朱莉 魏聰 李燕

【摘要】我國0～3歲嬰幼兒托育服務存在入托難、托育貴、托育機構(gòu)質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)實問題，與托育服務底子較薄、起步晚、政策保障體系尚不完善等原因有關。建議強化政府角色，重視托育服務體系建設;著力擴大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務供給;保障托育機構(gòu)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)托育服務;加強托育師資隊伍建設，提升托育服務質(zhì)量;加強監(jiān)管與督導評估，規(guī)范托育服務市場。

【關鍵詞】0～3歲嬰幼兒;托育服務;現(xiàn)實問題;解決路徑

【中圖分類號】G616? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2020）05-0046-05

黨的十九大報告將“幼有所育”置于“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”的基本方略之中，托育服務作為“幼有所育”的重要環(huán)節(jié)之一，關系國計民生。普惠可及的托育服務有利于減輕家庭育兒負擔。 2019年中央經(jīng)濟工作會議要求“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。國家高度重視0～3歲嬰幼兒托育問題，致力于擴大托育服務供給，建立多元化、多樣化、廣覆蓋的托育服務體系。當前社會與家庭的托育需求十分強烈。據(jù)國務院婦女兒童工作委員會的調(diào)查，48.2%的父母及準父母有0～3歲嬰幼兒托育服務需求。〔1〕然而，我國托育服務底子薄、起步晚，現(xiàn)階段發(fā)展還不成熟，“入托難”“托育貴”等問題相對突出，沒有完全滿足人民群眾日益增長的托育服務需求。本文分析了我國0～3歲嬰幼兒托育服務的現(xiàn)實問題及其原因，并提出解決路徑，以期為促進我國0～3歲嬰幼兒托育服務的發(fā)展提供參考。

一、我國0～3歲嬰幼兒托育服務的現(xiàn)實問題

1.入托難：托育服務供需矛盾突出，就近就便入托不易

2019年，受國家衛(wèi)生健康委人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司委托的面向北京、上海、廣州、南京等全國13個城市的調(diào)研（以下簡稱13城市調(diào)研）發(fā)現(xiàn)，68.4%的3 歲以下嬰幼兒家庭表示有入托需求，59.4%的家長反映入托難?！?-4〕可見，我國托育服務供給問題依舊嚴峻，托育需求與托育供給之間缺口相當大，供不應求的現(xiàn)狀仍然存在。此外，2017年中國人民大學與國務院婦女兒童工作委員會聯(lián)合進行的四省市城市0～3歲嬰幼兒托育服務需求和供給抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，79.44%的家長希望托育機構(gòu)設在居住的社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)。〔5〕而2019年的13城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前僅有12.67%的托育機構(gòu)與家庭的距離符合《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》中“托兒所服務半徑宜為300米”的規(guī)定。該調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，超過1/3的嬰幼兒不得不在離家2公里外的地方入托，17.6%的家長由于位置遠面臨擇托難的困境?！?〕可見，托育點目前布局不盡合理，尚不能滿足廣大家長就近、就便入托的現(xiàn)實訴求。托育點分布的不合理既體現(xiàn)為城市內(nèi)部托育資源分布不均衡，又體現(xiàn)為城鄉(xiāng)分布不均衡。在入托需求巨大的廣大農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，托育機構(gòu)均極為匱乏。

2.托育貴：公辦托育資源稀缺，民辦托育服務收費偏高

公辦托育機構(gòu)具有管理規(guī)范、質(zhì)量可靠、價格親民的優(yōu)勢?！?〕質(zhì)優(yōu)價廉的公辦托育機構(gòu)深得民眾信賴與渴求。2016年中國人口與發(fā)展研究中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，76.8%的家長期望孩子能進入公辦托育機構(gòu)?！?〕然而，在總體托育機構(gòu)資源匱乏的情況下，我國公辦托育機構(gòu)資源更是稀缺。 根據(jù)教育部和國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)推算，全國范圍內(nèi)納入教育部門管理的托育機構(gòu)的在園3歲以下嬰幼兒人數(shù)僅占入托總?cè)藬?shù)的2.2%?！?〕在公辦托育機構(gòu)不足且托育服務市場需求大的情況下，民辦托育機構(gòu)應運而生。然而，大部分民辦托育機構(gòu)收費偏高，普惠且能讓家長放心的民辦托育機構(gòu)屈指可數(shù)。例如，2019年上海市人民代表大會教育科學文化衛(wèi)生委員會的調(diào)研顯示，9家全日制托育機構(gòu)每月收費少于等于3000元，11家每月收費在3000～10000元之間浮動，8家每月收費超過10000元?！?0〕目前市場上能提供較高水平服務的托育機構(gòu)，每月收費基本都在1萬元以上?！?1〕調(diào)查發(fā)現(xiàn)，26.9%的家長表示，用于購買托育服務的壓力僅次于住房支出壓力，18.9%的家長在高昂的托育費用前望而卻步?！?2〕托育貴問題十分突出，發(fā)展公益普惠的托育服務迫在眉睫。

