾受法律保護(hù)的權(quán)利和利益。而將權(quán)益價(jià)值引入，意指項(xiàng)目除了要關(guān)注使命型、工具型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還必須關(guān)注合法層面的價(jià)值，保障利益相關(guān)者的合理關(guān)切。權(quán)益型公共價(jià)值旨在滿足公眾對(duì)于“好政府”的期待[63]。這類價(jià)值雖然屬于項(xiàng)目承載的合法性層面所應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，卻因沒有明確出現(xiàn)在規(guī)制文件中而不具有約束作用，在我國(guó)現(xiàn)有項(xiàng)目審批、申報(bào)和立項(xiàng)制度的背景下，這一價(jià)值的功能、作用以及評(píng)價(jià)意義易被消解[64]。盡管如此，權(quán)益型價(jià)值仍然具有重要作用，它重視公共項(xiàng)目的多元價(jià)值目標(biāo)，可以直接作用于政府形象與公信力，從而體現(xiàn)公共項(xiàng)目的溢出效應(yīng)。但是，由于不具有強(qiáng)制性，這類價(jià)值易被忽視，其對(duì)應(yīng)的績(jī)效損失亦被漏測(cè)。

政府要對(duì)公眾的偏好不斷地做出回應(yīng)，因此得到政府回應(yīng)是公眾的權(quán)益?；貞?yīng)不僅是公共行政的一種機(jī)制性安排，還是民主價(jià)值理性的必然要求，有利于推動(dòng)民主品質(zhì)的提升[65]。2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》，首次將“回應(yīng)”列入最高行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)。因此回應(yīng)率低、回應(yīng)不及時(shí)就意味著績(jī)效損失，在此可以選取回應(yīng)率以及回應(yīng)速度作為回應(yīng)性價(jià)值的績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)。

透明是現(xiàn)代政府的體現(xiàn)，是民主法治的重要標(biāo)志。2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，明確了政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況必須向社會(huì)公開。2017年，國(guó)務(wù)院對(duì)上述條例進(jìn)行了修訂，“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則明確寫入條例，公開內(nèi)容、范圍以及責(zé)任主體進(jìn)一步明確。本文將有關(guān)法律規(guī)定的公共項(xiàng)目中應(yīng)該公開的事項(xiàng)作為透明度價(jià)值的績(jī)效指標(biāo)。應(yīng)公開的沒有公開則是績(jī)效損失，信息公開程度可以作為績(jī)效損失的測(cè)度指標(biāo)。

政府是從事公共物品生產(chǎn)的公眾服務(wù)機(jī)構(gòu)，而公共項(xiàng)目作為政府向公眾提供的公共物品，項(xiàng)目滿意度必須得到檢驗(yàn)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要把人民滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成作為衡量黨和國(guó)家一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，以造福人民為最大政績(jī)。雖然公共項(xiàng)目的滿意度沒有被寫入項(xiàng)目的規(guī)制性文件，但它符合黨的執(zhí)政理念并屬于公眾關(guān)注的價(jià)值而理應(yīng)成為權(quán)益型公共價(jià)值。滿意度是承載滿意價(jià)值的績(jī)效指標(biāo)，滿意度低反映績(jī)效損失，滿意度量表中的題項(xiàng)可以用于測(cè)度績(jī)效損失。

四、績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)體系及實(shí)證研究

1.模糊評(píng)價(jià)方法

在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域里，很多現(xiàn)象與問題均無(wú)法用精確的數(shù)學(xué)方法加以表述，比如正義程度、相關(guān)程度、幸福程度。然而，對(duì)這些模糊的概念加以測(cè)度又是非常重要的事情，沒有測(cè)度就無(wú)法管理。為了解決模糊性的測(cè)度問題，Lotfi Zadeh教授將模糊集合的概念引入，奠定了測(cè)度模糊的方法基礎(chǔ)。時(shí)至今日，這一方法已被廣泛應(yīng)用到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。本文將模糊評(píng)價(jià)作為計(jì)算績(jī)效損失的具體方法。

（1）模糊評(píng)價(jià)函數(shù)

