盛廣耀

近年來，因暴雨引發(fā)的城市積水內(nèi)澇，已影響到人民群眾的生產(chǎn)生活和城市的安全運行，社會關(guān)注度較高。今年入汛以來，南方地區(qū)暴雨不斷。中央氣象臺僅6月2日到7月2日就連續(xù)31天發(fā)布近百次暴雨預警，降雨持續(xù)時間長、影響范圍廣，多地再現(xiàn)“看?！爆F(xiàn)象。城市內(nèi)澇幾成頑疾，如何推進綜合防治，才能不再年年“看?！保繉Υ?，城市政府應當將內(nèi)澇防治工作作為推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)，放到城市建設(shè)安排的優(yōu)先位置，既要認識到任務(wù)的緊迫性，也要考慮到工作的復雜性和系統(tǒng)性。進一步摸清城市內(nèi)澇發(fā)生風險和現(xiàn)狀，找準城市內(nèi)澇產(chǎn)生的主要原因，下大力氣建立現(xiàn)代化城市內(nèi)澇綜合防治體系。

城市內(nèi)澇的防治形勢不容樂觀

在我國城市發(fā)展過程中，一些城市排水系統(tǒng)凸顯出不完善的問題。近年來我國城市內(nèi)澇災害頻發(fā)，其中不僅有中小城市，也不乏有北京、廣州、武漢、南京、杭州這樣的特大城市。每年夏季發(fā)生的城市內(nèi)澇災害已經(jīng)成為困擾我國城市發(fā)展的突出問題之一，輕則街道受淹、交通受阻，重則交通、供水、電力、通訊中斷甚至癱瘓。因其發(fā)生頻次高、社會影響大，而被媒體戲稱為“逢雨看?！?。根據(jù)水利部歷年《中國水旱災害統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，2006—2017年全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇;隨強降水次數(shù)和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發(fā)生內(nèi)澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2017年、2007年也分別有104個、109個。隨著我國城市經(jīng)濟和人口規(guī)模的不斷擴大，城市內(nèi)澇所造成的社會經(jīng)濟損失也愈加明顯。以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內(nèi)澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經(jīng)濟損失達165.68億元。需要指出的是，水利部所統(tǒng)計的上述受淹城市數(shù)據(jù)僅為內(nèi)澇成災的，是指江河洪水進入城區(qū)或降雨產(chǎn)生嚴重內(nèi)澇造成經(jīng)濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內(nèi)澇若無較大的經(jīng)濟損失或明確的人員傷亡則不在統(tǒng)計之列，多次受災也只統(tǒng)計一次。實際上，我國城市由于排水系統(tǒng)不完善，遇強降水或連續(xù)性降水超過局地排水能力時，城市內(nèi)低洼地段產(chǎn)生積水的現(xiàn)象十分普遍。

由于城市個體遭受強降水而發(fā)生內(nèi)澇的概率一般為多年一遇，且具有歷時過程短、直接損失不明顯等特點，過去城市建設(shè)對城市內(nèi)澇的防治重視不足。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》提出，“編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。通過這些年的實踐，城市內(nèi)澇防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市內(nèi)澇防治工作必須進一步持續(xù)加強，切實落實城市政府的主體責任，切勿讓嚴重積水內(nèi)澇成為我國城市久治不愈的通病。

城市內(nèi)澇頻發(fā)的原因分析

在全球氣候變暖的背景下，強降水事件的發(fā)生頻率和強度增加，繼而在一定程度上增加了洪澇災害發(fā)生的風險。就城市而言，城市內(nèi)澇的發(fā)生主要還是城市排水防澇系統(tǒng)跟不上城市建設(shè)的步伐所導致，包括不合理的城市規(guī)劃和土地利用結(jié)構(gòu)、排水防澇設(shè)施建設(shè)滯后、標準低、管理粗放以及錯誤的政績觀。