3.托育機構(gòu)質(zhì)量參差不齊：托育機構(gòu)資質(zhì)良莠不齊，師資力量薄弱

當前我國托育機構(gòu)準入門檻較低，缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管，質(zhì)量參差不齊。2019年國家衛(wèi)健委委托項目“嬰幼兒托育服務的供需調(diào)研”的結(jié)果表明，45.1%的家庭由于優(yōu)質(zhì)托育機構(gòu)資源少而不愿意或無法送孩子入托?！?3〕托育機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，優(yōu)質(zhì)托育資源稀缺，進一步加劇了入托難。

優(yōu)質(zhì)的托育服務需要數(shù)量充足、資質(zhì)優(yōu)良、安心從教的專業(yè)師資隊伍作支撐。 較低的師幼比、穩(wěn)定的教師隊伍、受教育水平較高的教師與嬰幼兒較好的社會性發(fā)展、語言和認知發(fā)展結(jié)果之間存在顯著正相關?！?4〕然而，當前我國托育機構(gòu)的師資力量比較薄弱，一是因為托育從業(yè)人員數(shù)量嚴重不足，嬰幼兒早期教育師資缺口高達240萬，〔15〕二是因為合格的托育師資較少。2019年相關調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)托育機構(gòu)教師只擁有育嬰師資格證的同類證書或各種國際幼兒教育派別的資格認證，甚至存在無證上崗現(xiàn)象，10.97%的教師未持有任何資格證，24.68%的保育員未持有任何資格證書?！?6〕此外，托育從業(yè)人員由于工資待遇不高、工作強度較大、缺乏正式編制、晉升通道不暢等原因，往往職業(yè)認同感低、流動性大，而教師的穩(wěn)定性又關系到嬰幼兒依戀感和安全感的獲得。

二、我國0～3歲嬰幼兒托育服務存在問題的原因

1.底子較薄

近兩年，盡管國家、社會層面日益關注0～3歲嬰幼兒托育服務，但是我國0～3歲嬰幼兒托育服務仍處于起步階段，面臨著托育資源不足、普惠性不夠、質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)實難題。這主要是因為我國托育服務的底子較薄，發(fā)展基礎薄弱。20世紀90年代，大量的機關、企事業(yè)單位、學校和街道社區(qū)、農(nóng)村集體等舉辦的托兒所集中停辦，〔17〕造成托育機構(gòu)的數(shù)量斷崖式下降。嬰幼兒教養(yǎng)責任交由家庭承擔，早教服務被推向市場，托幼事業(yè)的公益性、福利性被嚴重淡化。21世紀初“入園難”“入園貴”矛盾突出，各地為滿足3～6歲幼兒的入園需求，要求幼兒園不再接收3歲以下嬰幼兒入托，導致公辦托育機構(gòu)資源嚴重萎縮。近年來，學前教育快速發(fā)展，但從政策到理論再到實踐，重點都集中在3～6歲幼兒階段，托育服務的發(fā)展相比幼兒園明顯滯后。

2.起步晚

自20世紀90年代起至21世紀前十年，相關部門為公共托育服務提供的政策支持相對較少，嬰幼兒托育服務沒有被納入政府的公共服務體系（洪秀敏，2019）。直到2010年國家才重新開始重視托育服務。國務院發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要 （2011～2020年）》提出要以幼兒園和社區(qū)為依托，努力構(gòu)建公益普惠的嬰幼兒托育服務體系。隨著“全面二孩”人口新政策的實施以及公眾對早期教育的重要性愈加重視，托育服務的數(shù)量、布局、質(zhì)量等被賦予了更高的要求。2019年5月，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，各地也陸續(xù)出臺《3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，標志著我國托育服務事業(yè)由政府主導在全國范圍內(nèi)真正全面啟動。上海、南京等地托育事業(yè)的發(fā)展走在全國前列，為其他各地托育事業(yè)的發(fā)展和國家政策的制定提供了一些經(jīng)驗。但是，不可諱言，全國范圍內(nèi)托育事業(yè)的發(fā)展確實起步較晚，近幾年才開始得到重視，托育行業(yè)的準入標準、師資培養(yǎng)體系、監(jiān)管機制等都有待明確、細化，托育公共服務體系建設任重道遠。