對(duì)績(jī)效損失進(jìn)行模糊評(píng)價(jià)，首先要設(shè)定績(jī)效損失的隸屬度函數(shù)。將公共項(xiàng)目績(jī)效損失情況設(shè)定為模糊集U，稱映射A（x）：U→[0，1]確定了一個(gè)U上的模糊子集A，映射A（x）稱為A的隸屬函數(shù)，它表示x對(duì)A的隸屬程度。使A（x）=0.5的點(diǎn)x稱為A的過渡點(diǎn)，此點(diǎn)最具模糊性。運(yùn)用模糊方法最為關(guān)鍵的是隸屬函數(shù)的選取，但隸屬函數(shù)基本上是根據(jù)研究背景與指標(biāo)類型而主觀選取的。績(jī)效指標(biāo)一般分為四種類型，分別是0-1型指標(biāo)、單調(diào)連續(xù)指標(biāo)、單調(diào)定性指標(biāo)、適度指標(biāo)。本文不涉及第四種類型指標(biāo)，因此只考慮前三種類型指標(biāo)的隸屬度函數(shù)。測(cè)度公共項(xiàng)目績(jī)效損失的指標(biāo)體系記為x=[x11，x12，…xij]

0-1型指標(biāo)作為模糊集中的一個(gè)極端情況是非模糊的，比如曾經(jīng)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)的“計(jì)劃生育”、本文公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)中的“安全”指標(biāo)均屬類指標(biāo)。此時(shí)隸屬度函數(shù)為：

（2）指標(biāo)的加總與權(quán)重的確定

在計(jì)算績(jī)效損失指標(biāo)隸屬度的基礎(chǔ)上，還需要將隸屬度得分賦權(quán)，從而逐級(jí)匯總成為綜合反映公共項(xiàng)目績(jī)效損失的指數(shù)。這其中需要處理各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分配問題。本文選用層次分析法作為權(quán)重確定方法，得到各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重得分，見表1。

2.實(shí)證研究對(duì)象、數(shù)據(jù)來(lái)源及評(píng)價(jià)主體

本文選取的公共項(xiàng)目，2008年7月得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，之后經(jīng)過世行鑒別與項(xiàng)目可研論證，2012年7月得到世行的最終批復(fù)。該項(xiàng)目總投資超過3億人民幣，分布在7市11縣，項(xiàng)目分為市場(chǎng)、道路、管網(wǎng)、渠道等四種類型，共計(jì)30余項(xiàng)子項(xiàng)目，截至目前，已完成13項(xiàng)。本文選取分布在7個(gè)鎮(zhèn)的13項(xiàng)已完成公共項(xiàng)目作為案例，依托構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效損失測(cè)度。

（1） 相關(guān)性維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

相關(guān)性績(jī)效損失指標(biāo)有三個(gè)，依據(jù)世行項(xiàng)目評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，設(shè)定了項(xiàng)目高度相關(guān)、項(xiàng)目相關(guān)、項(xiàng)目不太相關(guān)、項(xiàng)目不相關(guān)等四個(gè)等級(jí)，并以此為基礎(chǔ)開發(fā)量表，其中世行戰(zhàn)略的相關(guān)性指標(biāo)由負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的官員評(píng)價(jià)，與國(guó)家戰(zhàn)略相關(guān)性指標(biāo)由評(píng)價(jià)小組綜合評(píng)價(jià)，與當(dāng)?shù)毓娦枨蟮南嚓P(guān)性經(jīng)由便利抽樣選取的公眾評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)項(xiàng)目不相關(guān)，則隸屬度為1，代表最大程度的績(jī)效損失，項(xiàng)目高度相關(guān)隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失。其余隸屬度得分按照公式3計(jì)算。

（2） 效益維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

效益績(jī)效損失指標(biāo)分為兩種類型，一是納入監(jiān)測(cè)體系可直接獲取數(shù)據(jù)的部分定量指標(biāo)，二是諸如增加就業(yè)機(jī)會(huì)預(yù)期差距、滿足家庭需求預(yù)期差距、提高生活/生產(chǎn)便利性預(yù)期差距等難以通過精確數(shù)據(jù)獲取的指標(biāo)，通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響量表，以調(diào)查的方式獲取數(shù)據(jù)。對(duì)于第一類指標(biāo)，設(shè)定預(yù)期差距大于50%，隸屬度為1，代表最大程度的績(jī)效損失。差距小于或等于0，隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失，其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。第二類指標(biāo)，依據(jù)多數(shù)人原則，采用調(diào)查問卷中消極影響百分比與積極影響百分比之差作為基準(zhǔn)。差距大于或等于0.5，隸屬度為1，代表最大程度的績(jī)效損失。差距小于或等于-0.5，隸屬度為0。這樣把定性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，同樣依據(jù)公式2計(jì)算。