城市排水防澇的能力建設(shè)落后于城市規(guī)模的擴張速度，城市規(guī)模擴張導致城市發(fā)生內(nèi)澇的風險增加。隨著我國城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)面積迅速擴大，土地開發(fā)強度增大，城市積水內(nèi)澇的風險點隨之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、濕地等透水地面不斷減少，降低了自然的雨水滲透和滯蓄能力，城市降雨徑流系數(shù)不斷提高，以致城市排水管網(wǎng)的負荷不斷加重，排水需求不斷超過原有的排水能力。歷史上我國城鎮(zhèn)均建在地勢相對較高的地方，一般洪澇災害發(fā)生時多為“水大而城不淹”，天然的水系網(wǎng)絡(luò)會將雨水滯蓄或自然排出。而近年來城市規(guī)模的蔓延式擴張，使原來地勢相對低洼的地帶也被高強度開發(fā)建設(shè)，從而改變了原有天然的水系格局和排水條件，造成雨水外排通道不暢。此外，城市規(guī)模的擴大、下墊面條件的改變導致城市“雨島效應”加劇，城區(qū)短歷時、高強度的局地暴雨增多，也使城市更加容易發(fā)生積水內(nèi)澇。

“重上輕下”的建設(shè)方式導致城市排水防澇能力低下。長期以來，我國的城市建設(shè)存在“重地上、輕地下”的問題。城市排水管網(wǎng)等地下設(shè)施由于花錢多、看不見而得不到足夠的重視，直接表現(xiàn)為排水防澇設(shè)施資金投入不足、設(shè)計建設(shè)標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設(shè)滯后，無法滿足城市建設(shè)的需要。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2017年全國城市排水管道總長度為63萬公里，人均約1.28米，建成區(qū)排水管道密度為9.51公里/平方公里。而在本世紀初，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）;日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區(qū)甚至達到50公里/平方公里（2004年）。我國城市排水系統(tǒng)的管網(wǎng)規(guī)模整體不足，同時為了節(jié)省建設(shè)成本，過去的管網(wǎng)建設(shè)標準低，也遠遠落后于發(fā)達國家。而且，我國城市排水管網(wǎng)的雨污分流系統(tǒng)仍未完全建立，2017年全國城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%為雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道與雨污合流管道之比為69.5%：30.5%。在排水管網(wǎng)建設(shè)欠賬多、短期難以大幅提高的情況下，我國城市因暴雨發(fā)生內(nèi)澇的概率高也就不足為奇。

排水管網(wǎng)設(shè)計標準滯后，老舊管網(wǎng)改造難度大。長期以來，我國城市規(guī)劃設(shè)計理念較為落后，排水管網(wǎng)設(shè)計標準的制定缺乏前瞻性。在很長時期，我國并無專門針對城市內(nèi)澇防治的設(shè)計標準，雨水管渠設(shè)計標準遵照《室外排水設(shè)計規(guī)范》執(zhí)行。如2006年版規(guī)定的雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期標準為“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)，一般采用3—5a”。2011年版將重現(xiàn)期調(diào)整為“一般采用1年—3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)，一般采用3年—5年”。2014年版雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期按照城鎮(zhèn)類型和城區(qū)類型進一步提高，規(guī)定中小城市、大城市、特大城市的中心城區(qū)分別為2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水設(shè)計規(guī)范》，首次明確了城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治設(shè)計標準，增加了內(nèi)澇防治設(shè)計重現(xiàn)期和地面積水深度標準。2016年版再次修訂，將雨水管渠的設(shè)計重現(xiàn)期提高到與發(fā)達國家和地區(qū)的標準基本一致。從以上短期內(nèi)標準的多次修訂和提高可以看出，我國城市排水設(shè)施的設(shè)計標準較為滯后，不斷落后于城市內(nèi)澇發(fā)生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數(shù)地方排水設(shè)施的實際建設(shè)標準是按低限執(zhí)行。按照新標準，原有排水管網(wǎng)大多需要改造，而地下設(shè)施的特點又使老舊管網(wǎng)改造提升的難度進一步加大。