3.政策保障體系尚不完善

我國托育服務事業(yè)的政策保障體系尚不完善，目前托育服務缺乏明確的管理主體、統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范標準，相關政策文件、指導意見的系統(tǒng)性、針對性還有待加強?！?8〕一是現(xiàn)階段托育服務管理體制不明確，政府對公共托育服務事業(yè)發(fā)展的職責尚不清晰，使企業(yè)、社會組織、個人難以形成合力，從而導致托育機構(gòu)數(shù)量不足、質(zhì)量不高。二是托育機構(gòu)準入標準不盡合理，督導評估及退出機制等缺失，整體缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管，造成對軟硬件標準要求較高和無門檻準入的現(xiàn)狀并存。例如，一些地區(qū)在技防、人防、物防、場地、配餐等方面的要求過于嚴格，無形中將部分潛在供給者擋在門外，限制了托育服務資源的拓展，而另一些地區(qū)則沒有基本的準入要求，導致各種機構(gòu)魚龍混雜，托育質(zhì)量難以保障。三是托育服務事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費保障機制尚未建立。經(jīng)費缺乏保障不利于解決托育行業(yè)的成本問題，也不利于托育服務資源的擴大和現(xiàn)有托育機構(gòu)的維持運行?！?9〕此外，與托育服務從業(yè)人員相關的政策制度也不完善，導致托育服務事業(yè)的發(fā)展缺乏人力支撐。當前我國托育服務從業(yè)人員的培養(yǎng)體系、資質(zhì)準入、身份待遇保障、專業(yè)發(fā)展政策等尚不明確，導致專業(yè)的托育從業(yè)人員短缺，使整個托育服務師資隊伍建設困難。

三、解決我國0～3歲嬰幼兒托育服務問題的路徑

1.強化政府角色，重視托育服務體系建設

社會投資理論認為，對兒童早期發(fā)展投入1美元，會有6～17美元的回報率且能幫助更多母親重返工作崗位，實現(xiàn)工作與生活的平衡。〔20〕因此，有必要明確各級政府職能，強化政府角色，中央政府與地方政府形成合力，共同推動托育服務體系規(guī)范化發(fā)展。

第一，清晰界定中央政府和地方政府的地位與職責，以便于公眾對政府進行績效問責，從而改進托育服務供給的質(zhì)量與效率?！?1〕各級政府可以通過雙邊協(xié)議等方式明確責權，妥善處理各層級政府職責中的交叉和重疊部分，使中央政府和地方各級政府的權責明晰，防止責任推諉。托育服務可以借鑒學前教育的管理體制，即國務院領導、省市統(tǒng)籌、以縣為主。貫徹落實中央發(fā)展托育服務事業(yè)的政策意志并充分發(fā)揮地方政府的主體作用。第二，中央政府和地方各級政府應當加強合作。一方面，中央政府發(fā)揮好統(tǒng)籌規(guī)劃作用，加強頂層設計與系統(tǒng)化管理，細化對托育服務的行業(yè)標準、登記備案、服務對象、管理部門、財政安排、質(zhì)量評估等方面的制度安排，為將0～3歲嬰幼兒教育列入政府公共服務、經(jīng)濟社會發(fā)展和教育發(fā)展總體規(guī)劃提供良好的政策環(huán)境，增強托育政策執(zhí)行力。另一方面，地方政府在此基礎上開展本地托育服務政策制定、財政投入、質(zhì)量監(jiān)管等工作，資源共享。第三，政府有必要發(fā)揮牽頭作用，在組織建構(gòu)上保障托育服務事業(yè)的發(fā)展，明確衛(wèi)健、教育、婦聯(lián)、社會保障、市場監(jiān)管等不同部門的職責，加強相關部門的參與和協(xié)作，合力落實托育服務政策，促進托育服務事業(yè)發(fā)展。