（3） 可持續(xù)性維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

可持續(xù)性績(jī)效損失指標(biāo)有三個(gè)，前兩個(gè)指標(biāo)由評(píng)價(jià)小組依據(jù)量表給出，后一個(gè)指標(biāo)由評(píng)價(jià)小組依據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告給出。本文依據(jù)世行評(píng)估文件，設(shè)定了項(xiàng)目完全可持續(xù)、項(xiàng)目可能持續(xù)、項(xiàng)目不太可能持續(xù)、項(xiàng)目不可持續(xù)等四個(gè)等級(jí)，并以此為基礎(chǔ)開發(fā)量表。評(píng)價(jià)項(xiàng)目不可持續(xù)，則隸屬度為1，項(xiàng)目完全可持續(xù)隸屬度為0。其余隸屬度得分按照定性指標(biāo)算法（公式3）計(jì)算。

（4） 效率維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

效率績(jī)效損失指標(biāo)分為兩種類型：一是進(jìn)度指標(biāo)，由評(píng)價(jià)小組依據(jù)進(jìn)度監(jiān)測(cè)報(bào)告給出。由于被評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資額度低、建設(shè)難度小，因此，按照項(xiàng)目業(yè)主最大延期關(guān)賬時(shí)間作為隸屬度標(biāo)準(zhǔn)，即項(xiàng)目進(jìn)度延期1年及以上，隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;按期或提前完成則隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。二是產(chǎn)出指標(biāo)，由評(píng)價(jià)小組依據(jù)總監(jiān)測(cè)報(bào)告給出，總產(chǎn)出小于或等于預(yù)期產(chǎn)出的80%，隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;占總產(chǎn)出100%，隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。

（5） 經(jīng)濟(jì)維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

經(jīng)濟(jì)維度績(jī)效損失指標(biāo)為經(jīng)費(fèi)，依據(jù)世行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定經(jīng)費(fèi)超支100%及以上，隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;經(jīng)費(fèi)沒有超支或節(jié)省經(jīng)費(fèi)，隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。

（6） 質(zhì)量維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

質(zhì)量維度指標(biāo)隸屬度得分依據(jù)項(xiàng)目的質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定結(jié)果給出。按照質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量可以分為優(yōu)良、合格以及不合格三個(gè)等級(jí)。設(shè)定不合格等級(jí)的項(xiàng)目質(zhì)量指標(biāo)隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;優(yōu)良等級(jí)項(xiàng)目隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式3計(jì)算。

（7） 安全維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

安全指標(biāo)為測(cè)度指標(biāo)體系中唯一的“0-1”指標(biāo)，來(lái)源于住建部施工現(xiàn)場(chǎng)管理的安全事件零容忍原則。因此，有不安全事件發(fā)生的項(xiàng)目安全指標(biāo)隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;沒有則為0，代表沒有績(jī)效損失，依據(jù)公式1計(jì)算。

（8） 回應(yīng)性維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

回應(yīng)性維度指標(biāo)有二，對(duì)于回應(yīng)率，設(shè)定低于或等于60%時(shí)隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;等于100%時(shí)隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。對(duì)于回應(yīng)時(shí)間，參照政府門戶網(wǎng)站規(guī)定的時(shí)間，最長(zhǎng)不得超過7個(gè)工作日，因此設(shè)定大于或等于7個(gè)工作日，隸屬度為1，代表最大程度績(jī)效損失;當(dāng)天回復(fù)設(shè)定為0，沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式3計(jì)算。

（9） 透明度維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

按照公共項(xiàng)目執(zhí)行的階段劃分，透明度指標(biāo)有五個(gè)，然而，現(xiàn)有法律條例沒有對(duì)一般公共項(xiàng)目應(yīng)該公開的事項(xiàng)做出規(guī)定。財(cái)政部于2017年印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》，里面對(duì)PPP項(xiàng)目在各個(gè)階段應(yīng)該公開的事項(xiàng)作了明確規(guī)定，本文選用暫行辦法中的有關(guān)規(guī)定作為項(xiàng)目透明度的判斷依據(jù)。具體而言，根據(jù)暫行辦法設(shè)計(jì)了調(diào)查量表，業(yè)主單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況填寫量表。設(shè)定公開程度小于或等于50%;隸屬度為1，代表存在最大程度績(jī)效損失;公開程度達(dá)到100%，隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失;其余隸屬度得分按照公式2計(jì)算。

（10） 滿意度維度績(jī)效損失指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)源與隸屬度計(jì)算依據(jù)

滿意度隸屬度計(jì)算方法同效益類主觀指標(biāo)一致。依據(jù)多數(shù)人原則與滿意度交叉準(zhǔn)則，采用調(diào)查問卷中不滿意百分比與滿意百分比之差作為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)。差距大于或等于0.5，隸屬度為1，代表最大程度的績(jī)效損失。差距小于或等于-0.5，隸屬度為0，代表沒有績(jī)效損失。這樣把定性數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，同樣依據(jù)公式2計(jì)算。

五、研究結(jié)論

1.公共項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度結(jié)果及其分類

從計(jì)算結(jié)果可以看出，13個(gè)世行項(xiàng)目中損失指數(shù)最小的為DZ鎮(zhèn)灌溉項(xiàng)目，得分0.089，代表績(jī)效損失了8.9%，績(jī)效損失最大的項(xiàng)目為HW鎮(zhèn)道路項(xiàng)目，得分0.432，代表績(jī)效損失了43.2%;全部項(xiàng)目績(jī)效損失均值為0.229。使命型績(jī)效損失指數(shù)最小與最大的項(xiàng)目也是整體績(jī)效損失最小與最大的項(xiàng)目;工具型績(jī)效損失指數(shù)最小的為DW鎮(zhèn)灌溉項(xiàng)目與DW鎮(zhèn)道路項(xiàng)目，最大的為Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目;權(quán)益型績(jī)效損失指數(shù)最小的為DZ鎮(zhèn)灌溉項(xiàng)目，最大的為Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目。在所有案例項(xiàng)目中，使命型績(jī)效損失最大的項(xiàng)目有5個(gè)，工具型績(jī)效損失最大的有6個(gè)，權(quán)益型績(jī)效損失最大的有2個(gè)，這顯示在世行項(xiàng)目中，尤其需要關(guān)注前兩類績(jī)效損失。另外，為進(jìn)一步分析公共項(xiàng)目績(jī)效損失的類型與特征，本文將依據(jù)三類績(jī)效損失得分，采用系統(tǒng)聚類分析方法將13個(gè)項(xiàng)目分為相對(duì)同質(zhì)的四個(gè)群組。

（1） 第一類族群

Dz鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目、HW鎮(zhèn)道路項(xiàng)目以及HW鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目屬于第一類族群，這類族群的共同特征是三類績(jī)效損失均比較大，其中使命型績(jī)效損失占到各自總體績(jī)效損失的50%以上。使命型績(jī)效損失能夠反映使命型公共價(jià)值的偏離程度，一旦出現(xiàn)就意味著該項(xiàng)目相關(guān)性低、可持續(xù)性差、無(wú)法產(chǎn)生好的效益，沒有承載其應(yīng)有的使命，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)與愿景，因此它的危害最大，一旦出現(xiàn)較大程度的使命型績(jī)效損失，就直接可以判定公共項(xiàng)目的失敗。前文已述，公共項(xiàng)目承載的使命型價(jià)值在三類公共價(jià)值中處于統(tǒng)領(lǐng)地位，是其他兩種價(jià)值的基礎(chǔ)，一旦使命型績(jī)效損失很大，即使工具型績(jī)效損失與權(quán)益型績(jī)效損失很小，也無(wú)法彌補(bǔ)公共項(xiàng)目承載了錯(cuò)誤的“概念”。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，被公眾所詬病的“重復(fù)建設(shè)”“政績(jī)工程”“面子工程”“形象工程”的項(xiàng)目均屬于此類項(xiàng)目。

（2） 第二類族群

Dz鎮(zhèn)道路項(xiàng)目、HS鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目、HS鎮(zhèn)道路項(xiàng)目、MC鎮(zhèn)道路項(xiàng)目、SZ鎮(zhèn)道路項(xiàng)目、SZ鎮(zhèn)管網(wǎng)項(xiàng)目屬于第二類族群。這類族群的共同特征是工具型績(jī)效損失較大。沒有出現(xiàn)使命型績(jī)效損失保證了公共項(xiàng)目沿著正確的軌道推進(jìn)，而沒有出現(xiàn)工具型績(jī)效損失則保證了項(xiàng)目產(chǎn)出的最大化。在傳統(tǒng)的三重約束與新公共管理范式下，工具型績(jī)效損失幾乎可以等同于公共項(xiàng)目的整體績(jī)效損失，在公共項(xiàng)目實(shí)踐當(dāng)中，工具型績(jī)效損失也是被一再?gòu)?qiáng)調(diào)與重點(diǎn)關(guān)注的損失。在項(xiàng)目治國(guó)下，領(lǐng)導(dǎo)批示能體現(xiàn)公共項(xiàng)目的價(jià)值導(dǎo)向，幾乎每一條項(xiàng)目批示總是包含“保證安全、加快進(jìn)度、推進(jìn)投資、確保質(zhì)量”的詞句。但是，過分聚焦于工具型績(jī)效損失可能會(huì)游離使命而出現(xiàn)“工具”與“目標(biāo)”的倒掛。