2.著力擴大0～3歲嬰幼兒托育資源，增加服務供給

為緩解托育服務供需矛盾，2019年《政府工作報告》提出支持社會力量興辦普惠性托育服務機構(gòu)。因此，有必要充分調(diào)動企事業(yè)單位、社會組織、非營利機構(gòu)、社區(qū)和個體等多方力量，形成政府主導、社會力量參與、多渠道投入、家長合理分擔成本、普惠可及的多元托育服務供給網(wǎng)絡。

一方面，政府應當加大財政投入，多途徑發(fā)展公辦、集體辦普惠性托育服務機構(gòu)，平抑市場價格。一是推動新建公辦托育機構(gòu)提高托育服務質(zhì)量，打造公辦示范托育機構(gòu)，引領托育服務行業(yè)規(guī)范發(fā)展。二是支持社區(qū)托育機構(gòu)發(fā)展，保障各街道社區(qū)均享有一定比例的托育專項經(jīng)費支持，依托社區(qū)托育點，吸納社區(qū)內(nèi)外社會資源，滿足家長靈活多樣、就近就便的入托需求。三是給予政策、資金傾斜，恢復企事業(yè)單位舉辦托育機構(gòu)，為職工子女提供福利性托育服務。四是推動托幼一體化，鼓勵幼兒園向下延伸開設托班。另一方面，政府應當重視培育和激發(fā)市場活力，采取多種合作方式興辦托育服務機構(gòu)，如對民辦托育服務機構(gòu)適度放寬場地要求，并給予貸款優(yōu)惠支持、房租物業(yè)補貼，同時實施稅費減免政策，建立風險保障機制，以大力推動民辦托育機構(gòu)發(fā)展。

3.保障托育機構(gòu)質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)托育服務

托育服務的質(zhì)量關系嬰幼兒一生發(fā)展，也關系到托育事業(yè)的長遠發(fā)展。2019年國家發(fā)改委等18部門聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》明確提出，要制定行業(yè)準入標準、管理規(guī)范和監(jiān)管標準。各地相關部門應當在國家政策的指引下，從準入機制、師資配備、軟硬件配置等方面制定出臺專業(yè)標準與制度規(guī)范，使托育機構(gòu)的開辦運行有章可循。

第一，安全問題是托育機構(gòu)不可觸碰的紅線。各地政府可以參照學前教育行業(yè)相關安全標準，圍繞場地環(huán)境、家具設備、教具玩具、飲食營養(yǎng)等方面制定本土化管理政策，確保托育服務機構(gòu)安全達標。例如，規(guī)定托育機構(gòu)必須提供食品許可證、安全消防證，并建立嬰幼兒生活區(qū)和活動區(qū)全覆蓋的24小時設防監(jiān)控報警系統(tǒng)，保障嬰幼兒基本安全。第二，托育師資水平是托育事業(yè)發(fā)展和服務質(zhì)量提高的核心要素。各地教育部門一方面可以聯(lián)合早教專家、高校教授、婦幼保健工作者等專業(yè)力量制定我國托育行業(yè)建設標準，明確托育師資的資質(zhì)要求，制定托育師資準入標準，從源頭上篩選學歷、資質(zhì)、職業(yè)道德符合要求的從業(yè)人員。 另一方面，應當積極響應國家號召，建立健全0～3歲托育專業(yè)人才培養(yǎng)體系，開發(fā)整合地方中職院校、大學、師資培訓中心、婦幼保健中心等資源，系統(tǒng)培養(yǎng)專業(yè)托育從業(yè)人員。此外，嚴格落實國家規(guī)定的托育工作人員黑名單制度，嚴厲打擊破壞師德師風的不良行為，整頓托育師資隊伍。

〔26〕劉海丹，徐鵬，周兢.國外托幼機構(gòu)質(zhì)量評估標準的特點與啟示：以澳、新、英、美四國為例〔J〕.現(xiàn)代教育管理，2019，（9）：50-56.

Nursing Services for Infants Aged 0-3 in China： Practical Problems

and Solutions

Zhu Li， Wei Cong， Li Yan

（College of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

【Abstract】Nursing services for infants aged 0-3 in China have some practical problems such as difficulty in admission， high cost， and unstable quality， which are mainly due to weak foundation， late start in career development， and imperfect policy system. It is suggested that government role should be strengthened; construction of nursing service system should be emphasized; infant service resources should be expanded; quality of services should be improved; construction of teaching team should be strengthened; government supervision and evaluation should be strengthened; and nursing service market should be standardized.

【Keywords】infants aged 0-3; nursing service; practical problem; solution