（3） 第三類族群

DW鎮(zhèn)道路項(xiàng)目與DW鎮(zhèn)灌溉項(xiàng)目屬于第三類族群。這類族群的共同特征是權(quán)益型績(jī)效損失較大，意味著公共項(xiàng)目在全周期過程中對(duì)透明、回應(yīng)、滿意等權(quán)益型公共價(jià)值的偏離。這類績(jī)效損失雖不屬于公共項(xiàng)目本身要承載的使命型績(jī)效的損失，卻是不可或缺并且對(duì)使命型績(jī)效與工具型績(jī)效有重要影響。這類績(jī)效損失因不屬于項(xiàng)目有關(guān)文件的規(guī)定事項(xiàng)而往往被選擇性忽視?，F(xiàn)實(shí)中有因缺乏透明度而被稱為黑箱的項(xiàng)目，有因缺乏回應(yīng)而被稱為一言堂的項(xiàng)目，有因缺乏滿意度而被稱為鄰避的公共項(xiàng)目。這些項(xiàng)目即使實(shí)現(xiàn)了原有的目標(biāo)，卻也不能被定義為全面成功的公共項(xiàng)目。

（4） 第四類族群

DZ鎮(zhèn)灌溉項(xiàng)目、HW鎮(zhèn)市場(chǎng)項(xiàng)目屬于三類績(jī)效損失均較小的公共項(xiàng)目，可以判定為績(jī)效最高的項(xiàng)目，也是離完全成功最近的項(xiàng)目。

2.三種范式下公共項(xiàng)目績(jī)效損失的名次及得分

從理論上講，基于三重約束與新公共管理的績(jī)效損失測(cè)度總有一部分會(huì)被漏測(cè)。實(shí)證結(jié)果亦印證了這一推論。對(duì)比三種測(cè)度方法可知：（1）基于公共價(jià)值的績(jī)效損失測(cè)度得分要大于其他兩種范式，因此，三種范式下的績(jī)效排名具有較大差異性，基于三重約束與新公共管理范式下績(jī)效損失小的項(xiàng)目，在公共價(jià)值范式下的排名未必靠前;（2）新方法的測(cè)度結(jié)果很大程度上回應(yīng)了公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的測(cè)不準(zhǔn)特性：績(jī)效測(cè)度結(jié)果很好的公共項(xiàng)目未能迎合公眾需求的原因，在于測(cè)度所遵循的范式并非完全基于公共價(jià)值，公共價(jià)值的偏離造成了績(jī)效損失的漏測(cè)。

六、啟示

本文基于理論分析與案例研究，提出了“公共價(jià)值-公共項(xiàng)目績(jī)效-公共項(xiàng)目績(jī)效損失-公共項(xiàng)目績(jī)效損失測(cè)度指標(biāo)”的分析路徑，沿著這一路徑，解構(gòu)了公共項(xiàng)目績(jī)效損失的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了績(jī)效損失分類與測(cè)度體系，豐富和發(fā)展了PV-GPG理論，為形成“基于公共價(jià)值的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”提供了支撐。本文提出的績(jī)效損失測(cè)度方法相比傳統(tǒng)績(jī)效測(cè)度方法有著本質(zhì)的不同，體現(xiàn)在新方法所遵循的公共價(jià)值理論信仰體系，體現(xiàn)在新方法測(cè)度范圍的擴(kuò)大、測(cè)度周期的延長(zhǎng)以及測(cè)度內(nèi)容的多樣，也體現(xiàn)在新方法從相反視角切入的測(cè)度理念的轉(zhuǎn)變。這種測(cè)度方法是傳統(tǒng)績(jī)效后評(píng)估與過程監(jiān)測(cè)的結(jié)合，可以有效防止公共項(xiàng)目中存在的“倒轉(zhuǎn)達(dá)爾文主義”現(xiàn)象，為解決當(dāng)前公共項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果使用中存在的自吹自擂、官僚作風(fēng)、脫離實(shí)際等文牘主義困境奠定了一定的方法基礎(chǔ)。

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